王志濤 王曉卓

引言

我國城市綜合防災(zāi)規(guī)劃發(fā)展改革的歷史大背景是我國進(jìn)入中國特色社會主義新時代，表現(xiàn)為國家對防災(zāi)減災(zāi)工作的日益重視、城市化發(fā)展步入“后半程”，同時我國機(jī)構(gòu)改革穩(wěn)步推進(jìn)，應(yīng)急管理體制機(jī)制逐步完善、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系正在形成，日益復(fù)雜的城市災(zāi)害問題與人民對美好生活的向往對城市安全防災(zāi)提出更高的要求。

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，習(xí)近平總書記多次做出重要指示，提出防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新思想、新論斷、新要求。“總體國家安全觀”“城市發(fā)展，安全第一”的發(fā)展理念相繼提出，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)城市安全應(yīng)對能力建設(shè)走出一條中國特色國家安全道路。

2017年10月，十九大報告做出中國特色社會主義進(jìn)入了新時代、我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化的重大政治判斷，在氣候變化多樣、災(zāi)害系統(tǒng)日益復(fù)雜的人居環(huán)境下，人民日益增長的美好生活需要對城市安全、社會穩(wěn)定、人地和諧等方面有了更多、更高的新要求?！秶鴦?wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》明確組建自然資源部、應(yīng)急管理部，我國國土空間規(guī)劃改革與防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)進(jìn)入了一個新時期，綜合性、全方位、系統(tǒng)化的城市安全發(fā)展體系正在形成。而城市綜合防災(zāi)規(guī)劃受國土空間規(guī)劃體系與應(yīng)急管理體系共同影響，其規(guī)劃轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

在此背景下，業(yè)界部分組織及學(xué)者對城市綜合防災(zāi)規(guī)劃轉(zhuǎn)型與體系重構(gòu)進(jìn)行了探索，顧朝曦提出著力推進(jìn)體制機(jī)制改革，從政策管理層面及頂層設(shè)計層面要求落實防災(zāi)減災(zāi)工作，閃淳昌對新時期防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急管理的新理念展開論述，楊明遠(yuǎn)基于界殼理論分析研究城市防災(zāi)空間，提出層級明晰、目標(biāo)明確、調(diào)度有序的新時代防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)對策略，王嶠等基于城市韌性理念，從管理韌性、社會韌性及經(jīng)濟(jì)韌性多個維度提出城市非工程防災(zāi)策略。上述研究從災(zāi)害管理體制機(jī)制、宏觀策略及技術(shù)方法等層面進(jìn)行了研究，然而綜合防災(zāi)規(guī)劃是一個龐大且復(fù)雜的系統(tǒng)，其綜合防災(zāi)目標(biāo)的實現(xiàn)是由有效的災(zāi)害管理、完備的防災(zāi)設(shè)施、合理的用地布局等多維因素綜合途徑來保障的。

本文在我國災(zāi)害管理和空間規(guī)劃體系變革背景下，從空間規(guī)劃角度出發(fā)對城市綜合防災(zāi)規(guī)劃體系、空間管控以及相關(guān)支撐體系等作進(jìn)一步探討。

城市綜合防災(zāi)規(guī)劃體系梳理

我國現(xiàn)行的城市綜合防災(zāi)規(guī)劃體系龐雜，相關(guān)內(nèi)容眾多，從體系范疇角度來看，城市級別的綜合防災(zāi)規(guī)劃可分為規(guī)劃體系內(nèi)與規(guī)劃體系外兩個層面（圖1）。

（一）城市規(guī)劃體系外的綜合防災(zāi)規(guī)劃

規(guī)劃體系外的綜合防災(zāi)規(guī)劃以“綜合防災(zāi)減災(zāi)五年規(guī)劃”及“總體應(yīng)急預(yù)案”為代表，市級的綜合防災(zāi)減災(zāi)五年規(guī)劃主要以市級以上綜合防災(zāi)減災(zāi)五年規(guī)劃及本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃為依據(jù)，設(shè)定綜合防災(zāi)規(guī)劃原則目標(biāo)，在法律法規(guī)建立健全、體制機(jī)制完善、重大工程建設(shè)及實施保障措施方面提出要求，統(tǒng)籌市域范圍內(nèi)的組織資源、空間資源、人員物資資源等，側(cè)重于政策管理性對策。綜合防災(zāi)減災(zāi)五年規(guī)劃指導(dǎo)應(yīng)急預(yù)案體系編制，市級總體預(yù)案側(cè)重突發(fā)公共事件應(yīng)急運作機(jī)制的建立，發(fā)揮上下對接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、高效有序的組織作用。

