鐘俊弛,馬永馳

(1.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058；2.大連理工大學(xué) 公共管理系，遼寧 大連 116024)

一、問題提出

“十三五”時期是我國全面深化改革的關(guān)鍵階段，國際與國內(nèi)局勢紛繁復(fù)雜，公共管理者面對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的巨大壓力，社會矛盾更易凸顯，所以有專家預(yù)言，未來十年國家治理的最大挑戰(zhàn)便是群體性事件的處理。鄰避型群體性事件對社會秩序影響大，使公眾對政府治理能力、公信力懷有質(zhì)疑，極易導(dǎo)致大規(guī)模民怨，對于該類事件的治理更是現(xiàn)代化、城市化進程中必須面對的城市治理問題。

從現(xiàn)有理論研究看，雖然國內(nèi)關(guān)于群體性事件的研究已日臻完善，但針對于鄰避型群體事件沖突演變過程研究還很單薄，尤其是鄰避型群體性事件已經(jīng)呈現(xiàn)出事發(fā)范圍廣、傳導(dǎo)效應(yīng)強、糾錯成本大的特點，對此類事件的切片化研究具有重大意義?，F(xiàn)有學(xué)者從多學(xué)科視角對此類事件研究，可歸為因果成因路徑和策略提供路徑，但都忽略了價值取向是意識行為的源頭，鄰避設(shè)施本質(zhì)上就是要向城市居民提供相應(yīng)的公共價值，服務(wù)于民，而現(xiàn)實過程中，鄰避設(shè)施在提供公共價值同時，也引發(fā)公共價值之間的沖突，本該提供公共價值的工具卻成為引發(fā)矛盾的源頭，關(guān)注公共價值沖突的研究，目標(biāo)是將治理關(guān)口前移，剖析鄰避型群體性事件的元矛盾，建立有效預(yù)警機制，降低事件沖突幾率，避免事態(tài)擴大。本研究意旨從公共價值視角構(gòu)建“價值-周期”分析框架，抽象出鄰避型群體性事件的動態(tài)發(fā)生過程，并借助案例驗證框架的合理性。

二、文獻研究下的“價值-過程”分析框架

(一)鄰避型群體性事件研究考察與概述

“鄰避”源于西方學(xué)者在20世紀(jì)70年代所引述的民眾口號“ Not on My Block”[1]和“Not In My Backyard”[2]。我國學(xué)界舶來此詞，譯為鄰避，并衍生出與“鄰避設(shè)施”、“鄰避效應(yīng)”等相關(guān)研究。鄰避設(shè)施通常具有負外部效應(yīng)，而且有違生態(tài)價值觀[3]。鄰避設(shè)施本質(zhì)上具有鄰避屬性，強調(diào)物質(zhì)載體，其價值取向是鄰避沖突產(chǎn)生的根源[4-5]。從社會層面上講，鄰避事件矛盾源于公民價值判斷，即提供的公共價值由公民共享，產(chǎn)生的風(fēng)險卻由附近居民承擔(dān)。由此產(chǎn)生的鄰避效應(yīng)被描述為公民因需要額外承擔(dān)某種負外部性成本而產(chǎn)生的對“鄰避設(shè)施”的復(fù)雜嫌惡意象、矛盾情感，以及反對觀念的綜合心理傾向[6-7]。在上述過程中，“鄰避者”為保護生存環(huán)境所采取的行動即為“鄰避運動”，鄰避運動通常包括“意識覺醒-闡釋-評價-處理-行動”等多個階段[8]。由此可見，“鄰避沖突”是一個整體性的宏觀過程，其微機制源于基礎(chǔ)設(shè)施的“成本—收益”不均衡不對稱進而引發(fā)的嚴重負面心理后果，但不管是心理風(fēng)險還是成本-收益不均衡，都存在主客體在價值判斷上的誤區(qū)[9]。

結(jié)合既有的鄰避型群體性事件的定義[10-14]，本研究認為鄰避型群體性事件即為由鄰避設(shè)施引起沖突后，進而擴散成的群體性事件，統(tǒng)稱為鄰避型群體性事件，是由沖突的利益相關(guān)者在沖突階段采取的沖突行為策略所引發(fā)的事件，其背后公益與私利下的價值取向沖突?，F(xiàn)有研究囊括于幾個視角：

