胡振華，承 露

(溫州大學(xué)商學(xué)院，浙江溫州 325035)

費(fèi)孝通在抵近觀察我國(guó)基層時(shí)提出“鄉(xiāng)土中國(guó)”這一概念。農(nóng)民與土地的不變聯(lián)系蘊(yùn)于鄉(xiāng)土中國(guó)背后，但已經(jīng)經(jīng)歷變革的社會(huì)結(jié)構(gòu)使得農(nóng)民與土地的關(guān)系發(fā)生了變化，“鄉(xiāng)土中國(guó)”已無(wú)法涵蓋這些變化。城市中國(guó)則關(guān)注土地配置，以城市發(fā)展為指向，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以土地資本化為工具來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，這導(dǎo)致農(nóng)民土地利益受損與鄉(xiāng)村發(fā)展停滯。而在土地問(wèn)題上，城鄉(xiāng)中國(guó)不同于鄉(xiāng)土中國(guó)和城市中國(guó)，以城鄉(xiāng)中國(guó)的發(fā)展環(huán)境視野來(lái)考察土地問(wèn)題，可以避免陷入鄉(xiāng)土中國(guó)和城市中國(guó)的土地發(fā)展邏輯。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民建造住宅所占用的土地。狹義的農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村住宅的主房、附房及其他附屬物的地基所占用的土地。廣義的農(nóng)村宅基地除包括狹義的農(nóng)村宅基地外，還包括房前屋后的庭院和曬場(chǎng)等所占用的土地[1]。宅基地是中國(guó)土地制度變革中舉足輕重的部分，處理好農(nóng)村宅基地問(wèn)題有助于處理好城鄉(xiāng)中國(guó)在當(dāng)下的演進(jìn)與變遷。

一、中國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程

學(xué)者們依據(jù)法律的頒布與修訂將我國(guó)宅基地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程總結(jié)歸納為以下五個(gè)階段：

第一階段，中華人民共和國(guó)成立初期。根據(jù)1950年《土地改革法》與1954年《憲法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民所有，政府承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣(mài)及出租其土地的權(quán)利。在這一階段，宅基地與房屋可以自由流轉(zhuǎn)。

第二階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》出臺(tái)，規(guī)定農(nóng)村宅基地歸集體所有，但農(nóng)戶(hù)房屋仍可自由流轉(zhuǎn)。

第三階段，改革開(kāi)放初期。我國(guó)相繼出臺(tái)一系列新的宅基地管理方法，包括1982年的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》、1986年的《土地管理法》、1991年的《土地管理法實(shí)施條例》，這些管理辦法規(guī)定宅基地依舊歸集體所有，但農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民均可取得宅基地使用權(quán)，在該階段農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)較為寬松。

第四階段，1998年《土地管理法實(shí)施條例》以及2007年《物權(quán)法》出臺(tái)之后。宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)均受到嚴(yán)格限制，農(nóng)村宅基地使用權(quán)不得向所在集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員轉(zhuǎn)讓?zhuān)擎?zhèn)居民不得在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”[2-3]。

第五階段，2013年十八屆三中全會(huì)明確提出“改革完善農(nóng)村宅基地制度”，標(biāo)志著農(nóng)村宅基地制度步入以市場(chǎng)化改革為特征的第五階段。農(nóng)村宅基地制度在從第四階段到第五階段的變遷中存在利益相關(guān)群體的博弈，存在新制度提出的謹(jǐn)慎思量。第五階段擁有著迥然不同于從前的社會(huì)背景與經(jīng)濟(jì)條件，因此，需要對(duì)典例剖析，對(duì)權(quán)能界定，對(duì)制度勘正。

