□ 張夢(mèng)捷

(西北政法大學(xué) 陜西 西安 710000)

一、前言

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)總體布局，以獨(dú)立篇章全面加以論述，并把生態(tài)文明建設(shè)提升到戰(zhàn)略層面，黨的十八屆三中全會(huì)提出要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源離任審計(jì)，經(jīng)過探索，2017年9月19日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定(試行)》，這標(biāo)志著自然資源離任審計(jì)工作逐步規(guī)范化，是生態(tài)文明建設(shè)理念與國(guó)家審計(jì)結(jié)合的重要一步，誠(chéng)然，生態(tài)文明建設(shè)不止于自然資源管理，生態(tài)文明建設(shè)審計(jì)更需全面的審計(jì)路徑多管齊下。審計(jì)署近年來組織的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)和環(huán)渤海地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)等區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)，是生態(tài)文明建設(shè)審計(jì)的重要組成部分，如何總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，是否能形成一套經(jīng)常性的審計(jì)制度值得進(jìn)一步研究。

二、環(huán)渤海區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)案例

渤海綜合治理是污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的七大戰(zhàn)役之一，重要程度高，難度大。為貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，助力打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，審計(jì)署聚焦渤海污染防治，對(duì)環(huán)渤海區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況進(jìn)行審計(jì)，目標(biāo)是通過“生態(tài)環(huán)保體檢”來治已病防未病，幫助提高渤海污染防治績(jī)效。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在政策方面，部分重要生態(tài)環(huán)境政策未有效落地，入海污染物總量控制推進(jìn)較慢，5省市相關(guān)試點(diǎn)城市至今未出臺(tái)相關(guān)文件或?qū)嶋H執(zhí)行，資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境修復(fù)不夠協(xié)調(diào)，漁業(yè)油補(bǔ)等政策在一定程度上對(duì)沖了減船轉(zhuǎn)產(chǎn)政策效果，不利于降低捕撈強(qiáng)度，破壞性強(qiáng)的拖網(wǎng)型海洋捕撈漁船功率不降反升；項(xiàng)目方面，有專項(xiàng)規(guī)劃或開發(fā)區(qū)未按規(guī)定完成規(guī)劃環(huán)評(píng)，藍(lán)色海灣整治等污染防治和生態(tài)修復(fù)類項(xiàng)目進(jìn)展緩慢；在農(nóng)業(yè)面源污染防控、資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理、工業(yè)點(diǎn)源污染防控等方面存在不同程度的不合規(guī)不到位不達(dá)標(biāo)問題。該項(xiàng)審計(jì)為區(qū)域性審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)選擇提供一些側(cè)重點(diǎn)，并在審計(jì)建議中對(duì)審計(jì)問題提請(qǐng)相關(guān)部門高度重視，審計(jì)反映的相關(guān)政策、體制及機(jī)制性問題，環(huán)境部門進(jìn)行了研究完善。審計(jì)署將持續(xù)跟蹤整改情況，督促整改到位。

三、區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)與重點(diǎn)分析

(一)區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)分析

1.審定被審計(jì)區(qū)域政府、部門及相關(guān)企事業(yè)單位生態(tài)文明建設(shè)的決策、執(zhí)行和效果。

2.客觀評(píng)價(jià)被審計(jì)區(qū)域政府、部門及相關(guān)企事業(yè)單位生態(tài)文明建設(shè)的決策、執(zhí)行和效果。

3.揭示被審計(jì)區(qū)域政府、部門及相關(guān)企事業(yè)單位生態(tài)文明建設(shè)的決策、執(zhí)行和效果方面存在的問題，針對(duì)問題提出具體建議，促進(jìn)被審計(jì)政府及相關(guān)主管部門和相關(guān)企事業(yè)單位規(guī)范生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)規(guī)劃和政策措施的制定和項(xiàng)目執(zhí)行情況，提高生態(tài)文明建設(shè)總體效果。

(二)區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容

一是國(guó)家環(huán)境政策法規(guī)的執(zhí)行及遵守情況。主要審查被審計(jì)區(qū)域生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否按照規(guī)定采取了環(huán)境保護(hù)措施，資源環(huán)保相關(guān)政策措施是否完善、政策執(zhí)行是否到位、政策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)。

二是生態(tài)文明建設(shè)資金籌集使用情況。主要是對(duì)財(cái)政資金和資源和環(huán)境專項(xiàng)資金、基金的征收、管理、分配和使用的合規(guī)性、真實(shí)性、效益性情況進(jìn)行審計(jì)。

三是與生態(tài)建設(shè)有關(guān)的會(huì)計(jì)報(bào)表。主要審查區(qū)域內(nèi)環(huán)境活動(dòng)相關(guān)會(huì)計(jì)估計(jì)的正確性及該類估計(jì)變更影響;環(huán)境管理費(fèi)用支出的會(huì)計(jì)處理、環(huán)境管理罰金的會(huì)計(jì)核算、已知環(huán)境負(fù)債的確認(rèn)和報(bào)告、或有負(fù)債的計(jì)量與披露等。

四是重大環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行情況。包括項(xiàng)目立項(xiàng)、投資、建設(shè)、管理和運(yùn)行效果，非環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境造成的影響等。

五是驗(yàn)證區(qū)域內(nèi)環(huán)境報(bào)告的真實(shí)性。主要是檢驗(yàn)報(bào)告中有關(guān)內(nèi)容的真實(shí)性，如收集重要資源環(huán)境指標(biāo)變化數(shù)據(jù)，包括污染防控指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況、資源開發(fā)情況、生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理情況等各項(xiàng)真實(shí)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以確定生態(tài)建設(shè)成效，以驗(yàn)證區(qū)域內(nèi)環(huán)保政策是否實(shí)施，投入的資金是否到位，工作效果是否滿足預(yù)期，環(huán)境工作報(bào)告是否真實(shí)有效。

