文/孫棟興 袁政

PPP項目中社會資本競爭的標(biāo)的對未來合同簽署、風(fēng)險分配、社會資本可獲得的收益及財政支付額度具有決定性影響，是各方關(guān)注的焦點。實際項目案例中有多種標(biāo)的設(shè)置方式，本文將對各種方式的特點及適用性進(jìn)行分析。

一、常見標(biāo)的設(shè)置方式

為了便于理解，先做一個簡化的計算公式：

該公式只是用來示意，不追求形式的精確和參數(shù)的數(shù)量及口徑。

根據(jù)示意公式，分幾種情況介紹標(biāo)的設(shè)置情況。

方式一：設(shè)定財政補(bǔ)貼（總價或單價）的上限，競爭補(bǔ)貼額度

該種方式最有利于發(fā)揮社會資本的積極性，他們?yōu)榱双@得較高的收益，會想盡辦法控制成本、提高效益，從而達(dá)到發(fā)揮社會資本在建設(shè)、管理、運營方面的優(yōu)勢作用，也有利于保護(hù)政府，控制財政補(bǔ)貼額度。

從風(fēng)險分配的角度看，PPP一直強(qiáng)調(diào)建設(shè)、運營風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，該種方式完全做到了由社會資本承擔(dān)成本超支和經(jīng)營收入不足的風(fēng)險?？梢哉f，這種方式是最符合PPP精神的。

對于財政承受能力測算也是有好處的。因為確定了財政補(bǔ)貼的上限，每年給予社會資本的補(bǔ)貼只會比上限低，不會比上限高，財政可承受能力論證才有實際意義。

但該種方式會遭到社會資本的抵制，因為他們的目標(biāo)是賺更多的錢，同時承擔(dān)更少風(fēng)險，他們會與政府進(jìn)行博弈，比如用所謂的“慣例”“別的項目都怎樣做”來說服政府?？傊?，想盡各種辦法把風(fēng)險轉(zhuǎn)移給政府。

方式二：設(shè)定計算公式，競爭收益率

確定計算公式和收益率后，政府就有義務(wù)按照社會資本的投入和經(jīng)營狀況給予補(bǔ)貼，并保證社會資本獲得相應(yīng)的收益。在這種情況下，由于增加的成本都會得到財政的補(bǔ)貼，成本越高獲得的收益就越多，社會資本不僅沒有降低成本的動力，反而會想盡辦法增加成本。經(jīng)營的虧損也能通過財政補(bǔ)貼而得到補(bǔ)償。社會資本只賺不賠，經(jīng)營風(fēng)險全部轉(zhuǎn)嫁給政府承擔(dān)。這種方式對政府是最不利的，也是最不符合PPP精神的。

對財政承受能力論證工作來說，由于無法預(yù)測社會資本會把成本增加到多少、會出現(xiàn)多大的虧損，導(dǎo)致最終補(bǔ)貼的額度是無法預(yù)測的，可以說是個黑洞，整個論證也失去了意義。而且所論證的內(nèi)容與未來實際發(fā)生的內(nèi)容會有較大的差異，論證出的結(jié)論對于決策過程的參考價值有限。

方式三：設(shè)定收益率，競爭施工款下浮率

對于工程量較大的項目，由于施工款在總投入中占比較大，當(dāng)施工款和收益率被確定后，影響財政補(bǔ)貼額度變化的主要是運營期投入和經(jīng)營收入。對于大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，建設(shè)期投資規(guī)模較大，運營期投入較少，一般經(jīng)營收入較少甚至沒有收入，最終支付額度是主要基于中標(biāo)施工款而計算出的每年支付額度。整體上財政支出額度與預(yù)測值差異不會很大。

在工程量較大的PPP項目中，這種方式也是常見的。

方式四：混合型

將建設(shè)內(nèi)容與運營內(nèi)容分開考慮，分別采取不同的標(biāo)的設(shè)置方式。

二、各方式的適用情況

在選擇標(biāo)的設(shè)置方式時，應(yīng)主要考慮項目特點，重點從建設(shè)期投入、運營期投入和績效考核指標(biāo)三方面考慮。

對于建設(shè)內(nèi)容清晰，工程量較明確，建設(shè)投資基本可以確定，運營期需要持續(xù)投入，具有一些經(jīng)營內(nèi)容，同時績效考核標(biāo)準(zhǔn)較明確的項目，適合設(shè)定財政補(bǔ)貼（總價或單價）的上限、競爭補(bǔ)貼額度的方式。如污水處理廠、垃圾處理廠、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、園區(qū)運營、地鐵類項目。

對于建設(shè)內(nèi)容較復(fù)雜，難以確定工程量，難以在前期準(zhǔn)確測算建設(shè)投資，績效考核指標(biāo)難以量化的項目，適合采取設(shè)定計算公式、競爭收益率的方式。如在地質(zhì)條件復(fù)雜地區(qū)修建道路。

對于建設(shè)投資較大，但建設(shè)內(nèi)容較成熟，后期運營工作較少的項目，適合采取設(shè)定收益率、競爭施工款的方式。如市政道路、污水管網(wǎng)、地下管廊、海綿城市等常規(guī)項目。

三、關(guān)于財金〔2015〕21號文中計算公式的使用

《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》 （財金〔2015〕21號）提出兩個預(yù)測政府支出額度的計算公式：

對政府付費模式的項目：

對可行性缺口補(bǔ)助項目：

以上兩個公式用于在財政承受能力論證階段預(yù)測未來可能產(chǎn)生的支出責(zé)任，但并沒有要求只能用這個公式進(jìn)行預(yù)測，也沒要求實際按照這個公式支付費用。

在項目案例中，常見用這兩個公式（或基于其的變換形式）作為合作期內(nèi)計算實際支付額度的公式，即第二種支付方式。

四、關(guān)于固定回報的理解

標(biāo)的的設(shè)置應(yīng)避免形成固定回報。固定回報，主要指社會資本不實質(zhì)承擔(dān)投資風(fēng)險，而是以固定收益的類似債權(quán)形式獲得投資回報。在《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）中有兩個禁止性表述：“項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任”“政府向社會資本承諾固定收益回報”?？梢詫⑦@兩個表述作為官方認(rèn)定的固定回報形式。因此，為避免造成固定回報，一方面要進(jìn)行實質(zhì)性績效考核，并根據(jù)考核結(jié)果付費；另一方面是不能承諾固定收益。

五、結(jié)束語

競爭標(biāo)的的設(shè)置應(yīng)根據(jù)項目特點確定，主要考慮建設(shè)期投入、運營期投入和績效考核指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化程度等因素。投入較大的，應(yīng)重點考慮社會資本收益；考核標(biāo)準(zhǔn)較明確的，宜采取限定補(bǔ)貼上限的方式。在實際支付時，均應(yīng)結(jié)合績效考核結(jié)果支付，不得承諾固定回報。