傅 樣/安徽大學(xué)管理學(xué)院

公安檔案是公安機關(guān)在履行國家法律賦予公安機關(guān)的職責(zé)活動中直接形成的具有保存價值的公安專用文件材料[1]。公安檔案在公安機關(guān)與違法犯罪作斗爭、維護社會治安、總結(jié)公安工作的經(jīng)驗等工作中，發(fā)揮了重要作用?；诖?，中華人民共和國成立以來，國家制定了諸多公安檔案管理的政策與法規(guī)，以規(guī)范公安檔案管理工作。

1 與戶籍檔案和居民個人信息檔案相關(guān)的政策法規(guī)

一是建立戶籍檔案的規(guī)定。1951年7月，公安部制定《城市戶口管理暫行條例》，統(tǒng)一規(guī)范全國城市的戶口登記制度，由此新中國城市戶籍檔案正式建立。1953年，政務(wù)院發(fā)布進行全國人口調(diào)查的指示和《全國人口登記辦法》，開展了第一次全國人口普查，這次人口普查使大部分農(nóng)村也建立了戶口登記制度和人口戶籍檔案。1955年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國城市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)都要建立戶口登記制度。1958年1月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，以法律形式保證了我國城鄉(xiāng)各類人口記錄在冊，該條例是20世紀50年代僅有的一部涉及公安檔案的法律。改革開放后，我國在戶籍管理上出現(xiàn)了諸如流動人口問題及無戶口問題等新情況。為此，1995年公安部出臺《暫住證申領(lǐng)辦法》，增加了暫住證檔案這一新的戶籍檔案種類。1998年7月，公安部制定了《辦理戶口、居民身份證工作規(guī)范》，為戶籍信息和居民身份信息檔案的完整、準確提供了保證。為進一步創(chuàng)新人口管理、構(gòu)建新型戶籍制度，2016年1月，國務(wù)院實施《居住證暫行條例》，由此產(chǎn)生居住證檔案，為戶籍檔案增添了新種類。2018年8月，國務(wù)院辦公廳根據(jù)《居住證暫行條例》有關(guān)規(guī)定，印發(fā)《港澳臺居民居住證申領(lǐng)發(fā)放辦法》，豐富了居住證檔案內(nèi)容。

二是建立居民個人檔案的規(guī)定。1985年9月，為方便公民進行社會活動、維護社會秩序、保障公民的合法權(quán)益，全國人大常委會通過《中華人民共和國居民身份證條例》。1986年11月，公安部頒布《中華人民共和國居民身份證條例實施細則》（1992、1999年修訂），由此產(chǎn)生了居民身份證檔案。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展進步，涉及居民個人信息檔案的政策法規(guī)也與時俱進。2003年6月，《中華人民共和國居民身份證法》（2011年修訂）正式頒布，確定二代身份證具備視讀與機讀功能，并將指紋信息納入居民身份證信息。

2 與鞏固國家政權(quán)和穩(wěn)定社會秩序相關(guān)的公安檔案政策法規(guī)

一是建立重點人口檔案的規(guī)定。新中國成立之初，為控制或肅清社會上的各類不良人員及國民黨政府遺留或潛伏在大陸的敵特人員，鞏固新興的人民政權(quán)，公安系統(tǒng)于1950年8月在內(nèi)部頒發(fā)了《特種人口管理暫行辦法（草案）》，開啟了對重點人口的管控工作，由此產(chǎn)生了特種人口檔案。1985年，公安部頒布《重點人口管理工作規(guī)定》（1998、2007年修訂），提出“對列管的重點人口應(yīng)當逐人建立檔案”，并單列條款“檔案管理制度”。由此可見，重點人口檔案在對重點人口管理工作中一直發(fā)揮著重要作用。