六是評(píng)價(jià)區(qū)域內(nèi)環(huán)境管理系統(tǒng)的有效性。環(huán)境管理系統(tǒng)由政府及相關(guān)主管部門和相關(guān)企業(yè)、事業(yè)單位構(gòu)成，系統(tǒng)上下合力運(yùn)作以實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)，評(píng)價(jià)其是否履行管理監(jiān)督職責(zé)，實(shí)施的各項(xiàng)措施具體情況及其成效。

四、生態(tài)文明建設(shè)背景下區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)優(yōu)化建議

(一)構(gòu)建完備的生態(tài)文明建設(shè)法規(guī)體系

從本次審計(jì)署對(duì)環(huán)渤海的審計(jì)中，多見因環(huán)境法規(guī)及政策制定不規(guī)范不合理導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境未得到改善甚至惡化的例子，構(gòu)建完備的生態(tài)文明法規(guī)體系，首先需要明確生態(tài)環(huán)境審計(jì)在法律中的除弊增效功能，也需要審計(jì)在橫向上發(fā)揮鼓勵(lì)和匡正的作用，通過審計(jì)，豐富環(huán)境法規(guī)的完全與細(xì)致程度，將生態(tài)現(xiàn)實(shí)問題更多的通過立法和制定政策予以避免和解決，不斷研究完善有關(guān)制度政策和體制機(jī)制性問題。在縱向上，革除環(huán)境法規(guī)體系中的上位法下位法某些矛盾關(guān)系，完善縱向法規(guī)體系，讓地方政策有法可依，違法可韁，建立完備的懲治法規(guī)，明晰不合理政策的試錯(cuò)成本和危害生態(tài)環(huán)境的違法成本，并持續(xù)關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)審計(jì)的后續(xù)整改情況。

(二)突出與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的重大經(jīng)濟(jì)決策和執(zhí)行情況審計(jì)

重點(diǎn)關(guān)注被審計(jì)區(qū)域是否有健全的決策管理制度，是否涵蓋決策制定、決策執(zhí)行、決策監(jiān)督、績(jī)效考核和責(zé)任追究全過程，對(duì)決策機(jī)制的合法合規(guī)合理性進(jìn)行專業(yè)考量，對(duì)決策是否民主、公開、科學(xué)進(jìn)行研判，在重大生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)濟(jì)決策的執(zhí)行情況評(píng)價(jià)中，除關(guān)注對(duì)生態(tài)環(huán)境及資源可持續(xù)性的影響，還需同時(shí)兼顧決策的經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性，決策執(zhí)行過程中的國(guó)有資產(chǎn)流失、資金效益低下、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)斷帶等情況抽絲剝繭查詢真相。

(三)突出與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的專項(xiàng)資金和大額資金使用情況審計(jì)

以專項(xiàng)資金為突破口，可建立以資金使用為主線的全過程審計(jì)或監(jiān)督中央有關(guān)環(huán)境政策措施落實(shí)的跟蹤審計(jì)，在常規(guī)性或較多見的財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，也可突出生態(tài)文明建設(shè)專項(xiàng)資金以及生態(tài)相關(guān)的大額資金使用的審計(jì)重點(diǎn)，深刻揭露騙取套取、截留占用、資產(chǎn)流失、資金使用不充分不及時(shí)等問題，關(guān)注各被審單位資金管理制度是否健全合理科學(xué)富有效益性，提出相應(yīng)的內(nèi)部控制建議，以規(guī)范資金管理，提高資金績(jī)效，助力生態(tài)文明整體建設(shè)。

(四)運(yùn)用后續(xù)審計(jì)程序督促環(huán)境保護(hù)問題整改與長(zhǎng)效提質(zhì)

積極提升政府環(huán)境審計(jì)的質(zhì)量和層次，與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與組織人事部門一道，大力發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，逐步建立完整的績(jī)效評(píng)估、問題追究、責(zé)任審定的工作評(píng)價(jià)體系，完善相關(guān)懲處法規(guī)辦法，加強(qiáng)后續(xù)整改情況的長(zhǎng)期關(guān)注，在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部科學(xué)劃分工作職責(zé)，盡可能的建立專項(xiàng)專地專人長(zhǎng)效關(guān)注機(jī)制，隔一定時(shí)期輪換。

(五)綜合環(huán)境審計(jì)特點(diǎn)全面統(tǒng)籌，提升審計(jì)質(zhì)量

生態(tài)文明建設(shè)項(xiàng)目具有專業(yè)性強(qiáng)、范圍廣、覆蓋領(lǐng)域大的特點(diǎn)，面對(duì)有限的國(guó)家審計(jì)資源，審計(jì)機(jī)關(guān)可與環(huán)境規(guī)劃部門共同協(xié)商研究，一方面統(tǒng)籌兼顧項(xiàng)目連貫性與相關(guān)性，促成全國(guó)上下一盤棋，規(guī)劃審計(jì)一盤棋的環(huán)境審計(jì)格局，尤其是近年來的環(huán)渤海地區(qū)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等的區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)，更需要兩相統(tǒng)籌來理頭緒、清格局；另一方面各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)同時(shí)鎖定各級(jí)環(huán)境部門的政策動(dòng)向與審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)程，審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部上下信息共享，資源互通，有利于專業(yè)技能提升以及統(tǒng)一統(tǒng)籌審計(jì)資源，有的放矢。