楊 鵬/上海大學圖書情報檔案系

“檔案，治理與發(fā)展：映射未來社會”是2008年第16屆國際檔案大會設定的主題。2018年11月26日，國際檔案理事會第五次年會主題設定為“檔案：治理、記憶與遺產”。時隔10年，國際檔案會議再次以“治理”為主題，探討治理視角下檔案工作的透明負責、可持續(xù)發(fā)展等問題，充分體現(xiàn)了治理理論對檔案事業(yè)產生的深刻變革。

1 檔案治理的概念

當前，國內外學者對治理已經進行了比較廣泛深入的研究，普遍強調治理具有多元主體協(xié)同的顯著特征，并認同治理應以追求善治為最終目的。然而學界對“檔案治理”尚未形成統(tǒng)一認識，如晏秦分別從檔案的治理工具價值和檔案治理功能發(fā)揮的條件規(guī)則兩個角度對檔案治理作出定義，第一個定義認為“檔案治理是檔案在社會事務治理過程中為了實現(xiàn)善治而發(fā)揮作用的過程”[1]，第二個定義認為“檔案治理是在多元主體協(xié)作下，遵循一定的規(guī)則，通過科學合理的管理而實現(xiàn)善治的過程”[2]。這兩種定義雖然論述角度略有不同，但都強調了檔案治理的最終目的就是實現(xiàn)善治。

2 檔案治理的目標：檔案善治

檔案治理的目標是實現(xiàn)檔案善治，那么何謂“善治”？歐盟委員會認為“善治是為了實現(xiàn)公平、可持續(xù)的經濟社會發(fā)展而進行的透明負責的管理”[3]；俞可平認為“善治的本質在于塑造政府和社會良好的聯(lián)結關系，囊括合法透明、公平正義等要素”[4]?？梢钥闯?，善治是官方與非官方通過協(xié)調一致達成的合作與相互信任，善治是治理所能呈現(xiàn)的最佳狀態(tài)。關于“檔案善治”這一概念，學界還鮮有關注。本文將“檔案善治”表述為：各級各類檔案機構、社會組織和公眾等多元主體在一定準則下通過合作協(xié)商對檔案事業(yè)進行公正透明、科學有效的治理，檔案善治是檔案治理所能達到的最佳生態(tài)。

通過對俞可平等學者的解讀，筆者認為檔案善治主要包括以下特征：公正法治、開放透明、高效協(xié)作、穩(wěn)定和諧。其中公正法治是檔案善治的重要基石，開放透明是檔案善治的核心要素，高效協(xié)作是檔案善治實現(xiàn)的主要方式，穩(wěn)定和諧則是檔案善治的最終結果，這些維度層層遞進、彼此配合、相互關聯(lián)、構成整體。

具體而言，公正強調借助檔案維護公平正義，檔案治理需要遵循公平正義，這是夯實社會信任的重要基礎；公正的治理需要法律護航，檔案治理必須合法化，這是檔案善治實現(xiàn)的保障。開放，不僅是檔案信息更加開放，更是檔案館、檔案工作、檔案部門職能的進一步開放；開放的基礎上還要求高度透明，透明的檔案治理是貫穿治理全過程的透明化。高效則指檔案善治是高效率、高效能的治理，在確保治理質量的基礎上強調治理便捷；高效通過多元主體協(xié)同共治得以實現(xiàn)，強調社會組織、廣大民眾的廣泛參與。穩(wěn)定指檔案善治是安全穩(wěn)定的治理，要維護檔案安全，實現(xiàn)治理穩(wěn)定。和諧則在穩(wěn)定的基礎上更進一步，強調檔案善治不是失衡的治理，而是平衡有序、可持續(xù)的治理。