(1)公共政策視角。早期的研究關(guān)注城市特殊用地沖突，分析了政府與居民之間的利益博弈，并認為政策制定要出自公心[15]。在公共政策的視角下，通對北美、亞洲、歐洲、澳洲等地風(fēng)險設(shè)施(如核電廠、廢物處理廠等)選址爭議的多案例比較研究，學(xué)者們認為公共政策制定本身的公共精神缺失，進而導(dǎo)致在各個環(huán)節(jié)中民意被忽視、政策合法性遭到質(zhì)疑，是鄰避沖突產(chǎn)生的重要原因[16-17]。

(2)經(jīng)濟學(xué)視角。從經(jīng)濟視角來看，周邊居民反對鄰避設(shè)施最直接的原因在于設(shè)施建立后會導(dǎo)致房價降低、投資較少進而使自己的經(jīng)濟利益受損[18]。然而在規(guī)制措施上，已有研究指出對鄰避設(shè)施征收稅款并不能使附近居民滿意，因為公民對于以環(huán)境為代價換取地方經(jīng)濟利益、損失自身經(jīng)濟利益方式極為不滿[19]。相比之下，從成本收益角度提出緩解事件沖突的補償方案則是一個較為可行的方式[20-22]。

(3)公民參與視角。從公民參與的角度看，政府決策議程中缺乏對公民權(quán)力的尊重，是勢態(tài)惡化的重要因素。美國密歇根州的案例表明，州政府在項目的籌劃、建設(shè)工程中沒有傾聽居民的反對意見，是矛盾不可調(diào)和的關(guān)鍵因素[23]。相關(guān)研究表明，只有尊重憲法賦予的公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，才能有效防止公民因缺乏參與機制而引發(fā)的情緒化表達[24-26]。

(4)行政管理視角。政府平日角色定位影響政府的權(quán)威，政府的權(quán)威越高，則政府在決策中越易受到公民的信任。加拿大的污水處理廠的選址案例表明，受信任政府的選址決策在民眾支持下均順利建成，而不被信任政府即便選擇建設(shè)高技術(shù)高標(biāo)準(zhǔn)的污水處理廠仍遭受極大抵制[27]。無論是來自國家自主性理論方面的反思，還是具體經(jīng)驗案例的實證研究都表明，鄰避困境是國家快速轉(zhuǎn)型期社會矛盾突出、政府受信任程度下降的一種表現(xiàn)，因而需要進一步強調(diào)政府角色定位和價值主張的重要性[28-31]。

(5)倫理決策與心理學(xué)視角。該視角認為鄰避設(shè)施在公民心中帶來的恐懼、不公平感、以及由此產(chǎn)生的相對剝奪感，是激起公民憤怒的主因。在此基礎(chǔ)上，基于不同的分析路徑，相關(guān)研究給出的解決方向包括：圍繞加泰羅尼亞地區(qū)案例分析所給出的基于古典社會心理學(xué)的治理策略[32-33]；聚焦抗議組織和地方政府關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，積極尋求倫理決策和環(huán)境人文維度的回應(yīng)[20]；回溯政府和公眾整個心理博弈過程，透視事件中“搭便車”、“不平等”因素的觸發(fā)機制，強調(diào)政府要注意控制風(fēng)險放大的關(guān)鍵點并提升風(fēng)險防范意識[34-37]。

綜上，國內(nèi)外關(guān)于鄰避型群體性事件的研究主要集中在概念的構(gòu)建、事件特點分析、沖突原因的探索、治理策略的提出，研究不足表現(xiàn)在：

1.缺乏動態(tài)研究，鮮有學(xué)者研究鄰避型群體性事件的動態(tài)演變、分析并識別其中的矛盾沖突和矛盾背后的價值沖突，無法形成動態(tài)的理論框架。

2.研究視角局限，無論從公共政策、經(jīng)濟價值、公民參與、政府信任或是倫理決策哪方面展開，視角均停留在對于事件過程的研究與解決，并未從源頭進行分析梳理。而沖突背后的是價值選擇出現(xiàn)分歧，由價值工具入手是追本溯源的選擇。

3.治理對策解釋力缺乏?，F(xiàn)有研究治理對策具象化，用于事后分析具體情況但無法形成有效預(yù)測和治理范式，同時，機制建立、政府立法、信任強化等措施背后體現(xiàn)的同樣是價值理念的判斷與選擇，利用價值工具對事件輔以案例的分析，形成可檢驗的經(jīng)驗框架。

