文/ 葉李花 朱紅玉 姚鑒偉

一、區(qū)域綜合開發(fā)與資金平衡

（一）區(qū)域綜合開發(fā)

區(qū)域綜合開發(fā)是指城市在一定規(guī)模區(qū)域內(nèi)，按照城市總體規(guī)劃進(jìn)行土地征用及房屋征收、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營、城市資源經(jīng)營和管理的綜合性開發(fā)。區(qū)域綜合開發(fā)按照現(xiàn)行的政治和經(jīng)濟(jì)政策，通過土地資源的開發(fā)和利用，挖掘土地資源，更有效地組織和安排區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和生活方式，實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)效益的最大化。其形式主要包括舊城改造、新城開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、環(huán)境綜合整治、未來社區(qū)建設(shè)、旅游度假區(qū)以及特色小鎮(zhèn)等。

（二）資金平衡分析

由于區(qū)域綜合開發(fā)涉及面廣、周期長，資金需求量巨大，資金平衡影響因素較多，實(shí)際開發(fā)過程需制定合理的資金平衡計(jì)劃，確保各年資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。如果開發(fā)主體沒有制定合理計(jì)劃，加之當(dāng)前形式下的融資困難，將難以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過程及最終的資金平衡，造成區(qū)域綜合開發(fā)難以為繼。

資金平衡應(yīng)從區(qū)域綜合開發(fā)總收入和總成本角度全面考慮，不僅應(yīng)達(dá)到總體平衡，還要通過合理謀劃實(shí)現(xiàn)各分期（一般年度）也分別達(dá)到平衡，并實(shí)現(xiàn)區(qū)域開發(fā)的長期可持續(xù)經(jīng)營。區(qū)域綜合開發(fā)成本主要包括前期準(zhǔn)備費(fèi)、土地儲備成本、建設(shè)成本、不可預(yù)見費(fèi)、財務(wù)成本、開發(fā)間接費(fèi)、運(yùn)營成本以及各項(xiàng)稅金等。區(qū)域開發(fā)成本中，主要為土地儲備成本，包括征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)、土地整理費(fèi)用、房屋拆遷費(fèi)用，其次是建設(shè)成本，包括修建安置房、市政道路、市政管網(wǎng)、公園綠地、醫(yī)院、學(xué)校、鄰里中心等基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)費(fèi)用，產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)還包括園區(qū)用房建設(shè)費(fèi)用等。土地儲備成本和建設(shè)成本總和約占總開發(fā)成本的70%左右。區(qū)域綜合開發(fā)收入主要包括土地出讓收入、地方留存稅收收入、財政專項(xiàng)補(bǔ)貼、片區(qū)內(nèi)經(jīng)營收入、其他收入等[1]。目前全國各地的區(qū)域綜合開發(fā)案例中，土地出讓收入為開發(fā)收入的主要來源，是影響資金平衡的決定性因素。但筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)區(qū)域綜合開發(fā)的資金平衡除考慮土地出讓收入外，還應(yīng)從城市經(jīng)營的長遠(yuǎn)角度出發(fā)，綜合的、全面的考慮。

二、影響區(qū)域綜合開發(fā)資金平衡若干問題分析

（一）城市設(shè)計(jì)

區(qū)域綜合開發(fā)應(yīng)以城市規(guī)劃為前提，在控規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行開發(fā)和利用，才能保障土地利用效率和城市功能的實(shí)現(xiàn)。城市設(shè)計(jì)更加關(guān)注城市規(guī)劃布局、城市面貌、城市功能、城市公共空間等，相對于城市規(guī)劃的抽象性和數(shù)據(jù)化，城市設(shè)計(jì)更具有具體性和圖形化。但是長期以來，我國在城市建設(shè)過程中，往往都缺少城市設(shè)計(jì)這一環(huán)節(jié)，許多區(qū)域開發(fā)都是在控規(guī)結(jié)束后直接進(jìn)入建設(shè)設(shè)計(jì)階段。這樣很難把控區(qū)域空間環(huán)境，容易產(chǎn)生區(qū)域形象無序化和城市環(huán)境非人性化的現(xiàn)象[2]。無序化的城市建設(shè)在今后的實(shí)施過程中出現(xiàn)諸多問題，往往不利于提升區(qū)域的土地和產(chǎn)業(yè)價值，對區(qū)域開發(fā)的資金流入帶來不利影響。