（二）城市規(guī)劃體系內(nèi)的綜合防災(zāi)規(guī)劃

規(guī)劃體系內(nèi)的綜合防災(zāi)規(guī)劃是對綜合防災(zāi)管理型對策的落實，屬于城市規(guī)劃和建設(shè)領(lǐng)域的指導(dǎo)性規(guī)劃，包含城市總體規(guī)劃中的防災(zāi)專題部分及綜合防災(zāi)專項規(guī)劃，都以城市總體規(guī)劃為依據(jù)并服務(wù)于城市規(guī)劃。

1.城市綜合防災(zāi)專題

《城市規(guī)劃編制辦法》規(guī)定城市防災(zāi)工程為城市總體規(guī)劃編制的強(qiáng)制性內(nèi)容。2013年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范國務(wù)院審批城市總體規(guī)劃上報成果的規(guī)定》(暫行)進(jìn)一步明確城市總體規(guī)劃的綜合防災(zāi)減災(zāi)專題部分應(yīng)明確各城市災(zāi)害防御目標(biāo)，提出防災(zāi)設(shè)施規(guī)劃原則及建設(shè)布局要求，并明確城市綜合防災(zāi)規(guī)劃建設(shè)的原則性內(nèi)容，即綜合防災(zāi)專題部分為城市總體規(guī)劃成果的組成部分。尤其近幾年來，城市綜合防災(zāi)專題作為城市總體規(guī)劃中的專題越來越受到重視，如北京市城市總體規(guī)劃及各區(qū)總體規(guī)劃中均將綜合防災(zāi)專題作為其系列專題之一。

2.城市綜合防災(zāi)專項規(guī)劃

城市綜合防災(zāi)專項規(guī)劃以城市總體規(guī)劃為依據(jù)，與城市道路交通系統(tǒng)規(guī)劃、城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃等專項規(guī)劃相平行，與總體規(guī)劃的防災(zāi)專題內(nèi)容相銜接?！冻鞘芯C合防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 51327）規(guī)定了城市綜合防災(zāi)專項規(guī)劃的技術(shù)要求，主要包括城市全方位的綜合防災(zāi)評估，優(yōu)化城市用地和防災(zāi)設(shè)施布局，合理安排應(yīng)急保障基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急服務(wù)設(shè)施及災(zāi)害防御設(shè)施并提出建設(shè)要求。

3.單災(zāi)種的防災(zāi)規(guī)劃

圖1 現(xiàn)行城市綜合防災(zāi)規(guī)劃體系

圖2 消防人員在檢查化肥廠爆炸中被毀的公寓大樓

城市抗震防災(zāi)規(guī)劃、防洪規(guī)劃、消防規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃等單災(zāi)種防災(zāi)規(guī)劃開展比較廣泛，但由于各類專項規(guī)劃的管理主體不同，規(guī)劃要素不統(tǒng)一，專業(yè)性較強(qiáng)，各專項規(guī)劃自成體系，缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)，在應(yīng)對城市發(fā)展復(fù)雜性和城市災(zāi)害不確定性時帶有明顯局限性。各災(zāi)種可能產(chǎn)生的耦合效應(yīng)、次生效應(yīng)等不能充分體現(xiàn)。城市設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的確定、用地安全布局、防災(zāi)設(shè)施布局等規(guī)劃內(nèi)容具有重疊性，規(guī)劃重復(fù)、規(guī)劃矛盾等現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，造成不必要的浪費，增大了規(guī)劃統(tǒng)籌管理的難度。