(二)理論框架構(gòu)建中公共價值要素引入

政府戰(zhàn)略管理理論主張政府應(yīng)根據(jù)環(huán)境的變化、群體對于公共價值的理解來改變自身的職能，其終極要義為政府需要擴大公共價值邊際，不斷創(chuàng)造新的公共價值[38]。作為治理過程工具的公共價值，需要在政治和技術(shù)之間尋求平衡[39]。從傳統(tǒng)的靜態(tài)視角來看，公共價值是公民集體偏好的表達，是公共服務(wù)的提供者和享用者偏好的集合[40-41]。但從動態(tài)過程的視角來看，公共價值的內(nèi)核則是公共權(quán)威和公民權(quán)益的雙向互動，是基于公共價值所生成的公共利益協(xié)調(diào)機制，是階層間的共識[42-43]。因此建立一個動態(tài)分析框架尤為必要。通過綜合了上述兩種視角，本研究傾向的公共價值是公民和政府間權(quán)力、義務(wù)和規(guī)范形成的共識，是不同立場要表達價值集合，是一種制度博弈下的表達。

在既有研究將公共價值分為結(jié)果導(dǎo)向的公共價值(PV)與共識導(dǎo)向的工價值(PVs)的基礎(chǔ)上[44]，本研究將其引申并轉(zhuǎn)譯為集中性公共價值與民主性公共價值,民主性公共價值是在合法合理過程下公民集體偏好形成的公共價值, 是自下而上生成的公共價值創(chuàng)造模式；集中性公共價值是以政務(wù)治理者、政策制定者偏好的社會價值，主要依靠政治系統(tǒng)和社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)來提供公共價值，是自上而下的價值創(chuàng)造模式。同時參考公共價值文獻中“soft public value”和“hard public value”的分類方法[45]，并進一步拓展其內(nèi)涵，研究認為硬性公共價值是法律賦予公民的權(quán)利，公眾的個體自主和自由在法律上的反應(yīng)，是國家對公民承諾和維護的體現(xiàn)，公民有對硬性公共價值支配的自主權(quán)。在鄰避型群體性事件中硬性公共價值如：民主參與、平等正義、公民尊嚴等。柔性公共價值的主體是不明確的，沒有規(guī)則與制度保護，難以用明確績效指標(biāo)來衡量，法律上對這種公共價值缺乏保護，多建立于組織內(nèi)部決策和內(nèi)外部關(guān)系上。在鄰避型群體性事件中柔性公共價值如：決策效率、目標(biāo)可達、利益相關(guān)者價值等。

“戰(zhàn)略三角”模型提出公共價值有意義的三個條件為研究所用(見圖1)。在公共管理進程中，要創(chuàng)造新的公共價值需包含三點要素，一是所采取的戰(zhàn)略具備公共價值，即價值創(chuàng)造主體生產(chǎn)的是對委托人、監(jiān)督人都有價值的東西，且其金錢成本與權(quán)威成本都應(yīng)該較低。二是具有法律和政治上的可持續(xù)性，價值創(chuàng)造主體能夠從上級獲得穩(wěn)定的政治授權(quán)，有法律保障和金錢支持。三是實施創(chuàng)造公共價值的戰(zhàn)略具有運作和管理上的可行性，可在其他機構(gòu)幫助下，順利完成價值創(chuàng)造。戰(zhàn)略三角模型作為公共管理理論的重要部分，指出公共部門生產(chǎn)價值必須具備的三個條件，這能更好地在機理上解釋群體性事件中的價值矛盾。

圖1 “戰(zhàn)略三角”模型

(三)鄰避型群體性事件“價值-過程”分析框架構(gòu)建

為研究事件動態(tài)發(fā)展過程，借助Simon A. Booth提出的周期理論，將沖突事件均可劃分為危機醞釀-危機顯露-危機擴散-危機處理四個階段，周期理論的分段式解析能清晰展示危機從萌芽、發(fā)展、成熟到消亡的過程，對癥下藥，處理危機。

