■ 清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授 劉建國(guó)

伴隨著環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)需求的不斷釋放以及更多企業(yè)的加速涌入和布局，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化趨勢(shì)越來(lái)越突出。環(huán)衛(wèi)行業(yè)逐步出現(xiàn)了將清掃、保潔、中轉(zhuǎn)、收運(yùn)、處理進(jìn)行一體化打包的項(xiàng)目。相對(duì)以往單項(xiàng)目模式，這種一體化的項(xiàng)目模式更受市場(chǎng)和政府的青睞。無(wú)論是從處理鏈條上看，還是從處理對(duì)象、市場(chǎng)區(qū)域而言，環(huán)衛(wèi)一體化都將是行業(yè)發(fā)展的重要方向之一，一體化推動(dòng)了環(huán)衛(wèi)行業(yè)的升級(jí)和轉(zhuǎn)型。

垃圾處理能力和結(jié)構(gòu)在不斷升級(jí)

中國(guó)垃圾處理能力一直在持續(xù)上升。改革開(kāi)放以后，我國(guó)垃圾處理事業(yè)實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有，開(kāi)始有了真正意義上的垃圾收集。

從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)垃圾的無(wú)害化處理量開(kāi)始逐年上升。進(jìn)入21世紀(jì)，特別是近十年以來(lái)，隨著我國(guó)環(huán)保要求的不斷提高，垃圾處理技術(shù)水平也在不斷提升。這一階段，我國(guó)垃圾處理經(jīng)歷了由差到好、由好到優(yōu)的過(guò)程。

2016年～2018年三年間，中國(guó)城市生活垃圾無(wú)害化處理率分別達(dá)到了96.6%、97.1%、98.2%。

這對(duì)于一個(gè)發(fā)展中國(guó)家是十分不容易的，是環(huán)衛(wèi)人多年努力取得的結(jié)果。這些數(shù)據(jù)給了環(huán)衛(wèi)人很大的信心，也是接下來(lái)進(jìn)一步工作的基礎(chǔ)。

在能力不斷提升的同時(shí)，我國(guó)垃圾處理結(jié)構(gòu)也在持續(xù)優(yōu)化。本世紀(jì)初，我國(guó)還有一半的垃圾沒(méi)有經(jīng)過(guò)規(guī)范化處理，即使是規(guī)范處理，也基本上是“填埋處理”一統(tǒng)天下。

但近十年以來(lái)，我國(guó)垃圾處理技術(shù)不斷趨向多元化、現(xiàn)代化。其中，垃圾焚燒的比例迅速提升。不規(guī)范處理占比逐年減少，到2017年、2018年左右，不規(guī)范的垃圾處理基本上已經(jīng)消失；到2018年，城市生活垃圾焚燒占比已經(jīng)達(dá)到45.1%；2020年，垃圾焚燒的占比將超過(guò)50%，東部城市將超過(guò)60%。

雖然我國(guó)垃圾處理在能力和結(jié)構(gòu)上都在不斷升級(jí)，尤其是垃圾焚燒異軍突起，但目前依然面臨很大的困境。

如一直以來(lái)，“鄰避效應(yīng)”都是困擾垃圾處理設(shè)施建設(shè)的難點(diǎn)之一，且愈演愈烈。如北京、廣州、仙桃、西安、上海等地，都曾遭遇過(guò)類似的鄰避問(wèn)題，鄰避問(wèn)題已經(jīng)成為垃圾處理行業(yè)不得不正視的難題。垃圾處理設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理的水平要不斷提高，社會(huì)的法治化水平也要不斷提高，做好鄰避問(wèn)題的應(yīng)對(duì)。

行業(yè)需要不斷升級(jí)破解難題

盡管我國(guó)環(huán)衛(wèi)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)已經(jīng)越來(lái)越好，很多設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理水平甚至已經(jīng)達(dá)到了國(guó)際領(lǐng)先水平，但相關(guān)投訴卻依然居高不下，行業(yè)需要不斷升級(jí)。

第一，理念升級(jí)