二是對民國政治檔案的清理及利用的規(guī)定。1955年起，為配合當時的肅反運動，黨和政府針對國民政府遺留的政治檔案制定了多項政策法規(guī)。如1955年8月發(fā)布《中共中央關(guān)于迅速清理敵偽政治檔案資料的通知》，要求檔案“經(jīng)初步分類登記以后，應(yīng)妥善地保管起來，片紙只字也不得再有損毀或遺失”；11月，《中央批轉(zhuǎn)上海市委關(guān)于清理敵偽政治檔案資料的指示》將上海市委的經(jīng)驗介紹給各地，強調(diào)“即使真正無用的，也要經(jīng)過認真鑒定報告中央批準后才準許銷毀”。1956年4月，《公安部、國家檔案局關(guān)于清理敵偽政治檔案的辦法（修正草案）》出臺，明確了敵偽政治檔案的范圍、規(guī)定了整理的原則、方法及保管方式。1957年3月，國務(wù)院針對一些地方在清理敵偽政治檔案中出現(xiàn)的抽取、剪裁、打亂全宗等情況，將《國家檔案局關(guān)于清理敵偽政治檔案中一些問題的報告》轉(zhuǎn)發(fā)各地，使亂象和錯誤做法得到控制和糾正。經(jīng)過幾年努力，敵偽政治檔案逐漸得到安全、科學(xué)的管理，具備了利用條件。為此，1959年11月，《公安部、國家檔案局關(guān)于敵偽政治檔案的整理、保管和利用問題的幾項規(guī)定》發(fā)布，在全國統(tǒng)一了敵偽政治檔案的保管原則、公安機關(guān)和檔案館相互協(xié)助整理原則及利用原則。

上述政策法規(guī)制定的初衷由服務(wù)政治運動開始，到“一切敵偽政治檔案……既可以用于對敵斗爭，又可以用于生產(chǎn)建設(shè)和科學(xué)研究”[2]并行，是一個質(zhì)的飛躍，在客觀上保護了民國檔案，又為實現(xiàn)它們潛在的利用價值做好了準備。

3 公安檔案管理政策法規(guī)

一是確立保管場所的公安檔案政策。鑒于公安檔案的特殊性，早在1960年12月，公安部和國家檔案局制發(fā)了《關(guān)于各級公安機關(guān)和保衛(wèi)組織檔案保管問題的通知》，規(guī)定了公安檔案的保管場所：各級公安機關(guān)和保衛(wèi)組織的檔案，原則上……由各級公安機關(guān)和保衛(wèi)組織單行保管，不進各級檔案館。1984年9月《公安部 國家檔案局關(guān)于做好保衛(wèi)組織檔案材料清理、管理工作的通知》又提出：保衛(wèi)組織的文書材料，向單位檔案部門歸檔，但涉及偵察等材料、業(yè)務(wù)文件和保衛(wèi)工作書刊資料由保衛(wèi)組織保存。經(jīng)過20余年實踐，保衛(wèi)組織產(chǎn)生的公安業(yè)務(wù)檔案與文書檔案分別保管的模式最終確立，并沿用至今。

二是具體性的公安業(yè)務(wù)檔案法規(guī)。檔案法頒布前，公安業(yè)務(wù)檔案法規(guī)以規(guī)范單一種類檔案為主。如1982年7月公安部制定的《勞改罪犯檔案卡片管理辦法（試行）》、1984年12月《最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、公安部關(guān)于建立槍彈痕跡檔案的通知》及附件《公安部關(guān)于槍彈痕跡檔案管理暫行規(guī)定》等。檔案法頒布后，公安部陸續(xù)出臺了囊括全部公安業(yè)務(wù)的檔案管理法規(guī)，如1991年7月制定《公安業(yè)務(wù)檔案管理辦法》《公安部機關(guān)文書材料立卷歸檔工作細則》；1994年2月頒布《公安機關(guān)聲像檔案管理辦法（試行）》（2002年修訂）；2001年12月制發(fā)《全國公安檔案館設(shè)置方案》。2003年3月，公安部重修《公安業(yè)務(wù)檔案管理辦法》，更名為《公安專業(yè)檔案管理辦法》，該辦法促使我國公安檔案管理工作更加科學(xué)和規(guī)范。為統(tǒng)一各類案件案卷的收集整理工作，公安部辦公廳自2008年起陸續(xù)發(fā)布了一系列立卷規(guī)范，如《公安機關(guān)信訪卷宗管理規(guī)范》《公安機關(guān)行政案件示范案卷》《公安機關(guān)刑事案件示范案卷》（2014年修訂，更名為《公安機關(guān)刑事案卷立卷規(guī)范》）等，這些規(guī)范統(tǒng)一了全國公安機關(guān)立卷操作標準，方便了系統(tǒng)內(nèi)異地辦案和信息共享。