根據(jù)如上概念性分析，研究發(fā)現(xiàn)集中性公共價值對民主性公共價值的“擠出效應(yīng)”。在鄰避設(shè)施的建立過程中，治理者和政策制定者所代言的政府，以地方經(jīng)濟增長、財政稅收增加等公共價值為追求導(dǎo)向，并認為自身可做出正確決策，所以在創(chuàng)造公共價值過程中，政府獨立思考、自主判斷，忽略民意，對民主性公共價值如環(huán)境優(yōu)良、生命健康等產(chǎn)生了擠出，直接導(dǎo)致公共價值供需上存在不平衡，“擠出效應(yīng)”沖突在鄰避設(shè)施規(guī)劃過程中就已經(jīng)存在，是危機醞釀的開端。

同時，柔性公共價值對硬性公共價值的“滲透效應(yīng)”。委托代理關(guān)系中的信息不對稱情況，讓政策制定者易于出現(xiàn)自利性傾向，政府與公眾在追求公共價值創(chuàng)造上的分歧。作為委托人的政府管理者沒有做到程序正義，為提高決策效率、相關(guān)利益均衡，盡快實現(xiàn)柔性公共價值，對項目建設(shè)內(nèi)部商定，柔性公共價值逐漸滲透到硬性的民主參與、平等正義等公共價值中，產(chǎn)生公共價值沖突。這對矛盾在危機醞釀期表現(xiàn)不明顯，當(dāng)沖突加劇，進入危機顯露期后，公民訴求得不到解決、對政府回應(yīng)性感到不滿，直接導(dǎo)致政府公信力下降，項目決策階段的公民參與、平等正義等硬性公共價值與柔性公共價值的沖突便開始爆發(fā)。而元公共價值被認為是公共價值的終極價值，提供的價值在于維護社會穩(wěn)定，為公民創(chuàng)造良好的生存發(fā)展條件，在沖突中會上升為最高意志。

根據(jù)“公共選擇理論”的觀點，政府官員在政治生活中扮演著經(jīng)濟人的角色，其行為同樣會根據(jù)成本—收益來權(quán)衡決策的收益成本，在鄰避設(shè)施的建設(shè)過程中，生產(chǎn)函數(shù)涵蓋了交易成本、心理成本、生產(chǎn)成本，與其他設(shè)施建設(shè)成本不同在于鄰避設(shè)施的心理成本較高，規(guī)避較大的心理成本既可保證項目的順利推行也可大大降低交易成本和生產(chǎn)成本；從收益角度來看，物質(zhì)因素和晉升激勵一直是政府官員考慮的重要收益函數(shù)，諸多鄰避設(shè)施的社會效益高、經(jīng)濟效益好，是地方政府追逐的目標(biāo)，這在我國經(jīng)濟增長奇跡下的“晉升錦標(biāo)賽”中可見一斑。而在諸多鄰避性群體性事件的沖突中，尤其是以本文重點研究的三個鄰避事件的回溯為例，均出現(xiàn)內(nèi)部決斷不公開，處理不透明的情況。在籌建階段，利益相關(guān)者主體也呈現(xiàn)弱態(tài)勢。政府的信息不公開，如：廈門市和茂名市在項目通過國家發(fā)改委審批前后并未向市民公開項目，大連市更是在項目投產(chǎn)后才因其他事件披露被發(fā)現(xiàn)，同時作為鄰避設(shè)施在初步不透明建設(shè)階段依然會引起附近居民、某些知情人士的抗議：如廈門PX事件的“611環(huán)保聯(lián)盟”、趙玉芬教授；大連PX事件的媒體人爆料、附近居民投訴等，這些訴求渠道也都被關(guān)閉或屏蔽，所以從理論和實踐兩方面看，鄰避型群體性事件的價值沖突由最開始政府決斷的程序不正義便產(chǎn)生矛盾基礎(chǔ)，由此本文建立了群體性事件公共價值沖突理論分析框架(見圖2)。根據(jù)“戰(zhàn)略三角”模型，政府提供的服務(wù)具有公共價值、合法性、運作能力，三者緊密結(jié)合，相互制衡，創(chuàng)造公共價值的過程也是三者達到最大匹配的過程。在第一階段，項目籌建階段，作為決策者的政府為了強調(diào)效率，實現(xiàn)項目通過審核落地的可得性，選擇內(nèi)部決斷，不透明不公開，間接使得合法性利益遭到侵害，“戰(zhàn)略三角”制衡開始失效，但此時鄰避設(shè)施還處于概念階段，從傳統(tǒng)的視角看，公共價值是普遍和抽象的，公共價值間是一個靜態(tài)的整體，雖然暗藏危機但還沒有顯露，表現(xiàn)為鄰避型群體性事件的醞釀階段。