城市綜合防災(zāi)規(guī)劃體系存在的問題

（一）防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)權(quán)責(zé)不清

如上文所述，綜合防災(zāi)規(guī)劃通過用地安全布局、防災(zāi)設(shè)施布局等空間型舉措減少并減輕城市災(zāi)害的影響，應(yīng)急管理體系通過監(jiān)測平臺及時發(fā)出預(yù)警信號，迅速啟動應(yīng)急機(jī)制。但在實際實施中，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)銜接不充分的問題一直困擾著綜合防災(zāi)減災(zāi)體系的良好運行。災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)時響應(yīng)、災(zāi)后救援缺乏有效銜接機(jī)制，災(zāi)害風(fēng)險治理長期以來的“九龍治水”局面一方面造成資源和信息難以共享，另一方面也造成治理盲區(qū)。如2013年4月17日，位于美國得克薩斯州韋斯特市的化肥廠發(fā)生爆炸事故。該化肥廠建于1961年，隨著城市的發(fā)展，由于缺乏規(guī)劃控制導(dǎo)致其周邊的土地進(jìn)行了開發(fā)，修建居民區(qū)、老年公寓及學(xué)校等，并且化肥廠與周圍用地缺乏有效隔離。幸運的是，爆炸發(fā)生時學(xué)校已經(jīng)放學(xué)，且周邊的老年公寓第一時間啟動了應(yīng)急響應(yīng)，有效地減輕了傷亡情況（圖2）。

（二）規(guī)劃被動性、后置性突出

長期以來，綜合防災(zāi)減災(zāi)工作不同程度存在重視災(zāi)后救援而不夠關(guān)注日常減災(zāi)的情況，造成城市綜合防災(zāi)規(guī)劃處于事后、末端、補(bǔ)救的局面。防災(zāi)規(guī)劃編制往往落后于總體規(guī)劃及其他專項規(guī)劃，成為空間規(guī)劃體系中的薄弱環(huán)節(jié)。這一方面是防災(zāi)規(guī)劃編制的綜合性、復(fù)雜性所致，利益關(guān)系復(fù)雜，冗長的資料收集、規(guī)劃協(xié)調(diào)過程降低了規(guī)劃編制的效率。另一方面是對防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的重視程度不足所致，目前的城市綜合防災(zāi)規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)并無太多發(fā)言權(quán)與協(xié)調(diào)力，導(dǎo)致對城市安全防災(zāi)要素的管理管控、空間布局安排不夠全面深入。

究其根本原因，首先是被動的編制目的，城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的編制往往是創(chuàng)建“人居城市”“安全城市”的現(xiàn)實需要，而非立足于城市綜合防災(zāi)規(guī)劃本身對人民生命財產(chǎn)安全及人居環(huán)境穩(wěn)定的長遠(yuǎn)影響；其次是被動的規(guī)劃層次，如上文所述，總體規(guī)劃作為上位規(guī)劃、其他專項規(guī)劃作為平行規(guī)劃與城市綜合防災(zāi)規(guī)劃產(chǎn)生聯(lián)系，城市綜合防災(zāi)規(guī)劃在城市用地布局、空間分布等確定前提下進(jìn)行編制，處于被動適應(yīng)地位，對總體規(guī)劃的反饋機(jī)制尚未形成、影響較弱，與其他平行規(guī)劃的協(xié)調(diào)難度大。

（三）規(guī)劃編制內(nèi)容不明

城市防災(zāi)規(guī)劃本質(zhì)目標(biāo)是減輕災(zāi)害風(fēng)險，減少災(zāi)害損失，規(guī)劃的主要舉措是調(diào)配資源，但城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的技術(shù)方法、實施機(jī)制、反饋機(jī)制并不明晰。各地在具體規(guī)劃編制實踐中編制形式、內(nèi)容、深度不一，造成規(guī)劃成果缺乏技術(shù)依據(jù)、規(guī)劃落地缺乏操作手段等問題。現(xiàn)有的城市綜合防災(zāi)專項規(guī)劃側(cè)重工程性的管制措施，更像是單災(zāi)種防災(zāi)規(guī)劃的信息整合，缺少綜合災(zāi)害風(fēng)險評估內(nèi)容，而空間類的綜合規(guī)劃舉措相對較弱，實施保障機(jī)制與動態(tài)反饋機(jī)制更是匱乏。

城市綜合防災(zāi)規(guī)劃轉(zhuǎn)型思考

（一）堅持新時期綜合防災(zāi)理念

災(zāi)害風(fēng)險管理和綜合減災(zāi)理念是國家治理理念的重要組成，新時期的綜合防災(zāi)規(guī)劃必須樹立并踐行新理念，堅持總體國家安全觀，堅持以人民為中心，正確處理人和自然的關(guān)系、正確處理綜合防災(zāi)工作與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系，貫徹“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”的新時期防災(zāi)減災(zāi)新理念，把防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)作為保障和改善民生、實現(xiàn)緊急社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