三是綜合性的公安檔案法規(guī)政策。綜合性公安檔案法規(guī)政策出臺較晚。2000年10月，公安部、國家檔案局聯(lián)合頒布了《公安檔案管理規(guī)定》，首次對“公安檔案”的概念進行了界定，并指出公安檔案工作的管理原則；同年公安部印發(fā)《關(guān)于加強公安檔案工作的意見》。它們至今仍對公安檔案工作起著重要的指導(dǎo)作用。

4 其他公安法規(guī)中涉及的檔案工作條款

一是對消防工作的建檔規(guī)定。1989年11月，公安部等三部門聯(lián)合印發(fā)《火災(zāi)統(tǒng)計管理規(guī)定》（1996年修訂）、2001年11月公安部發(fā)布《機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》及2008年10月修訂后的《中華人民共和國消防法》，都涉及消防檔案工作。2006年3月，專門性消防檔案法規(guī)出臺，即《消防監(jiān)督執(zhí)法檔案管理暫行規(guī)定》（2010年修訂，更名為《公安消防執(zhí)法檔案管理規(guī)定》）。

二是與機動車輛相關(guān)的建檔規(guī)定。2000年1月，公安部發(fā)布《中華人民共和國機動車登記辦法》（2004、2008、2012年修訂，更名為《機動車登記規(guī)定》），明確為機動車登記信息建立數(shù)據(jù)庫并實時傳送信息，在全國范圍實現(xiàn)信息共享。2010年3月，公安部印發(fā)《機動車駕駛證業(yè)務(wù)工作規(guī)范》（2012、2016年修訂），要求建立機動車駕駛證計算機數(shù)據(jù)庫，并專設(shè)“檔案管理”一章。2016年1月，《公安部關(guān)于修改〈機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定〉的決定》增加了涉檔內(nèi)容，并規(guī)定定期抽查機動車駕駛證考試音視頻電子檔案，電子檔案成為駕照考試監(jiān)督的重要憑證。

三是對人民警察撫恤工作的建檔規(guī)定。1996年11月，公安部、民政部頒布《公安機關(guān)人民警察撫恤辦法》，規(guī)定按人頭建立傷亡人民警察檔案。2014年4月，公安部等九部門聯(lián)合印發(fā)《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》，替代了前辦法。在檔案分類上更為科學(xué)，增加了“烈士”類，與立卷實踐相吻合。

四是對公安機關(guān)鑒定機構(gòu)及鑒定人員的建檔規(guī)定。2005年12月，公安部頒布《公安機關(guān)鑒定機構(gòu)登記管理辦法》和《公安機關(guān)鑒定人登記管理辦法》，規(guī)定應(yīng)建立鑒定機構(gòu)及鑒定人檔案，明確了立檔范圍，為建檔工作提供了指南。此外，國家還規(guī)定對吸毒戒毒人員、公安機關(guān)行政許可被許可人建檔，對出入境人員建立信息數(shù)據(jù)庫等。

綜上可得出如下結(jié)論：檔案法頒布前，專門性公安檔案政策法規(guī)數(shù)量較少；檔案法頒布后，大量專門性公安檔案法規(guī)產(chǎn)生。特別是諸多以檔案工作條款的形式在各類公安工作法規(guī)中出現(xiàn)的情況，說明在公安領(lǐng)域檔案法規(guī)建設(shè)得到極大重視。