第二階段，項目實施中“戰(zhàn)略三角”的不平衡逐漸顯現(xiàn)，公共價值由抽象變?yōu)榫唧w，從利益相關(guān)者視角看，公眾發(fā)覺公共價值的需求和供給產(chǎn)生不匹配，產(chǎn)生“擠出作用”，公眾開始為爭取如美好環(huán)境、生命財產(chǎn)安全等民主性公共價值而進行抗議活動，鄰避型群體性事件危機顯露，“戰(zhàn)略三角”運作效率一端開始不穩(wěn)定；而后公眾對項目落地的合法性提出質(zhì)疑，表現(xiàn)為民主參與、平等正義等柔性公共價值被硬性公共價值“滲透”，在公眾的質(zhì)疑下，“戰(zhàn)略三角”瀕臨崩塌，沖突也隨之?dāng)U散。此階段表現(xiàn)為危機的爆發(fā)與擴散。

第三階段，項目處理上“戰(zhàn)略三角”要重新達到穩(wěn)定，元公共價值社會穩(wěn)定變?yōu)榈谝灰x，此時政府運作能力體現(xiàn)為危機處理能力。以制度視角來看，政府為元公共價值，要創(chuàng)造和解、協(xié)調(diào)的平臺，提供穩(wěn)定的政治、制度環(huán)境，在合法性的框架內(nèi)盡可能滿足公眾意志以達到追求社會穩(wěn)定的公共價值，這在鄰避型群體性事件中體現(xiàn)為危機的化解，化解危機后的“戰(zhàn)略三角”模型便將趨于穩(wěn)定，繼續(xù)引導(dǎo)創(chuàng)造公共價值，政府相關(guān)部門會對群體性沖突進行反思、建立預(yù)警應(yīng)急機制。

圖2 公共價值沖突理論分析框架

三、鄰避型群體性沖突事件中的框架檢驗：以茂名化工項目為例

(一)案例描述

表1 廣東茂名鄰避項目案例的事件過程

(二)事件中公共價值沖突分析

在危機醞釀階段，茂名PX項目年產(chǎn)芳烴可達60萬噸，吸引其他工業(yè)產(chǎn)業(yè)投資達上百億元，是茂名市打造世界級石化基地的關(guān)鍵步驟。為提高決策效率，茂名市政府吸取以往PX項目的經(jīng)驗，在項目還未獲得審批之際大肆開展PX項目經(jīng)濟價值、社會價值以及其良好安全性的新聞報道。市級主流媒體和市委會議多次提到做好PX項目落地的準(zhǔn)備工作，這種先斬后奏的決策暴力給市民釋放出PX項目勢在必行的信號，變向醞釀公眾的不滿情緒。為了民眾盡快接受PX項目即將落地實施，市委內(nèi)部會議多次強調(diào)嚴格把控消極的輿論導(dǎo)向，市新聞辦、市科協(xié)和直屬工業(yè)產(chǎn)業(yè)部門多次召開閉門通氣會，秘密推進PX項目。市新聞辦召開媒體閉門會議，提出嚴格控制“PX有害論”，敦促多家媒體簽訂責(zé)任狀。所以在項目進入概念階段，是用戰(zhàn)略三角的傳統(tǒng)視角來看待公共價值的。地方政府為民眾提供了一個抽象的公共價值綜合體，將公共價值描述成公眾的價值，強調(diào)其正外部效應(yīng)，給城市經(jīng)濟發(fā)展帶來質(zhì)的飛躍，在這個過程中三個地方政府為提高效率、加快項目落地都侵犯了公民的基本權(quán)利，其行政合法性出現(xiàn)問題。其目的是為加強運作能力，使得項目的快速順利落地。在這一階段抽象的概念構(gòu)成一個穩(wěn)定的靜態(tài)整體，一些危機的潛伏還未爆發(fā)。