在新時代城市綜合防災(zāi)面臨新要求、亟須新舉措的情況下，我國自然資源部與應(yīng)急管理部應(yīng)運而生，相比以往災(zāi)害治理不協(xié)調(diào)、規(guī)劃底圖不統(tǒng)一的傳統(tǒng)災(zāi)害管理體系，機(jī)構(gòu)改革有助于推進(jìn)我國綜合防災(zāi)減災(zāi)體系多部門、多規(guī)劃的統(tǒng)籌與協(xié)同，有助于提升綜合防災(zāi)工作的效力與效益。

（二）理順規(guī)劃關(guān)系

從災(zāi)害發(fā)生時序角度出發(fā)，災(zāi)前預(yù)防準(zhǔn)備階段側(cè)重預(yù)防階段的風(fēng)險辨識、評價與控制，利用空間規(guī)劃手段合理布局城市防災(zāi)資源，調(diào)整用地安全結(jié)構(gòu)，災(zāi)時響應(yīng)階段啟動應(yīng)急預(yù)案，統(tǒng)籌應(yīng)急力量和物資儲備，統(tǒng)一調(diào)度救災(zāi)及災(zāi)后重建行動。

1.與國土空間規(guī)劃的關(guān)系

2019年5月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》發(fā)布，明確了“五級三類”的規(guī)劃層級與規(guī)劃內(nèi)容（圖3），同時還規(guī)定國土空間規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項規(guī)劃的基礎(chǔ)；相關(guān)專項規(guī)劃要互相協(xié)同，與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接。對于市一級的國土空間規(guī)劃體系來說，市級總體規(guī)劃是本級各項規(guī)劃編制的依據(jù)與基礎(chǔ)，具有一定戰(zhàn)略指導(dǎo)性，對城市綜合防災(zāi)專項規(guī)劃在內(nèi)的各專項規(guī)劃具有指導(dǎo)約束性。由于城市綜合防災(zāi)規(guī)劃對城市用地布局、基礎(chǔ)設(shè)施配置有一定的安全防災(zāi)需求，應(yīng)建立其與城市國土空間規(guī)劃的反饋機(jī)制，在科學(xué)判別城市災(zāi)害風(fēng)險、評估城市承災(zāi)潛力的基礎(chǔ)上，對城市用地安全布局提出反饋建議（圖4）。

2.與其他專項規(guī)劃的關(guān)系

城市綜合防災(zāi)專項規(guī)劃一方面承接總體規(guī)劃的防災(zāi)要求及防災(zāi)專題的原則性引導(dǎo)，一方面應(yīng)與其他平行的專項規(guī)劃形成良好的積極溝通、相互配合關(guān)系，達(dá)到信息資源的互聯(lián)互通?；谄綖?zāi)結(jié)合、存量發(fā)展的綜合防災(zāi)要求，城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的應(yīng)急通道、避難場地、生命線系統(tǒng)等內(nèi)容與城市道路交通系統(tǒng)規(guī)劃、城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃、市政工程系統(tǒng)規(guī)劃等均有重疊性，這就要求規(guī)劃之間及時反饋，在安全保障的前提下調(diào)整規(guī)劃，減少規(guī)劃矛盾、規(guī)劃重復(fù)等現(xiàn)象的發(fā)生。

3.與單災(zāi)種防災(zāi)業(yè)務(wù)規(guī)劃的關(guān)系

圖3 國土空間規(guī)劃體系

圖4 城市綜合防災(zāi)規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的定位

城市綜合防災(zāi)專項規(guī)劃對各單災(zāi)種防災(zāi)業(yè)務(wù)規(guī)劃有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、原則引導(dǎo)的作用，但并不是單災(zāi)種規(guī)劃的簡單疊加。單災(zāi)種防災(zāi)規(guī)劃在風(fēng)險分析的基礎(chǔ)上確定相應(yīng)的災(zāi)害區(qū)劃、用地適宜性劃分、設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、工程防御設(shè)施布局、重點保障對象等內(nèi)容，城市綜合防災(zāi)規(guī)劃則綜合平衡各單災(zāi)種規(guī)劃，在城市面臨的眾多災(zāi)害類型中判斷城市受災(zāi)可能性，在災(zāi)害風(fēng)險耦合分析的基礎(chǔ)上，考慮城市發(fā)展的需求，進(jìn)行城市用地安全及防災(zāi)要素的空間布局。

（三）明確規(guī)劃編制要求

城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的編制要體現(xiàn)防災(zāi)過程的綜合性、災(zāi)害研究的綜合性以及規(guī)劃編制的條理性。