宅基地制度在第五階段遭遇困難的原由在于，我國(guó)城鎮(zhèn)化的步伐自改革開(kāi)放以來(lái)日益加速，由此引發(fā)的大規(guī)模流動(dòng)的“民工潮”自20世紀(jì)90年代出現(xiàn)一直延續(xù)至今，以致農(nóng)村宅基地和房屋大量閑置，這為宅基地向外供給創(chuàng)造了條件[2]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率僅為30%，而截至2018年底，這一數(shù)據(jù)達(dá)到59.58%。2014年發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》將2020年城鎮(zhèn)化目標(biāo)規(guī)定為60%。屆時(shí)按全國(guó)總?cè)丝?4.2億來(lái)測(cè)算，農(nóng)村常住人口只有5.68億，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量。農(nóng)村人口數(shù)目減少并不意味著宅基地?cái)?shù)量同步下跌，歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，宅基地?cái)?shù)量處于上升態(tài)勢(shì)。自 2017年十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)融合的規(guī)劃藍(lán)圖已為鄉(xiāng)村發(fā)展鋪開(kāi)，鄉(xiāng)村發(fā)展新動(dòng)能的注入離不開(kāi)宅基地制度改革，宅基地流轉(zhuǎn)作為宅基地改革的重要環(huán)節(jié)值得深入商榷。但不同學(xué)者對(duì)流轉(zhuǎn)的態(tài)度、意見(jiàn)各不相同。

我國(guó)農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了四個(gè)時(shí)期，正步入第五階段，雖有所調(diào)整卻未有本質(zhì)上的變化。不變的制度顯然不能滿(mǎn)足變化的現(xiàn)實(shí)，隨著城市的興起與村落的式微，理念從無(wú)到有，新的經(jīng)濟(jì)形式撲面而來(lái)，人們的日常生活正發(fā)生著巨大的變化，宅基地的功能自然也不同于從前。農(nóng)村宅基地不再是只承擔(dān)居住保障功能的一方土地，而是具有資產(chǎn)性質(zhì)、承載著人們對(duì)新生活期待的中轉(zhuǎn)站。財(cái)產(chǎn)功能的顯現(xiàn)使得原先襯托保障功能的宅基地制度已然不能適應(yīng)當(dāng)下需求。張克俊認(rèn)為流轉(zhuǎn)是合乎農(nóng)民利益的可執(zhí)行的手段[3]。茍正金則認(rèn)為目前高度市場(chǎng)化的改革話(huà)語(yǔ)忽視了宅基地制度的體制面向，有悖于作為地方性知識(shí)的地權(quán)制度安排，會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)后果；宅基地制度的改革不宜走高度市場(chǎng)化路徑，應(yīng)該在改革試點(diǎn)中慎重推進(jìn)[4]。黃建元分析了現(xiàn)有體制下宅基地流轉(zhuǎn)的局限性——制度供給不足、制度實(shí)施成本過(guò)高、宅基地承擔(dān)的政治功能優(yōu)先，認(rèn)為流轉(zhuǎn)并非當(dāng)前的最優(yōu)制度選擇，退出才是多重制度安排下的合理選擇[5]。

從 2013年農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)入第五階段至今，在部分地區(qū)進(jìn)行的宅基地制度改革試點(diǎn)取得了可觀的成效，在宅基地的取得、宅基地的無(wú)償有償退出、宅基地的交易流轉(zhuǎn)等方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)。但目前的宅基地制度改革存在“過(guò)于追求節(jié)約、集約”“過(guò)于強(qiáng)調(diào)當(dāng)下利益”“城鎮(zhèn)化導(dǎo)向明顯”等問(wèn)題[6]。