5 完善公安檔案政策法規(guī)建設(shè)的對策建議

5.1 加強綜合性公安檔案政策法規(guī)建設(shè)

當今社會各領(lǐng)域飛速發(fā)展，公安檔案工作的社會環(huán)境也有較大變化，而目前我國依然有效的綜合性公安檔案政策法規(guī)，距今已有近20年，因此盡快出臺或修訂適應(yīng)目前形勢的新的綜合性公安檔案政策法規(guī)用以指導(dǎo)公安檔案工作迫在眉睫。當然，我們在制定修訂時要注意政策法規(guī)的延續(xù)性特點，加強調(diào)查研究，向各級各類公安機關(guān)及檔案管理人員征求意見，以達到政策法規(guī)的最優(yōu)化，切實為公安檔案管理提供法律保障。

5.2 制定公安檔案數(shù)據(jù)共享政策法規(guī)

目前我國公安檔案服務(wù)面相對較窄，檔案利用率不高。2019年7月，公安部舉行新聞發(fā)布會，通報了制定包括推進人口信息共享和身份認證服務(wù)工作、全面推進出入境證件公共服務(wù)便利化應(yīng)用、建設(shè)戶籍電子證照、電子檔案數(shù)據(jù)庫提供公共服務(wù)、推行失效居民身份證信息聯(lián)網(wǎng)核查提供部門間共享、加快“全國犯罪記錄信息系統(tǒng)”建設(shè)提供部門間共享等[3]措施，這些舉措都涉及檔案利用，因此加快制定與此相適應(yīng)的公安檔案信息數(shù)據(jù)共享政策法規(guī)是當務(wù)之急。

5.3 大力開展公安檔案政策法規(guī)科研工作

公安檔案政策法規(guī)建設(shè)需要多重人員參與，立法法也明確賦予人民參與立法的權(quán)力。因此公安部門法規(guī)處（室）、檔案工作者、從事檔案學(xué)理論研究及檔案教育人員都應(yīng)關(guān)注和重視公安檔案政策法規(guī)建設(shè)。但是從目前情況看，學(xué)術(shù)研究關(guān)注點只在公安檔案管理方面。因此應(yīng)大力引導(dǎo)這方面的學(xué)術(shù)研究，以學(xué)術(shù)研究推動政策法規(guī)建設(shè)跨越式提升。

5.4 加大公安檔案政策法規(guī)科研工作投入力度

公安檔案政策法規(guī)建設(shè)不是一蹴而就的，需要利用各種調(diào)研方式掌握第一手資料獲得準確數(shù)據(jù)，并進行綜合、分析、研究；還需要掌握相關(guān)法律法規(guī)，使公安檔案政策法規(guī)與之協(xié)調(diào)一致，更要注重公安檔案政策法規(guī)的配套性和可行性。這么大的工程需要科研工作的支持，通過設(shè)立課題、項目，投入一定的人力財力。另外，可根據(jù)檔案法實施辦法，對公安檔案政策法規(guī)研究重要貢獻者進行獎勵，激發(fā)更多相關(guān)人員參與其中，推動政策法規(guī)建設(shè)。

5.5 加強公安檔案政策法規(guī)建設(shè)的國際交流

1984年我國加入國際刑警組織之后，公安機關(guān)與世界各國警方進入了新的合作發(fā)展階段，中外警務(wù)學(xué)術(shù)、警務(wù)技術(shù)交流也日益增多。我國公安部門在檔案政策法規(guī)建設(shè)中亦可以通過警務(wù)學(xué)術(shù)及技術(shù)交流，了解外國警務(wù)工作中對檔案信息的應(yīng)用及規(guī)范，從中得到啟示，以完善我國公安檔案政策法規(guī)。