1.防災(zāi)過程的綜合性

新時期的綜合防災(zāi)規(guī)劃新理念要求規(guī)劃編制工作做到以防為主，防抗避救相結(jié)合，著眼全局、考慮長遠(yuǎn)，全面提高綜合防災(zāi)工作的整體效能。城市綜合防災(zāi)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是預(yù)防的、主動的、前置的規(guī)劃，提出災(zāi)前的避災(zāi)、防災(zāi)和備災(zāi)的物質(zhì)空間規(guī)劃，明確災(zāi)時應(yīng)急救災(zāi)預(yù)案要求及災(zāi)后的修復(fù)維護(hù)組織策略，降低災(zāi)害風(fēng)險，減輕災(zāi)害損失。進(jìn)一步增強(qiáng)憂患意識、責(zé)任意識，從源頭上主動排查、評估和整治災(zāi)害風(fēng)險，從而有效減輕災(zāi)害損失。

2.災(zāi)害研究的綜合性

傳統(tǒng)的城市災(zāi)害管理側(cè)重城市自然災(zāi)害研究，隨著城市社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，諸如工業(yè)生產(chǎn)事故、安全衛(wèi)生事故等也逐漸受到重視，但城市安全體系的管理范疇一直沒有定論。2014年中央國家安全委員會提出的“總體國家安全觀”，既有傳統(tǒng)安全要素，也包括了非傳統(tǒng)安全要素，既考慮了自然安全風(fēng)險要素，也考慮了人為安全風(fēng)險要素，既考慮了內(nèi)部安全，也考慮了外部安全，將城市災(zāi)害防治上升到全要素風(fēng)險治理層面。而各災(zāi)害風(fēng)險產(chǎn)生機(jī)制與影響效應(yīng)各有不同，城市綜合防災(zāi)規(guī)劃應(yīng)重視災(zāi)害之間的耦連效應(yīng)，利用災(zāi)害類型與分布數(shù)據(jù)、歷史災(zāi)害監(jiān)測數(shù)據(jù)等進(jìn)行災(zāi)害風(fēng)險評測，科學(xué)認(rèn)知規(guī)劃區(qū)內(nèi)的災(zāi)害稟賦，甄別國土空間開發(fā)面臨的主要資源環(huán)境風(fēng)險類型。

3.規(guī)劃編制的條理性

城市綜合防災(zāi)規(guī)劃編制要為城市防災(zāi)減災(zāi)工作厘清底圖、明確目標(biāo)、查找問題、提出對策，做到底圖有維度、目標(biāo)有高度、問題有深度、對策有力度。城市綜合防災(zāi)規(guī)劃應(yīng)梳理整合規(guī)劃范圍內(nèi)的防災(zāi)資源，整體認(rèn)知城市綜合防災(zāi)現(xiàn)狀，匯總整理災(zāi)害信息，形成全面科學(xué)、客觀有效的防災(zāi)工作底圖，從規(guī)劃源頭感知并量化評價城市建設(shè)活動與城市災(zāi)害之間的關(guān)聯(lián)影響，辨識資源環(huán)境風(fēng)險在空間上的分異，追尋引發(fā)資源環(huán)境風(fēng)險的原因，在此基礎(chǔ)上確立與城市發(fā)展相適應(yīng)的防災(zāi)目標(biāo)體系，探析城市存在的災(zāi)害風(fēng)險及防災(zāi)工作短板，提出具有針對性、操作性的規(guī)劃解決方案與應(yīng)對策略。規(guī)劃完成后的城市綜合防災(zāi)規(guī)劃應(yīng)納入同級國土空間基礎(chǔ)信息平臺，疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”上。

結(jié)語

綜合防災(zāi)減災(zāi)工作必須要適應(yīng)時代發(fā)展的內(nèi)在要求，城市綜合防災(zāi)規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系及應(yīng)急管理體系的重要組成部分，對于預(yù)防城市災(zāi)害、減輕災(zāi)害風(fēng)險、改善人居環(huán)境具有重大意義。城市綜合防災(zāi)規(guī)劃應(yīng)從源頭上對城市災(zāi)害環(huán)境進(jìn)行頂層設(shè)計，科學(xué)分析、準(zhǔn)確把握城市災(zāi)害環(huán)境及防災(zāi)減災(zāi)工作中存在的短板，統(tǒng)籌規(guī)劃、研判提出災(zāi)害治理對策及措施，促進(jìn)人與自然和諧相處、良性互動、持續(xù)發(fā)展。