二、中國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的伴隨特征

（一）功能變化

目前我國(guó)宅基地制度具有較強(qiáng)的身份性、自用性、保障性。形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村宅基地制度規(guī)定宅基地所有權(quán)屬于集體，宅基地可無(wú)償取得且無(wú)限期擁有，但宅基地的取得要遵循“一戶(hù)一宅”的原則，有嚴(yán)格的流轉(zhuǎn)限制。今年距離改革開(kāi)放已有 41年，而宅基地制度并未發(fā)生根本性改變，究其根源在于“宅基地是農(nóng)民的福利和基本居住保障，涉及全國(guó)幾億農(nóng)民安身立命和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定”的觀念牢牢扎根于社會(huì)認(rèn)知中，并未伴隨宅基地功能一起改變。[3]雖然常住人口城鎮(zhèn)化率逐年遞增，但戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率并未跟上。2018年全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%，差值為16.21%。農(nóng)民工是這差值的主要部分。這部分人大多因在城市工作、生活半年以上從而被算成了城鎮(zhèn)常住人口，但其戶(hù)籍仍在農(nóng)村，這就造成了“人戶(hù)分離”現(xiàn)象。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工在城市租住，依舊保留著家鄉(xiāng)的老屋，事實(shí)上其宅基地的居住社會(huì)保障功能已經(jīng)開(kāi)始弱化。同時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展顯化了宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張、鄉(xiāng)村居住條件改善與城市居民對(duì)宅基地的需求增多都助推著宅基地財(cái)產(chǎn)功能的顯化。其中，城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張正在驅(qū)使農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值提升[3]。

隨著鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展，宅基地居住保障功能弱化，其功能逐漸由保障性功能向資產(chǎn)性、生態(tài)性等過(guò)渡功能轉(zhuǎn)化[7]。在宅基地流轉(zhuǎn)政策的制定上，有關(guān)部門(mén)不僅要考慮時(shí)間序列上宅基地功能的變遷，也要關(guān)注由于區(qū)域異質(zhì)性差異所導(dǎo)致的宅基地本身的功能差別。不同區(qū)位的農(nóng)村宅基地顯然具有不同的功能特征，科學(xué)衡量宅基地的價(jià)值是中國(guó)農(nóng)村土地制度流轉(zhuǎn)改革的重要節(jié)點(diǎn)。楊麗霞以浙江省三個(gè)典型縣市嘉興、義烏、泰順為例，對(duì)農(nóng)村宅基地多功能空間分異進(jìn)行探討，并將宅基地的功能分為生產(chǎn)功能、資產(chǎn)功能、保障功能、心理功能和生態(tài)功能。其研究結(jié)果顯示，不同區(qū)位的宅基地呈現(xiàn)不同的分異規(guī)律。例如，資產(chǎn)功能呈現(xiàn)“城中村>近郊>遠(yuǎn)郊>邊遠(yuǎn)”的分異特征，生態(tài)功能則反之。宅基地多功能比較優(yōu)勢(shì)可測(cè)算不同區(qū)位宅基地功能價(jià)值，是未來(lái)研究的重點(diǎn)[8]。

（二）制度沖突

鄉(xiāng)村振興背景下盤(pán)活利用農(nóng)村宅基地存在一些現(xiàn)實(shí)困境。第一，宅基地?zé)o償、無(wú)期限使用制度與宅基地社會(huì)保障功能弱化之間存在矛盾和沖突。即使宅基地在取得上有著嚴(yán)格的規(guī)定及行政審批程序，但巨大的利益空間會(huì)激勵(lì)農(nóng)民突破行政審批桎梏，多占、超占宅基地，這造成宅基地資源配置效率低下。第二，宅基地用益物權(quán)不完整、缺乏處分權(quán)與宅基地財(cái)產(chǎn)功能實(shí)現(xiàn)要求權(quán)屬相對(duì)完整之間存在矛盾和沖突。第三，宅基地退出機(jī)制缺失與“人地分離”要求宅基地有償退出之間存在矛盾和沖突。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增多，“人地分離”現(xiàn)象十分突出，然而，現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度中并沒(méi)有關(guān)于宅基地如何退出、如何補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)。宅基地自愿有償退出制度缺失，致使宅基地大量閑置以及有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意被真正市民化[3]。