需要從政府大包大攬的管理向多元主體共同參與的治理轉(zhuǎn)變。過(guò)去環(huán)衛(wèi)垃圾處理多是政府大包大攬，以市場(chǎng)化為主要手段，以無(wú)害化為主要目標(biāo)，行業(yè)形成了很好的垃圾處理模式。但隨著市場(chǎng)的發(fā)展，這種模式的潛力已經(jīng)挖掘殆盡，新形勢(shì)下需要尋求新突破，亟需新理念引領(lǐng)形成新模式。多元主體共同參與垃圾治理，充分促進(jìn)政府、居民、企業(yè)、社會(huì)組織等利益相關(guān)方自我及相互管理、服務(wù)、教育、監(jiān)督，形成垃圾分類人人參與、人人盡責(zé)的良好局面，讓人民群眾有實(shí)實(shí)在在的獲得感、幸福感、安全感。

唯有如此，垃圾分類處理才能取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，探索出新的路徑。

第二，路徑升級(jí)

從末端設(shè)施效能提升達(dá)標(biāo)排放到全鏈條優(yōu)化全過(guò)程管控的升級(jí)。過(guò)去談到垃圾處理的升級(jí)，往往強(qiáng)調(diào)的是末端處理設(shè)施。片面強(qiáng)調(diào)末端處理設(shè)施先進(jìn)性，忽略垃圾處理是一個(gè)完整的鏈條，會(huì)造成污染物在不同處理環(huán)節(jié)、環(huán)境介質(zhì)、存在形態(tài)之間循環(huán)往復(fù)式地遷移與轉(zhuǎn)化，污染減排變成了污染轉(zhuǎn)移、延伸與擴(kuò)散，環(huán)境質(zhì)量難以根本改善。

垃圾分類本質(zhì)上就是垃圾處理路徑的升級(jí)。如果前端垃圾沒(méi)有變化，再好的技術(shù)也不能全方位的解決所有的環(huán)境問(wèn)題。如果收集的垃圾成分依然沒(méi)有變化，再好的技術(shù)都不能很好地解決大量滲濾液處理難的問(wèn)題。

要做到路徑升級(jí)，需要政府協(xié)調(diào)、部門(mén)協(xié)作、行業(yè)協(xié)同，實(shí)行全生命周期無(wú)縫管理，開(kāi)展全鏈條優(yōu)化設(shè)計(jì)，構(gòu)建從清潔生產(chǎn)、源頭減量到產(chǎn)品循環(huán)使用、物質(zhì)再生利用、產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈接，再到能量回收利用和少量殘?jiān)踩幹玫奶幚硐到y(tǒng)。

第三，垃圾處理系統(tǒng)升級(jí)

垃圾處理系統(tǒng)的升級(jí)，一個(gè)重要的原理就是物質(zhì)和能量的守恒。如果不符合物質(zhì)守恒、能量守恒原理，任何技術(shù)都只能是偽技術(shù)。

在傳統(tǒng)的垃圾處理系統(tǒng)中，由于建設(shè)投資和運(yùn)行成本相對(duì)較低，對(duì)垃圾的適應(yīng)性相對(duì)較強(qiáng)，衛(wèi)生填埋曾長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位。但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們的消費(fèi)水平也在快速增長(zhǎng)，垃圾產(chǎn)生量也不斷增長(zhǎng)，稀缺的土地資源已經(jīng)不堪重負(fù)，焚燒發(fā)電行業(yè)在這一時(shí)期快速發(fā)展，最大限度的減量節(jié)約了土地資源。

在此基礎(chǔ)上，再生資源回收利用系統(tǒng)也得到很好的構(gòu)建，但在傳統(tǒng)模式中，再生資源回收利用還只是在短缺經(jīng)濟(jì)階段彌補(bǔ)了部分物資短缺，完全市場(chǎng)主導(dǎo)抗沖擊能力弱，“小散亂污低”特征明顯。

在傳統(tǒng)模式中，垃圾分類只是在特定城市的特定社區(qū)、在特定時(shí)間內(nèi)孤立地開(kāi)展?！氨硌荨?“作秀”大于實(shí)際意義，成本高、效益低、動(dòng)力弱難以持續(xù)。

隨著環(huán)境治理要求的提高，要求進(jìn)一步降低污染物排放量。雖然我們希望通過(guò)減量去減少垃圾的產(chǎn)生量，但是很遺憾，這一目標(biāo)在短時(shí)間內(nèi)不可能實(shí)現(xiàn)。垃圾的產(chǎn)生量還會(huì)持續(xù)增加，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。