3 善治視域下的檔案治理路徑

3.1 崇尚檔案治理公正法治

檔案善治的崇高價值就是實現(xiàn)檔案治理的公平正義。檔案是無可替代的歷史憑證，能夠伸張正義、夯實信任治理的基礎，這是檔案的核心價值之一，更是檔案治理承載貫徹的核心理念。2018年國際檔案大會年會特別強調了檔案治理與公平正義的關系，認為“檔案是維護社會公平正義、調和矛盾沖突、捍衛(wèi)平等權利和促進多元文化融通的有力憑證”[5]。一方面，治理公平強調的是治理標準的一致，不僅指治理中設置公平合理的制度、規(guī)則，也包括治理中各方身份平等的對待、人與社會利益關系的平衡；另一方面，治理公正要求在檔案治理過程中遵循基本價值取向，尊重治理的正當性，尊重公民權利。

基于法理保駕護航的檔案治理才會體現(xiàn)公正，依法治檔是實現(xiàn)檔案善治的保障。《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中明確指出法治的重要性，“強調法治化是檔案事業(yè)發(fā)展的重要目標，檔案法治能力和水平的顯著提升對奠定檔案工作在國家治理中的基礎支撐作用具有重要意義”[6]。檔案法治化建設主要有：第一，“要恪守以民為本、立法為民理念，建立體系完備、科學合理的檔案法律法規(guī)體系，從而使檔案管理部門有法可依”[7]。各主體進行檔案管理活動時，應嚴格按照《中華人民共和國檔案法》及相關法規(guī)的規(guī)定，依法處理檔案事務。第二，要加強執(zhí)法隊伍建設，建立一支嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法的執(zhí)法隊伍，依法治理檔案事務，強化檔案行政執(zhí)法。此外還要完善監(jiān)管機制，建立分工合理、權責一致的檔案行政監(jiān)管體系。第三，要重視法律的宣傳普及工作，培育公民的檔案法治意識，使公民主動學法、守法、用法。

3.2 推動檔案治理開放透明

開放是檔案治理的重要環(huán)節(jié)，是檔案善治的顯著體現(xiàn)?！皳?jù)統(tǒng)計，自2013年以來，我國檔案館館藏呈現(xiàn)逐年增長，檔案的開放率卻在整體下降”[8]。總體而言，我國綜合檔案館檔案開放情況與我國豐富的檔案資源量極不匹配，檔案信息閉而不開，這樣檔案的社會共享難以實現(xiàn)，檔案善治更難實現(xiàn)。因此，首先要開放檔案信息，促進檔案服務社會化、大眾化和檔案信息的共享。檔案部門應及時將不涉及國家社會安全利益、不違反檔案保密等級，尤其是涉及民生、為公眾所關切的檔案信息主動向社會予以開放。其次，檔案治理的開放還要體現(xiàn)在檔案工作、檔案事業(yè)的不斷開放上。檔案部門要打造日益零距離的檔案館，實行檔案館職能的開放，擴展利用者群體，創(chuàng)新開放方式，吸納檔案中介機構等社會力量參與檔案館建設。最后“檔案部門要立足用戶需求，強調用戶參與，注重用戶互動、用戶反饋、用戶體驗和開放效果，靈活調整開放策略”[9]。

檔案治理透明是開放基礎上的更進一步、更高層次，是指在不斷開放的基礎上，做到檔案治理組織透明、決策透明和實施透明。第一，“組織透明要求公民有權知道治理組織的配置、職權范圍、履權規(guī)則及辦事程序等信息”[10]。組織透明的關鍵在于各級檔案組織權力的透明。第二，決策透明主要指公眾、社會組織等可依照檔案法律、規(guī)則及既定程序參與到檔案治理決策過程中，決策的謀劃制定要做到社會知曉和確保廣泛參與。2019年9月1日起正式實施的《重大行政決策程序暫行條例》要求充分保障人民群眾通過多種途徑和形式參與決策，“對于檔案治理而言，要在決策前對治理主題進行全面調查、廣泛收集意見；在決策過程中，采取檔案專家論證、社會公眾聽證等方式，提高決策水平；在決策后，及時公示決策結果，接受社會公眾評議，收集社會反饋意見，完善決策”[11]。第三，檔案治理的實施也要透明，實施過程中的招標投標、資金分配、建設進度、實施效果都需要透明。