（二）開發(fā)實(shí)施計(jì)劃

開發(fā)實(shí)施計(jì)劃貫穿整個區(qū)域綜合開發(fā)過程，包括征地拆遷安置計(jì)劃、開發(fā)建設(shè)計(jì)劃、土地出讓計(jì)劃、招商計(jì)劃及運(yùn)營計(jì)劃等。如若開發(fā)主體在開發(fā)初期未做好開發(fā)實(shí)施計(jì)劃，將為后期開發(fā)造成諸多不利影響。例如拆遷停滯帶來拆遷成本增加以及土地?zé)o法騰空等問題，無騰空土地又將帶來基礎(chǔ)配套建設(shè)滯后等問題。與此同時，基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)滯后將影響周邊出讓土地價值，減少資金流入。環(huán)環(huán)相扣的開發(fā)實(shí)施計(jì)劃嚴(yán)重地影響著區(qū)域綜合開發(fā)的資金平衡。

（三）投融資規(guī)劃

投融資規(guī)劃是以區(qū)域綜合開發(fā)所涉及的土地儲備和供應(yīng)及各類基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公益設(shè)施項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)工作為統(tǒng)籌對象，以規(guī)劃、政策、法規(guī)、資源、資金等為輸入，以管理體制設(shè)計(jì)、參與主體分工機(jī)制建設(shè)，參與主體利益平衡、各類建設(shè)時序安排等為輸出的一種城市開發(fā)建設(shè)管理方法。投融資規(guī)劃對區(qū)域綜合開發(fā)的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展有著重要作用。

傳統(tǒng)的區(qū)域綜合開發(fā)在規(guī)劃和實(shí)施階段的資金主要來源為財政資金或銀行貸款，缺乏資金統(tǒng)籌環(huán)節(jié)，易造成規(guī)劃和建設(shè)的脫節(jié)，不利于資金的合理利用，造成資金閑置、財務(wù)成本增加、資金緊張等問題。隨著城市化的高速發(fā)展，需要大量的開發(fā)建設(shè)資金。有些開發(fā)主體由于對開發(fā)建設(shè)投融資缺乏理性規(guī)劃，造成各類資源過度透支，難以保障開發(fā)資金的有效供給，造成借新債還舊債的惡性循環(huán)[3]。

（四）城市經(jīng)營

城市經(jīng)營是指對各種可經(jīng)營資源進(jìn)行資本化的市場運(yùn)作，從而實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)投入和產(chǎn)出的良性循環(huán)、城市功能的提升及促進(jìn)城市社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的和諧可持續(xù)發(fā)展。傳統(tǒng)的區(qū)域綜合開發(fā)往往是“重建設(shè)”“輕經(jīng)營”，容易造成建設(shè)和經(jīng)營的脫節(jié)。單單以實(shí)現(xiàn)資金平衡為目標(biāo)導(dǎo)向的功利性城市經(jīng)營，容易把“城市經(jīng)營”的目光集中在賣土地上，經(jīng)營方式單一，往往立足于“近期發(fā)展”，而忽視了城市經(jīng)營對城市功能優(yōu)化與提升的作用，這種方式不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。尤其是開發(fā)主體在后期出現(xiàn)無地可賣的窘境時，做好城市經(jīng)營保障運(yùn)營期一定的資金流入顯得尤為重要。

三、對區(qū)域綜合開發(fā)資金平衡的幾點(diǎn)建議

（一）做好城市設(shè)計(jì)，提升區(qū)塊價值

做好城市設(shè)計(jì)對提升區(qū)域價值有著積極的作用。要建立城市的長遠(yuǎn)可視形象，引入?yún)^(qū)域化發(fā)展概念，增強(qiáng)區(qū)域環(huán)境整體美感，可以從城市規(guī)劃階段就對區(qū)域范圍內(nèi)的整體空間形態(tài)、人文歷史、文化積淀、城市景觀等作出一系列的統(tǒng)一規(guī)劃和精心設(shè)計(jì)，通過城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)各項(xiàng)開發(fā)建設(shè)，將城市設(shè)計(jì)的理念融入到區(qū)域綜合開發(fā)中去，不僅能夠提升區(qū)域環(huán)境，完善城市功能，同時能夠提升區(qū)塊價值，引導(dǎo)區(qū)域發(fā)展。

以浙江省未來社區(qū)開發(fā)為例，未來社區(qū)建設(shè)將構(gòu)建未來鄰里、教育、健康、創(chuàng)業(yè)、建筑、交通、低碳、服務(wù)和治理九大場景。將“綠色集約、智慧共享、數(shù)字智能”等一系列新型的城市設(shè)計(jì)理念融入到未來社區(qū)建設(shè)中去，對吸引人才、提升區(qū)塊價值、拉動投資、撬動民間資本等方面將起到積極作用。從資金平衡角度考慮，區(qū)域價值的提升帶動的是土地價值的升值，加大了資金流入，帶來的區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級亦將增加稅收收入及運(yùn)營收入等。