今年年初，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案，提出“無(wú)廢城市”是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過(guò)推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進(jìn)固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。

因此，在新型模式下，填埋封存只是作為保障，作為必不可少的戰(zhàn)略儲(chǔ)備和應(yīng)急處置設(shè)施，只接受穩(wěn)定化后的殘?jiān)雸?chǎng)填埋。

焚燒發(fā)電作為垃圾處理的主要技術(shù)，還會(huì)有很大的發(fā)展空間，成為大城市垃圾處理必不可少的核心設(shè)施，承載著進(jìn)一步提高能源回收效率以及進(jìn)一步提高全過(guò)程污染控制水平的責(zé)任。

在整體環(huán)境績(jī)效方面，物質(zhì)的回收比能量的回收要高一個(gè)層級(jí)，要優(yōu)先做物質(zhì)回收。再生資源的回收必須納入到規(guī)范管理中，實(shí)現(xiàn)兩網(wǎng)融合。有機(jī)垃圾適度適量多元處理實(shí)現(xiàn)土地利用，減少低端非標(biāo)產(chǎn)出注重產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化高值化。

只有源頭分類做好了，垃圾回收利用的品質(zhì)才會(huì)提升。標(biāo)準(zhǔn)化、高質(zhì)化的垃圾分類也會(huì)帶動(dòng)垃圾焚燒發(fā)電效率的進(jìn)一步提升和污染的進(jìn)一步降低。

垃圾分類是垃圾處理系統(tǒng)優(yōu)化升級(jí)的重要驅(qū)動(dòng)力

垃圾源頭分類實(shí)際是整個(gè)系統(tǒng)優(yōu)化升級(jí)的驅(qū)動(dòng)。從某種意義上講，垃圾分類引領(lǐng)了垃圾處理系統(tǒng)優(yōu)化升級(jí)重構(gòu)。

目前，我國(guó)垃圾處理的現(xiàn)狀依然過(guò)度依賴末端的處置。通過(guò)垃圾分類系統(tǒng)的完善，垃圾處理的重心會(huì)更好地向前端的源頭減量、資源回收、能源回收轉(zhuǎn)移。這是垃圾分類承載的重大歷史使命。

就垃圾處理而言，并不意味著垃圾分類后會(huì)馬上產(chǎn)生多大的經(jīng)濟(jì)效益，而是更好地補(bǔ)齊短板、打通鏈條、提升效能、構(gòu)建系統(tǒng)。

在過(guò)去的系統(tǒng)中，垃圾不是進(jìn)焚燒廠就是進(jìn)填埋場(chǎng)。但在垃圾分類的推動(dòng)下，垃圾整體會(huì)被分為四類，后端必須有四大類的處理設(shè)施：可回收物要進(jìn)入資源再生利用中心；廚余垃圾要進(jìn)入好氧厭氧生物處理廠；其他垃圾，多數(shù)會(huì)進(jìn)入焚燒廠；有害垃圾的產(chǎn)生量不大，會(huì)進(jìn)入危險(xiǎn)廢物處置中心。

垃圾處理行業(yè)要補(bǔ)齊短板

從過(guò)去線性單一的系統(tǒng)到現(xiàn)在的綜合、復(fù)雜、網(wǎng)絡(luò)狀的系統(tǒng)，垃圾處理行業(yè)還需要補(bǔ)齊目前的短板。

首先，可回收物規(guī)范分類與安全利用。這是垃圾處理升級(jí)的重點(diǎn)方向。再生資源也是垃圾的組成部分，“兩網(wǎng)融合”是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的必然趨勢(shì)；“小散亂污低”的再生資源回收不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，被時(shí)代淘汰是必然結(jié)局；改變?cè)偕Y源回收由市場(chǎng)主導(dǎo)、垃圾收運(yùn)處理由政府主導(dǎo)的二元分治模式是必然要求；提高產(chǎn)業(yè)集聚度、拓展延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升再生產(chǎn)品質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)是必然選擇。

環(huán)衛(wèi)行業(yè)需要通過(guò)規(guī)范化、智能化、一體化的手段，不斷改善行業(yè)從業(yè)者的精神面貌。

其次，廚余垃圾適度分類與土地利用。這是垃圾處理升級(jí)的關(guān)鍵領(lǐng)域。如果不正視廚余垃圾的處理，垃圾處理系統(tǒng)的減量和提質(zhì)增效是很難實(shí)現(xiàn)的。但廚余垃圾分類不要絕對(duì)化，要適度分類，而且要注重分類后最終能回到土地當(dāng)中，否則效率會(huì)微乎其微。