3.3 促進檔案治理高效協(xié)作

檔案善治顯著的要素就是治理的高效率和高效能。檔案治理效率是指在既定時間內所能調動的檔案資源、人員、資金、技術等，更側重治理過程的便捷。與之密切聯(lián)系的是檔案治理效能，即檔案治理為實現(xiàn)檔案善治而所能呈現(xiàn)的有效功能，更強調治理的效果。注重檔案治理效率效能就意味著：一方面，要重視單位時間內檔案治理所消耗的人力、物力、財力等資源，節(jié)約時間和能耗，檔案治理并非一蹴而就、盲目追求高效，而是在相關部門統(tǒng)籌謀劃、恰當評估的基礎上作出符合檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)律的科學決策，需要積極借助新媒體、大數(shù)據(jù)、人工智能、“互聯(lián)網+”等現(xiàn)代信息技術提升檔案治理績效；另一方面，要重視提高檔案治理活動產生的有效功能，注重治理效果和治理質量，消耗最少的資源取得最佳的效果。

檔案治理的高效主要通過多元主體協(xié)同共治得以實現(xiàn)。依據(jù)治理理論，檔案治理的主體不再是單一的，而是以檔案部門為主導、多元主體協(xié)同參與為主要方式。“檔案治理的本質是治理主體間權責關系的平衡、調整和分配”[12]。因此，檔案善治下的多元主體關系應實現(xiàn)：政府主導、多元合作、社會參與、市場調節(jié)。首先，檔案部門應起到主導作用，發(fā)揮“元治理”的重要角色，但檔案部門的職責不再是劃槳而是掌舵，需要營造檔案服務社會化的環(huán)境，并非直接提供檔案服務。其次，檔案善治要求各類主體平等參與、合作協(xié)調。最后，檔案部門要積極鼓勵、支持和培育各類檔案機構、社會組織和公民參與到整合開發(fā)公共檔案資源中去，增強檔案資源建設的活力。

3.4 追求檔案治理穩(wěn)定和諧

檔案治理的安全穩(wěn)定是實現(xiàn)檔案善治的必然要求。檔案治理不僅重視對檔案實體的安全保管，也重視檔案人員安全防范能力的提升和社會公眾檔案安全意識的培養(yǎng)，這就需要構建起完善的檔案安全防范培育機制。一方面，新時代實現(xiàn)檔案治理穩(wěn)定強調合理化解在治理過程中產生的各種矛盾，要重視社會力量的參與，發(fā)展社會化的檔案治理機構；另一方面，由于檔案治理的主體更加多元，需要協(xié)調的關系更加復雜，主體間的權責關系如何理順是實現(xiàn)檔案治理穩(wěn)定的關鍵因素，要加快檔案治理與各項治理工作的深度融合，構建全新的檔案治理模式，確保檔案治理長治久安、穩(wěn)定有序。

檔案治理的安全穩(wěn)定為檔案治理的可持續(xù)發(fā)展提供屏障，當檔案治理呈現(xiàn)可持續(xù)時，意味著形成了平衡有序、和諧再生的良好治理生態(tài)?！皺n案治理作為檔案事業(yè)發(fā)展的重要驅動力，可持續(xù)發(fā)展思想是貫穿其中的指導思想和基本理念，是檔案治理未來發(fā)展態(tài)勢的重要表征，是檔案善治的內在本質性要求”[13]。首先，在可持續(xù)理念指導下，要著重提升檔案管理者的治理素養(yǎng)，增強其面對不同治理環(huán)境、新穎治理方式、便捷治理技術和新時期治理要求的能力；其次，還需要有數(shù)量豐富、結構合理、館藏優(yōu)質的檔案資源予以支撐，檔案信息資源是檔案治理的核心生態(tài)因子，要加強民生檔案、家庭檔案、特色檔案、專題檔案的收集與開發(fā)，實現(xiàn)檔案資源“應歸盡歸、應管盡管”的良性格局，建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系；最后，要發(fā)揮檔案館的社會教育功能和檔案部門的學習創(chuàng)新能力，使檔案部門能夠及時感知治理環(huán)境的變化并適時調整舉措，從而達到長治長穩(wěn)、和諧發(fā)展的善治。