（二）做好開發(fā)實(shí)施計(jì)劃，提升空間價值和城市價值

好的開發(fā)實(shí)施計(jì)劃將在快速提升空間價值的同時帶來城市價值提升。從開發(fā)實(shí)施計(jì)劃角度出發(fā)，為區(qū)域綜合開發(fā)資金平衡提出幾點(diǎn)建議[4]：

1.做好征地拆遷工作計(jì)劃。做到征地拆遷和建設(shè)時序匹配，加快片區(qū)內(nèi)開發(fā)進(jìn)度，加快土地騰空，做到拆遷工作不影響開發(fā)建設(shè)，不因拆遷延遲影響其他工程進(jìn)度，造成財務(wù)成本增加；同時也要避免提前拆遷導(dǎo)致短期資金壓力及財務(wù)成本的增加。

2.合理安排開發(fā)建設(shè)計(jì)劃。合理進(jìn)行空間布局，利用區(qū)域范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施先期建設(shè)，通過完善的城市功能產(chǎn)生效益，提升城市價值，增加公眾對開發(fā)建設(shè)的信心，配以合理的土地出讓時序，回收資金并進(jìn)行項(xiàng)目的滾動開發(fā)。

3.合理安排土地出讓計(jì)劃。重點(diǎn)分析整理區(qū)域范圍內(nèi)的土地的空間布局、整體規(guī)模、土地性質(zhì)、規(guī)劃用途、土地征收價格、整理周期、出讓時序與出讓價格，結(jié)合土地市場環(huán)境及區(qū)域開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的投資需求，合理制定各年度的土地儲備和土地出讓計(jì)劃。

4.提前謀劃招商計(jì)劃、導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)資源。在城市設(shè)計(jì)、前期規(guī)劃的時候同時開展預(yù)招商，使城市設(shè)計(jì)和產(chǎn)業(yè)配套、企業(yè)需求匹配，提升城市價值，促進(jìn)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

（三）做好投融資規(guī)劃，保障資金流入

做好投融資規(guī)劃，建立科學(xué)的開發(fā)建設(shè)投融資體系，避免融資風(fēng)險，統(tǒng)籌資金安排與風(fēng)險預(yù)測，引導(dǎo)開發(fā)主體按照市場規(guī)律運(yùn)作資金，提高資金使用效率，保障資金適時、適量流入。

在城市基本功能建設(shè)方面，充分發(fā)揮政府在規(guī)劃、資金統(tǒng)籌、政策制定、城市經(jīng)營等方面的主導(dǎo)作用，在滿足開發(fā)需求的前提下，通過政府和市場在開發(fā)時序和開發(fā)功能的配合和補(bǔ)充，平衡開發(fā)的短期收益和長期經(jīng)營，合理開發(fā)。

資金平衡方面，一是開發(fā)資金在空間投放和時間配置上實(shí)現(xiàn)高效匹配。通過開發(fā)建設(shè)時序，分析預(yù)測各類開發(fā)資金投入時間和規(guī)模，做好資金籌措規(guī)劃，包括土地平衡、銀行貸款或其他融資方式，總體把控資金風(fēng)險。第二是把握土地出讓時機(jī)，合理安排基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)和土地出讓時序，保障土地價值最大化。

（四）做好城市經(jīng)營，走可持續(xù)發(fā)展之路

區(qū)域綜合開發(fā)應(yīng)貫穿“城市經(jīng)營”的理念，既要經(jīng)營土地、山、水、基礎(chǔ)設(shè)施等已被開發(fā)的傳統(tǒng)有形資源，又要重視經(jīng)營歷史、人文、網(wǎng)絡(luò)、品牌、信息、知識等還未被充分開發(fā)利用的無形資源，實(shí)現(xiàn)從主要依賴傳統(tǒng)城市資源向大力開發(fā)利用現(xiàn)代城市資源的轉(zhuǎn)變[5]。以經(jīng)營城市的理念規(guī)劃區(qū)域綜合開發(fā)，以經(jīng)營城市的手段建設(shè)城市，以經(jīng)營城市的方式管理城市，以經(jīng)營城市的謀略推銷城市，從而實(shí)現(xiàn)開發(fā)建設(shè)投入和產(chǎn)出的良性循環(huán)和城市的可持續(xù)發(fā)展。對于開發(fā)主體而言，相應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以帶動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，帶來一定的資金流入，維持開發(fā)后期的運(yùn)營管理，同時還能帶來生態(tài)、環(huán)境、文化、社會福利等眾多社會效益。區(qū)域發(fā)展要走出一條經(jīng)營合理、良性發(fā)展的道路，必須著力于提升城市功能的戰(zhàn)略性經(jīng)營意識，將經(jīng)營城市的模式從建設(shè)資金導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄δ軐?dǎo)向型。