此外，宅基地使用權(quán)回收制度缺乏可操作性、村莊規(guī)劃長(zhǎng)期缺失、配套制度不到位等也是現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題。即使中央與地方出臺(tái)了相關(guān)措施，但制度與制度實(shí)施之間客觀存在的“時(shí)滯”問(wèn)題，依舊影響了宅基地流轉(zhuǎn)。滿(mǎn)足宅基地流轉(zhuǎn)需求的潛在利潤(rùn)在我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)初期就已經(jīng)產(chǎn)生，并且形成了宅基地流轉(zhuǎn)的“灰色市場(chǎng)”，小產(chǎn)權(quán)房就典型之一。對(duì)于早期出現(xiàn)的宅基地非法流轉(zhuǎn)行為，國(guó)家并未頒布強(qiáng)制性政策，以致宅基地非法流轉(zhuǎn)所形成的利益群體在一個(gè)大的灰色空間中滾動(dòng)疊加，隨著時(shí)滯期增長(zhǎng)而愈發(fā)龐大的利益群體更加難以撼動(dòng)，這增加了政府清理阻礙的成本，也增加了宅基地制度改革的進(jìn)程[5]。

（三）農(nóng)戶(hù)分化

大國(guó)小農(nóng)是我國(guó)的基本國(guó)情，細(xì)碎化的耕作方式與充沛的勞動(dòng)力使小農(nóng)經(jīng)營(yíng)成為我國(guó)最主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。但隨著工業(yè)化進(jìn)程的發(fā)展，戶(hù)籍制度的松動(dòng)，勞動(dòng)力開(kāi)始向工業(yè)轉(zhuǎn)移。國(guó)家惠農(nóng)政策的頒布使得一部分農(nóng)戶(hù)回歸土地，規(guī)?；蜕虡I(yè)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)開(kāi)始出現(xiàn)。這些被稱(chēng)為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，種糧大戶(hù)就是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的一種形式。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體從事專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營(yíng)和社會(huì)化服務(wù)，能夠優(yōu)化集成利用各類(lèi)先進(jìn)生產(chǎn)要素。在這種形勢(shì)下，不同種植規(guī)模農(nóng)戶(hù)的土地流轉(zhuǎn)意愿實(shí)際上是存在差異的[9]。農(nóng)村社會(huì)形成了非農(nóng)戶(hù)、純農(nóng)戶(hù)和兼業(yè)農(nóng)戶(hù)并存的農(nóng)民階層。學(xué)界曾從農(nóng)地依賴(lài)、宅基地福利認(rèn)同等方面對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)意愿進(jìn)行研究。孫小宇等通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)：福建省農(nóng)戶(hù)分化特征明顯，非農(nóng)戶(hù)最多，兼業(yè)戶(hù)次之，純農(nóng)戶(hù)最少；農(nóng)地依賴(lài)程度越高，農(nóng)戶(hù)分化程度就越低，農(nóng)地轉(zhuǎn)入與轉(zhuǎn)出行為均在農(nóng)地依賴(lài)對(duì)農(nóng)戶(hù)分化的影響中起中介效應(yīng)[10]。張夢(mèng)琳等在對(duì)常州市農(nóng)戶(hù)問(wèn)卷調(diào)查后發(fā)現(xiàn)：農(nóng)戶(hù)分化是影響農(nóng)戶(hù)宅基地流轉(zhuǎn)意愿的重要因素，農(nóng)戶(hù)分化會(huì)帶來(lái)個(gè)人對(duì)宅基地福利認(rèn)同的變化，福利認(rèn)同度越低（不認(rèn)同度增加），其宅基地流轉(zhuǎn)意愿愈加強(qiáng)烈；在農(nóng)民分化各維度下，非農(nóng)就業(yè)、高層次收入和有城鎮(zhèn)住房的農(nóng)民對(duì)宅基地福利認(rèn)同度偏低，且更偏向于選擇宅基地流轉(zhuǎn)[11]。鄒偉等調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，非農(nóng)化程度高（職業(yè)分化）、家庭收入較低（經(jīng)濟(jì)分化）、家庭有城鎮(zhèn)住房、年齡小等因素將會(huì)強(qiáng)化宅基地的退出行為[12]。顯然，農(nóng)業(yè)政策的制定要考慮農(nóng)戶(hù)的差異性，以滿(mǎn)足異質(zhì)性農(nóng)民的差異化制度需求。