第三，焚燒發(fā)電的轉(zhuǎn)型和升級(jí)。在垃圾焚燒轉(zhuǎn)型升級(jí)的過(guò)程中，也面臨一定的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，比較受關(guān)注的就是垃圾熱值升高以及電價(jià)補(bǔ)貼的退坡。

近日，財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司網(wǎng)站發(fā)布了財(cái)政部就全國(guó)人大代表王毅在今年全國(guó)兩會(huì)上提出的“關(guān)于保障垃圾處理產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的建議”的答復(fù)。其中強(qiáng)調(diào)，考慮到垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目效率低、生態(tài)效益欠佳等情況，將逐漸減少新增項(xiàng)目納入補(bǔ)貼范圍的比例。

雖然這一回復(fù)引發(fā)了眾多行業(yè)人士的討論，普遍認(rèn)為垃圾焚燒發(fā)電補(bǔ)貼退坡尚沒(méi)到合適的時(shí)間。但在眾多業(yè)界人士看來(lái)，補(bǔ)貼的不斷降低和逐漸退出只是時(shí)間問(wèn)題。

而垃圾分類后，可能帶來(lái)的新市場(chǎng)機(jī)遇也值得市場(chǎng)關(guān)注。

流化床和爐排爐是我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電的主要技術(shù)手段，很長(zhǎng)一段時(shí)間二者在市場(chǎng)上平分秋色。但近年來(lái)，爐排爐的發(fā)展明顯快于流化床，搶占了絕大多數(shù)的市場(chǎng)。隨著垃圾分類的推動(dòng)，流化床對(duì)高品質(zhì)垃圾的焚燒優(yōu)勢(shì)也會(huì)凸顯出來(lái)，將來(lái)可能會(huì)有新的發(fā)展空間。這些都是行業(yè)面臨的新思考，也會(huì)給垃圾焚燒行業(yè)帶來(lái)一定的沖擊。

第四，農(nóng)村垃圾的規(guī)范治理。這一領(lǐng)域需要城鄉(xiāng)一體化與就地分類處理相結(jié)合。農(nóng)村垃圾處理是行業(yè)可以拓展的重要領(lǐng)域。國(guó)家應(yīng)該為農(nóng)村垃圾治理提供基本的資金、隊(duì)伍和設(shè)施的保障。在制度和標(biāo)準(zhǔn)上，必須要為農(nóng)村環(huán)境的迅速改善提供保障，尤其是農(nóng)村的垃圾治理?，F(xiàn)在有很多制度障礙，導(dǎo)致農(nóng)村垃圾處理的問(wèn)題在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法得到解決。

環(huán)衛(wèi)行業(yè)升級(jí)的三大原則

環(huán)衛(wèi)行業(yè)在升級(jí)過(guò)程中，要掌握以下幾點(diǎn)原則：

第一，求真務(wù)實(shí)、因地制宜、循序漸進(jìn)。第一個(gè)階段一般解決的是環(huán)境衛(wèi)生提升的問(wèn)題，是從0分到及格60分的過(guò)程。第二個(gè)階段是環(huán)境質(zhì)量改善，是從差到好的過(guò)程，開(kāi)始從60分向85分努力。第三個(gè)階段是環(huán)境安全保障，從85分向95分努力。不要在一開(kāi)始就定很高的目標(biāo)，要有循序漸進(jìn)的過(guò)程。

第二，面向高質(zhì)量發(fā)展要求。從過(guò)去以量取勝，到質(zhì)、量并重，再到以質(zhì)取勝，占據(jù)價(jià)值鏈高端。

第三，要形成可持續(xù)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。從過(guò)去低投入、低產(chǎn)出，到現(xiàn)在進(jìn)入高投入、低產(chǎn)出的階段。而環(huán)衛(wèi)行業(yè)的成熟階段，會(huì)實(shí)現(xiàn)高投入、高產(chǎn)出，但也需要漫長(zhǎng)的過(guò)程。低投入、高產(chǎn)出，還是一個(gè)理想化的階段，世界上迄今也沒(méi)有看到這樣的模式出現(xiàn)。