在危機顯露階段，茂名市要求教育系統(tǒng)、黨政機關(guān)、石油化工系統(tǒng)內(nèi)人員在《支持項目承諾書》上無條件簽字，這一事件的爆出引發(fā)大量群眾對于PX項目的關(guān)注。不少網(wǎng)友挖掘廈門、大連等地PX抗議事件，普及PX項目帶來的環(huán)境、人身、財產(chǎn)安全問題。公眾對政府盲目追求經(jīng)濟效益而不考慮公眾心理風(fēng)險表示抗議。面對民眾抗議，市政府宣傳部下發(fā)文件，要求地方媒體嚴格把控輿情，對不利言論屏蔽禁言，對言論主體進行身份審核，專門召開會議要求媒體停止報道，以“內(nèi)定”形式召開推廣說明會，以圖平息輿論，使項目順利推進。從公共價值視角分析，項目實施運營開始后政府為快速運作PX項目，在概念階段大力宣傳抽象的正外部效應(yīng)。而事件被披露后，靜態(tài)的“戰(zhàn)略三角”變?yōu)閯討B(tài)。公眾發(fā)現(xiàn)從自身利益角度出發(fā)PX項目充滿了負外部性，他們要維護自己生存的基本條件。在這一階段，政治精英們主導(dǎo)的精英公共價值和公眾需求的基本公共價值之間的沖突顯露。以經(jīng)濟發(fā)展、速度成本為代表的精英公共價值對以環(huán)境資產(chǎn)、安全性為代表的基本公共價值產(chǎn)生“擠出”，表現(xiàn)為地方政府對民怨增多、百姓投訴置之不理，加快工程建設(shè)，力爭盡快實現(xiàn)精英公共價值。

在危機擴散階段，推廣會上的官民沖突成為危機擴散的導(dǎo)火索。原本“內(nèi)定”50人的推廣會卻出席250余人，與會市民對PX項目的環(huán)境測評結(jié)果、安全措施、補償機制驚醒提問，發(fā)言人態(tài)度強硬、言論不當(dāng)，致使官員和市民發(fā)生沖突。消息一出，在本地新聞圈迅速發(fā)酵，危機旋即擴散。一方面，公眾對于決策暴力久久積壓的情緒終于爆發(fā)，市民在項目推進階段沒有發(fā)表意見的渠道，一直被政府壓迫式告知，民主權(quán)利無處行使。另一方面，以“內(nèi)定”的方式試圖控制輿論，影響很壞。有市民曾被告知，不簽訂支持PX項目承諾書會直接影響高考升學(xué)和在體制內(nèi)的工作。民情激憤讓群眾們聚集在政府廣場游行集會，少數(shù)不法分子實行暴力。政府的維穩(wěn)工作日益艱巨?？棺h持續(xù)五天，并擴散至省會廣州，海內(nèi)外媒體競相報道，事件推向高潮。所以在項目實施中過程中，民眾開始由利益相關(guān)者視角審視公共價值，在危機顯露階段他們爭取“基本條件”如安全、環(huán)境、資產(chǎn)等基本公共價值，隨著危機的擴散，群眾了解更多內(nèi)幕，追尋基本權(quán)利的公共價值上升為第一意志。地方政府提高決策效率、達成目標(biāo)的柔性公共價值與公民獲得民主參與、平等正義的硬性公共價值產(chǎn)生沖突。政府一直在掩蓋抽象正外部效應(yīng)是虛無的，市民也認清具體的負外部效應(yīng)是真實存在的。但強大利益的驅(qū)使下，在“戰(zhàn)略三角”中運作能力發(fā)揮出更強大力量，柔性的公共價值對硬性公共價值產(chǎn)生滲透作用，另一端的合法性遭受更大侵襲，“戰(zhàn)略三角”的最大匹配瀕臨崩塌。

在危機處理階段。茂名市政府對侵犯公民知情權(quán)、參與權(quán)公開道歉，召開發(fā)布會對誤傷群眾表示道歉、宣布逮捕相關(guān)不法分子，公開宣布PX項目只是在科普階段，具體建設(shè)未提上日程，并表示“政府絕不會違背大多數(shù)市民，上馬PX項目”但無具體實質(zhì)性舉措，整個處理過程歷時一個月。所以在項目處理階段，需要用制度視角來構(gòu)建公共價值“戰(zhàn)略三角”框架。由于項目實施階段，政府過分強調(diào)運作能力，它對具體公共價值的“擠出”和對合法性的“滲透”使得“戰(zhàn)略三角”即將崩塌。在制度框架下，為維護權(quán)力和權(quán)利合法性，“穩(wěn)定高于一切”的社會穩(wěn)定成為元公共價值，政府的運作能力則體現(xiàn)為對PX事件危機的處理能力。要達到這個框架下“戰(zhàn)略三角”的平衡，政府要主動搭建溝通協(xié)調(diào)平臺，安撫群眾，盡量滿足公眾意志才能化解危機，重新使“戰(zhàn)略三角”達成平衡。