三、中國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)面臨的問(wèn)題與解決途徑

（一）利用效率

我國(guó)宅基地的使用權(quán)缺失收益權(quán)和處分權(quán)，致使宅基地不能按照市場(chǎng)的要求進(jìn)行資源的配置，出現(xiàn)閑置與浪費(fèi)并存的狀況，這造成土地資源的浪費(fèi)。而且自由流轉(zhuǎn)才是效率的生命，但宅基地卻不能流轉(zhuǎn)、不能抵押。“三農(nóng)問(wèn)題”的解決依賴(lài)于農(nóng)村金融的發(fā)展，但作為農(nóng)民主要財(cái)產(chǎn)的承包地和宅基地卻被法律禁止作為擔(dān)保物使用，以致農(nóng)村金融活動(dòng)的范圍大大受限。加之現(xiàn)行政策下宅基地隱形交易帶來(lái)的交易成本過(guò)于高昂，宅基地交易的糾紛會(huì)造成多方利益受損，所以現(xiàn)有制度下的宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)為一種沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效率的交易活動(dòng)[13]。

我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不甚均衡，宅基地的利用程度自然也不盡相同。通過(guò)對(duì)所抽取的兩湖平原的部分宅基地利用調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，胡銀根等發(fā)現(xiàn)，省會(huì)城市可能因其發(fā)展水平高而擁有更高的土地集約利用率，但村莊也可能因?yàn)槌鞘械暮缥?yīng)而流失較多的勞動(dòng)力，以致房屋空置率升高。農(nóng)村就業(yè)非農(nóng)化直接導(dǎo)致宅基地閑置率上升，收入的提高又會(huì)使農(nóng)戶(hù)產(chǎn)生改善居住條件的需求，大部分人會(huì)選擇另造新居而不是修繕舊宅[14]。沈素素在對(duì)湖南省部分典型村莊的實(shí)證研究中發(fā)現(xiàn)：城鎮(zhèn)規(guī)模、宅基地區(qū)位、人均宅基地面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)房出租率等都會(huì)影響宅基地的利用效率；提高宅基地利用效率，最核心的部分在于宅基地取得和流轉(zhuǎn)制度的改革——建立宅基地有償、有限期使用制度[15]。

（二）利益分配

利益相關(guān)群體指的是與某一事件有利害關(guān)系的個(gè)人、群體或機(jī)構(gòu)。宅基地入市流轉(zhuǎn)會(huì)牽扯到多方利益相關(guān)主體，如若處置不妥，地方政府與農(nóng)民集體土地可能會(huì)面臨收益失衡的風(fēng)險(xiǎn)。均衡收益分配機(jī)制改進(jìn)的根本目標(biāo)在于使城鄉(xiāng)“二元社會(huì)”距離減小，使獲得財(cái)產(chǎn)顯化的宅基地成為農(nóng)民的福利、成為農(nóng)民在城市生活的助推器。這是符合十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所提出的新型城鄉(xiāng)關(guān)系的[8]。目前，農(nóng)村宅基地有限市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)改革正處在負(fù)的零和博弈階段，即矛盾沖突嚴(yán)重階段，各利益相關(guān)群體之間的利益沖突會(huì)影響制度調(diào)整的績(jī)效[16]。流轉(zhuǎn)中有關(guān)各權(quán)利主體的均衡收益機(jī)制急需完善[17]。

涉及農(nóng)村宅基地使用權(quán)有限市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)改革的主要利益相關(guān)群體分為國(guó)家、基層政府、村集體、一戶(hù)多宅農(nóng)戶(hù)（合法占有）、進(jìn)城農(nóng)民、無(wú)宅基地農(nóng)戶(hù)、宅基地不達(dá)標(biāo)農(nóng)戶(hù)等群體，這些群體有著不同的利益訴求，因此建立一種新的利益平衡機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)各方利益的平衡十分必要[16]。