四、區(qū)域綜合開發(fā)的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)——以杭州某舊城改造為例

杭州某舊城區(qū)位于杭州市中心地塊，該區(qū)塊地理位置優(yōu)越，火車站位于該區(qū)塊，區(qū)塊范圍內(nèi)規(guī)劃五條地鐵線路，同時毗鄰錢塘江和西湖，具有良好的區(qū)位優(yōu)勢。由于該區(qū)塊是杭州典型的老城區(qū)，區(qū)域范圍內(nèi)存在大量的棚戶區(qū)、老舊小區(qū)、單位房、企業(yè)、廠房等，給拆遷帶來了極大的困難。經(jīng)過多年的努力，近期基本完成拆遷工作，安置房、學(xué)校、道路等配套公建和基礎(chǔ)設(shè)施逐步開始建設(shè)。但是，在嚴(yán)控地方政府債的政策條件下，承擔(dān)該區(qū)域綜合開發(fā)的平臺公司背上了百億級的債務(wù)，難以實(shí)現(xiàn)該區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目的資金平衡。結(jié)合該區(qū)塊的實(shí)際情況，總結(jié)了以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：

1.城市設(shè)計(jì)指導(dǎo)區(qū)域發(fā)展。由于該區(qū)域范圍內(nèi)的規(guī)劃編制時間較早，導(dǎo)致后期規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃定位、規(guī)劃指標(biāo)等均不適應(yīng)該區(qū)塊的未來發(fā)展方向。通過城市設(shè)計(jì)對現(xiàn)有規(guī)劃適時適宜的調(diào)整，合理的調(diào)整經(jīng)營性和公益性地塊的布局和控制指標(biāo)，挖掘區(qū)塊潛在發(fā)展價值，做出合理發(fā)展定位，在增加土地出讓收益，彌補(bǔ)拆遷安置房缺口，減少資金缺口等方面均有重要的意義。值得一提的是，在最新城市設(shè)計(jì)發(fā)布之后，該區(qū)塊出讓地塊的價值較一年前增加百分之三十以上。

2.緊跟國家政策也需因地制宜。2015年，為了緩解全國樓市出現(xiàn)的庫存壓力，全國打響了“去庫存之戰(zhàn)”，并提出了由實(shí)物安置為主轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿呕仓脼橹鞯淖龇?。由于該區(qū)塊地屬杭州老城區(qū)，房屋密集，拆遷戶多且房屋評估價值高。2015-2017年期間以貨幣化為主的安置方式給負(fù)責(zé)拆遷工作的平臺公司造成了巨大了資金壓力以及財務(wù)成本。以安置房建設(shè)為主的安置方式不僅可以減少資金壓力，同時可以將財務(wù)成本延期滯后，減少利息支出，緩解平臺公司的財務(wù)壓力。建議在開發(fā)初期進(jìn)行研究評估，因地制宜地制定安置計(jì)劃，從而降低平臺公司資金成本。

3.合理地制定土地出讓計(jì)劃。由于平臺公司缺乏經(jīng)驗(yàn)，早期騰空出讓土地未與相關(guān)配套設(shè)施匹配，同時恰逢市場低谷，造成土地價值貶值。后期通過開發(fā)時序和出讓時序的合理計(jì)劃，提升了土地價值，為資金流入注入了強(qiáng)心針。

4.資產(chǎn)盤活。由于平臺公司粗獷的管理運(yùn)營模式，形成了一定的閑置資產(chǎn)。隨著后期可出讓土地不斷減少，現(xiàn)金流入有限，企業(yè)極易陷入資金流動性枯竭風(fēng)險。可以結(jié)合城市功能布局盤活存量資產(chǎn)，對閑置的存量資產(chǎn)結(jié)合城市設(shè)計(jì)重新進(jìn)行產(chǎn)業(yè)定位，打造創(chuàng)意園區(qū)，建設(shè)特色街區(qū)，提升存量資產(chǎn)質(zhì)量，增加一定的現(xiàn)金流入。同時，優(yōu)化存量資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，適時處置不適合企業(yè)運(yùn)營管理的資產(chǎn)，轉(zhuǎn)讓劣質(zhì)資產(chǎn)回籠一部分資金，亦可保障公司內(nèi)部的資金運(yùn)轉(zhuǎn)。

5.做好城市經(jīng)營。由于該區(qū)塊歷史悠久，現(xiàn)存一個明代寺廟和一條歷史街區(qū)。通過對寺廟復(fù)建以及歷史街區(qū)的修繕和打造，挖掘現(xiàn)有資源，在保留文化遺址的同時又實(shí)現(xiàn)了區(qū)塊的價值升級，走出一條建設(shè)和發(fā)展良性循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展之路。