圖3 茂名事件的公共價值沖突演變過程

四、公共價值視角下鄰避型群體性事件應(yīng)對策略

鄰避型群體性事件從危機醞釀、顯露、擴散、頂峰都不是突然出現(xiàn)的，是在一段公共價值沖突潛伏后，由某一事件作為導(dǎo)火索突然引爆，這說明鄰避型群體性事件是可以預(yù)防的。本研究將其歸納為，在政府運作能力一定的情況下，鄰避型群體性事件危機能否得到控制，取決于利益相關(guān)者主體的強弱和所追求公共價值沖突強弱兩個維度。在鄰避型群體性事件中，反對群眾從少到多、由點連成面就是由弱利益相關(guān)者到強利益相關(guān)者；在沖突過程中公眾開始對硬性公共價值追求、對法律規(guī)定的基本權(quán)利追求、由同一事件公共價值的訴求的疊加會讓原本的弱公共價值變?yōu)閺姽矁r值，而弱公共價值是個相對概念，它同樣是重要的，但最開始很少有人關(guān)注、極少顯露、沒有引起大規(guī)?？棺h。所以緩解事件矛盾的途徑之一就是削弱鄰避事件沖突的強度，要從利益相關(guān)者主體和所追求公共價值沖突兩方面削弱來提出策略。另一種途徑便是保持在決策過程中的“戰(zhàn)略三角”穩(wěn)定，這是預(yù)防此類事件發(fā)生的重要措施(見圖4)。具體措施如下：

圖4 茂名事件的公共價值沖突演變過程

(一)項目籌建：維護戰(zhàn)略三角穩(wěn)定

具備公共價值、具有合法性以及匹配的運作能力是保證戰(zhàn)略三角穩(wěn)定的核心要素，三者均穩(wěn)定可保證鄰避設(shè)施在服務(wù)提供上的順暢。由于鄰避設(shè)施的特殊性，在提供此類公共價值的過程中，追求合法性勢必會對政府追求運作能力的目標(biāo)產(chǎn)生影響，這就要求在項目實施階段，“戰(zhàn)略三角”模型不僅要保持平衡穩(wěn)定，還要更多關(guān)注價值提供過程的合法性。地方政府要深入貫徹“精明公眾模型”理念，將公眾看做是有良好素養(yǎng)、能夠提供建設(shè)性意見的決策人，主動將利益相關(guān)人納入到?jīng)Q策議程中，讓各方充分表達自己的利益偏好，正視公眾意見，推行可行性議題，杜絕膚淺的民意征詢。

第一，改善政府決策議程，保持戰(zhàn)略三角平衡穩(wěn)定。在項目前期評估過程中要以民為天。公開邀請公眾加入項目安全進行評估小組，量化風(fēng)險評估，形成通俗易懂的安全報告，讓公眾充分理解項目，增強其風(fēng)險容忍度。嚴格按照“民主參與—溝通協(xié)商—執(zhí)行議程”三步走，切忌追求快速可達。了解項目周邊居民心理風(fēng)險承受能力，調(diào)查他們對項目的知曉度和各階段的憂慮因素。

第二，優(yōu)化監(jiān)督體系，保障運作能力的施展。第三方要介入決策技術(shù)性問題的評判，杜絕政府自說自話和不同利益相關(guān)人各執(zhí)一詞，增強政府公信力；建立公民自治的“項目監(jiān)督委員會”，為委員會提供項目內(nèi)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，協(xié)調(diào)項目實施過程中的公眾與政府間的價值沖突，保證鄰避設(shè)施環(huán)境評估、風(fēng)險評估的可信度；決策和執(zhí)行分離，決策者在公民參與和監(jiān)督體系下形成科學(xué)有效的規(guī)劃，執(zhí)行者嚴格按照規(guī)劃完成后續(xù)行動，項目實施與項目實施分離，防止政府對運作能力的過度追求。