有學(xué)者用Shapley分析法分析了現(xiàn)行各參與主體的“成本—收益”及其分配格局，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行宅基地置換過(guò)程中政府的收益分配比例遠(yuǎn)高于農(nóng)戶(hù)和村集體的收益分配比例，即在置換過(guò)程中政府處于主導(dǎo)地位，農(nóng)戶(hù)和村集體處于弱勢(shì)。但研究數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)戶(hù)和村集體在農(nóng)村宅基地整理過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，顯然，他們應(yīng)當(dāng)分享宅基地整理帶來(lái)的收益。[18]可見(jiàn)，在現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)框架中進(jìn)行博弈是宅基地利用出現(xiàn)問(wèn)題的根源，也是當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理改革的關(guān)鍵[19]。

研究證明Shapley值法有利于平衡各利益主體的利益訴求。它提高了農(nóng)戶(hù)與村集體在農(nóng)村宅基地置換中的收益分配比例，使農(nóng)戶(hù)和村集體財(cái)產(chǎn)性收入增加[18]。在流轉(zhuǎn)增值收益分配上，楊麗霞認(rèn)為社會(huì)全體成員都應(yīng)享受宅基地改革帶來(lái)的社會(huì)發(fā)展及土地增值的紅利，從市場(chǎng)、政府、社會(huì)保障三種機(jī)制協(xié)同開(kāi)展宅基地改革，可使宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配取得相對(duì)的公平[8]。

此外，加強(qiáng)宅基地的行政管理，保障宅基地利用高效集約，設(shè)計(jì)宅基地整理機(jī)制，保障社會(huì)關(guān)系穩(wěn)定，亦十分重要[19]。朱從謀以義烏市制定的“集地券”流轉(zhuǎn)模式為例，認(rèn)為宅基地的土地發(fā)展權(quán)價(jià)值要在基準(zhǔn)地價(jià)基礎(chǔ)上進(jìn)行分配，結(jié)合宅基地功能損失補(bǔ)償農(nóng)民，是一種將市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)用于補(bǔ)償失地農(nóng)民的方向[17]。崔江紅則認(rèn)為政府在推行農(nóng)村宅基地使用權(quán)有限市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)改革的同時(shí)，應(yīng)開(kāi)展違規(guī)占地建房懲罰活動(dòng)；宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的程序需要規(guī)范，有限市場(chǎng)的范圍也應(yīng)在多方論證后圈出；為應(yīng)對(duì)“宅基地流轉(zhuǎn)后農(nóng)村將會(huì)面臨新‘空心化’狀況以及部分農(nóng)民可能會(huì)處在沒(méi)有房屋也沒(méi)有宅基地的困境”的問(wèn)題，政府要建立農(nóng)村保障房制度[16]。

（三）心理認(rèn)知

目前許多研究都集中于影響宅基地流轉(zhuǎn)的因素，例如宅基地和房屋價(jià)值、流轉(zhuǎn)補(bǔ)償、已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)意見(jiàn)、子女受教育、宅基地距城鎮(zhèn)距離、住房面積、文化程度、職業(yè)分化和經(jīng)濟(jì)分化等[20-22]。通過(guò)加大普及政策力度、賦予利益訴求機(jī)會(huì)、保障居住生活條件和加強(qiáng)再就業(yè)指導(dǎo)來(lái)提高宅基地流轉(zhuǎn)的積極性[23]成為研究共識(shí)。然而，目前許多研究所羅列的影響因素皆為外部驅(qū)動(dòng)，對(duì)處于流轉(zhuǎn)進(jìn)程中的群體心理與行為的關(guān)注較少。農(nóng)戶(hù)群體心理與行為在農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中扮演了重要角色，個(gè)體在群體中的反應(yīng)與獨(dú)立環(huán)境下的反應(yīng)存在較大差異，由群體心理而產(chǎn)生的跟風(fēng)和模仿就是羊群行為。已有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)戶(hù)知識(shí)經(jīng)驗(yàn)有限、信息渠道狹窄等，在農(nóng)戶(hù)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)決策的過(guò)程中存在信息粘性①信息粘性被定義為特定信息傳播給信息搜尋者所造成的增量支出。若信息成本低，信息粘性則低，反之亦然?，F(xiàn)象，即農(nóng)戶(hù)會(huì)傾向于把熟人、親朋好友等其他農(nóng)戶(hù)的決策信息作為行動(dòng)參考[24-25]。經(jīng)過(guò)實(shí)證分析楊衛(wèi)忠認(rèn)為，合理利用羊群行為的正面效應(yīng)，降低私人信息和公共信息所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，可引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)做出宅基地流轉(zhuǎn)的理性決策，有鑒于此，政府應(yīng)完善信息溝通渠道，通過(guò)“示范效應(yīng)”引導(dǎo)理性決策，形成“正確的”輿論導(dǎo)向[26-27]。