第三，矛盾協(xié)調(diào)法制化，維護項目合法性。在法制框架下運行，是保障“戰(zhàn)略三角”合法性的基礎(chǔ)，建立鄰避設(shè)施選址、建設(shè)相關(guān)法規(guī)，對不合乎程序行為責(zé)任人進行問責(zé)，保證合法性不被運作能力僭越；依法協(xié)調(diào)矛盾，嚴格審查決策合法性。地方政府化解公共價值沖突要遵守正當(dāng)法律程序，維護公民基本權(quán)利，塑造公平正義、干凈透明的行政氛圍；將利益補償和利益協(xié)調(diào)納入法律框架，一是保證補償?shù)暮戏ㄐ裕ㄟ^多樣化補償來提升公眾心理承受能力，除金錢給付、遷居住房，還可以提供稅費減免、健康保險、便民設(shè)施提供、先進醫(yī)療服務(wù)、小區(qū)環(huán)境改善、市民特殊福利等。二是要保證利益協(xié)調(diào)過程的合法性，用法律規(guī)范地方政府在利益協(xié)調(diào)中應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任、采取的手段、達到的目標(biāo)等，提高政府公信力。

(二)項目過程：紓解公共價值沖突強度和利益相關(guān)者主體強度二者合力

在公共價值現(xiàn)有研究中，學(xué)者們將公共價值分為柔性與硬性、精英與基本公共價值等等，這些對立公共價值矛盾越是激烈，鄰避型群體性事件處理難度越大。在此因素之外，利益相關(guān)者主體的反對的強度也是關(guān)鍵因素，在大多數(shù)事件中，公民作為反對強度最大的利益相關(guān)者，其群體的人數(shù)、動員能力、傳播影響力決定著反對聲音強弱。故在鄰避型群體性事件處理中，要盡可能消解二者的合理。

在危機醞釀階段做好輿情預(yù)警與策略行政。輿情預(yù)警方法要多樣靈活。積極發(fā)揮基層社區(qū)的優(yōu)越性，及時建立利益溝通平臺，設(shè)立意見箱，召開項目座談會，安撫社區(qū)群眾情緒；注重危機預(yù)警的快速處理，立體網(wǎng)群設(shè)立預(yù)警指揮小組，接受統(tǒng)一指揮，直接向項目最高領(lǐng)導(dǎo)匯報。做到危機萌芽的快速響應(yīng)、組織有序、責(zé)任明確、運轉(zhuǎn)高效；有策略的政府行政行為大大減小沖突。政府在項目引入的介紹中應(yīng)避免敏感性詞匯，以平緩的方式進行項目宣傳，切忌地毯式轟炸的決策暴力。

在危機顯露階段，端正態(tài)度，促進公眾參與。完善公眾參與制度，暢通表達渠道，一般來說“回應(yīng)性越大，善治程度越高”。拓寬信訪渠道，積極接收信息，嚴禁阻攔正常信訪；規(guī)范聽證制度，牽涉群眾利益尤其是鄰避項目，舉辦公開透明聽證會，讓群眾充分掌握信息，政府端正態(tài)度，主動引導(dǎo)公眾的參與行為，有效的公民參與大大提高鄰避項目建設(shè)效率，讓公眾了解項目建成帶來的成就和利益，明確公眾參與責(zé)任。地方政府要加強對公眾參與鄰避型公共價值提供過程的引導(dǎo)，劃定責(zé)任安全域。提高公眾民主參與素養(yǎng)，讓公眾公正客觀、理性睿智地看待鄰避項目的實施。

在危機擴散階段，發(fā)揮政府、社會組織、基層組織協(xié)同作用。社會組織、基層組織作為政府和公眾之間的中介橋梁，在項目實施過程中將分散的個體利益整合、凝練，向政府反饋；發(fā)揮社會組織群眾性與志愿性。公眾自發(fā)組成的社會組織，能夠?qū)⒎稚⒌纳鐣婺燮饋?，形成以組織為依托力量較強的表達聲音，有利于政府傾聽聲音，解決問題；發(fā)揮基層組織軟作用?；鶎咏M織為公眾提供利益表達、爭取訴求的平臺，通過這個中介平臺，政府可以集中聽到反對聲音，公眾緩解自己的社會壓抑情緒，緩沖公共價值沖突；要建立由市到村的多級聯(lián)動機制，成立定點派出機構(gòu)，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)定點駐村，開展項目普及和利益談判工作，切忌空有決斷不做實事。