（四）三權(quán)分置

農(nóng)民工手中的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)若不能顯化，就無(wú)法轉(zhuǎn)化為進(jìn)城買(mǎi)房的資本，如候鳥(niǎo)般遷徙的農(nóng)民囿于高昂的市民化成本，短時(shí)難以真正融入城市。居者有其屋是中國(guó)傳統(tǒng)思想中至關(guān)重要的一點(diǎn)，由于戶(hù)籍制度的限制，房子成為影響農(nóng)民工市民化最大的阻礙，這拖緩了我國(guó)城鎮(zhèn)化的步伐。而在中國(guó)廣袤的農(nóng)村地區(qū)宅基地閑置數(shù)量無(wú)比龐大，但政府為維護(hù)宅基地的社會(huì)保障功能，限制宅基地流轉(zhuǎn)，以致宅基地財(cái)產(chǎn)功能得不到發(fā)揮。宅基地財(cái)產(chǎn)性收益缺失，致使城鄉(xiāng)居民財(cái)富差距愈來(lái)愈大?？梢?jiàn)，宅基地流轉(zhuǎn)限制不僅不利于新型經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入農(nóng)村發(fā)展新經(jīng)濟(jì)，而且鄉(xiāng)村也難以獲得城市的社會(huì)資本[1][28]。這與十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所提出的筑建新型城鄉(xiāng)關(guān)系相悖。一方面，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)，而新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)需要空間、用地。在耕地紅線(xiàn)不可碰，建設(shè)用地總量嚴(yán)格限制的情況下，大量閑置的宅基地就成了當(dāng)前發(fā)展的突破口。另一方面，鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)農(nóng)村居住環(huán)境的改善，農(nóng)村居住環(huán)境的改善有賴(lài)于農(nóng)民收入的提高，而增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入需要宅基地制度改革。在浙江義烏、廣東佛山的宅基地流轉(zhuǎn)改革中，農(nóng)民收入顯著提高；而在我國(guó)西部落后地區(qū)的農(nóng)村，村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，沒(méi)有了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就喪失了凝聚村民的手段[20]。

2018年1月2日中央1號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，這是國(guó)家政策層面第一次正式提出宅基地“三權(quán)分置”的概念。其中的資格權(quán)可從以下兩個(gè)方面理解。第一，資格權(quán)是農(nóng)戶(hù)取得宅基地使用權(quán)的前提條件，擁有宅基地的資格權(quán)并不意味著享有宅基地的使用權(quán)，其使用權(quán)的取得尚需經(jīng)過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際分配。農(nóng)戶(hù)一旦通過(guò)分配取得了宅基地使用權(quán)，且足額行使了該權(quán)利，其資格權(quán)便歸于消失；如果之后農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)讓了宅基地使用權(quán)，那么其將不再享有宅基地分配資格。由此可見(jiàn)，宅基地分配資格一旦行使，就不存在了。行使之后的結(jié)果就是取得作為實(shí)體財(cái)產(chǎn)權(quán)的宅基地使用權(quán)。第二，農(nóng)戶(hù)享有的宅基地權(quán)益既包括在實(shí)際取得宅基地之前確認(rèn)其分配資格并實(shí)際落實(shí)其資格權(quán)，也包括在實(shí)際取得宅基地后享有作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)這樣一種實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

我國(guó)現(xiàn)行法律的宅基地使用權(quán)更多地是保障了農(nóng)戶(hù)的居住功能，但在實(shí)際生活中，宅基地早已擴(kuò)展至經(jīng)營(yíng)用途。在義烏、天津、四川的宅基地改革試點(diǎn)表明宅基地經(jīng)營(yíng)性用途的擴(kuò)展是實(shí)踐的客觀需求，也是發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、為產(chǎn)業(yè)融合提供用地保障的重要途徑。從權(quán)利視角看，宅基地的經(jīng)營(yíng)性用途就是宅基地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。宅基地的經(jīng)營(yíng)權(quán)是從宅基地使用權(quán)中派生出來(lái)的次級(jí)用益物權(quán)，屬于新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利。此項(xiàng)權(quán)能的落實(shí)必須明確農(nóng)民集體、農(nóng)戶(hù)、社會(huì)主體三方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系[29]。

宅基地制度改革要權(quán)衡“特殊的權(quán)利安排、特殊的取得方式與特殊的社會(huì)目標(biāo)”這三者的關(guān)系，要兼顧住宅的商品性和福利性[30]。實(shí)踐證明，三權(quán)分置可兼顧公平與效率。宅基地“三權(quán)分置”將農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)顯化，將農(nóng)村閑置土地資源打活，有利于加快市民化進(jìn)程、增加城市建設(shè)用地供給數(shù)量，從理論上豐富了農(nóng)地“三權(quán)分置”的流轉(zhuǎn)改革內(nèi)涵[31]。

四、結(jié) 論

第一，對(duì)現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行研究的部分成果將因果分析和功能分析混淆。社會(huì)事實(shí)的起因與它所發(fā)揮的功能是不同的。社會(huì)現(xiàn)象盡管有時(shí)因與特定的目的相符而顯現(xiàn)出某種功能，但產(chǎn)生某種現(xiàn)象的原因和這一現(xiàn)象所服務(wù)的目的終究是相互獨(dú)立的兩回事?！拔覀儽仨毞謩e地探求產(chǎn)生這種現(xiàn)象的充分原因和它所完成的功能。”[32]當(dāng)前的研究對(duì)現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)后果及功能的論述較多，但在分析“農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)”這一社會(huì)事實(shí)時(shí)不能以功能取代原因，這會(huì)犯下目的論的錯(cuò)誤。

第二，研究主題仍顯偏頗。如前所述，從制度的影響因素及后果的角度對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行研究的成果較多，但對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程機(jī)制的研究成果偏少。這可能與現(xiàn)階段宅基地流轉(zhuǎn)深化不夠有關(guān)。然而，制度與現(xiàn)實(shí)的銜接離不開(kāi)視角的多方面打開(kāi)，有的學(xué)者從轉(zhuǎn)入意愿切進(jìn)，有的學(xué)者從農(nóng)戶(hù)心理認(rèn)知層面探討，這便是新的突破點(diǎn)。

第三，對(duì)“三權(quán)分置”以及宅基地法理的闡釋已在法學(xué)家與經(jīng)濟(jì)學(xué)家的每一次辯駁與解析中逐漸詳實(shí)。源于經(jīng)濟(jì)學(xué)的“三權(quán)分置”解決路徑，法學(xué)界對(duì)其有諸多質(zhì)疑。有學(xué)者提議，學(xué)術(shù)研究應(yīng)該保有一份平和，少一些學(xué)科領(lǐng)域的“疆土意識(shí)”，多一份從整個(gè)國(guó)家、從全社會(huì)去理解宅基地問(wèn)題以及“三農(nóng)”問(wèn)題的胸懷和慈愛(ài)，多一些以解決問(wèn)題為根本導(dǎo)向的具體建議或排除理論障礙的努力[33]。