江利紅，羅仙鳳

(1．華東政法大學(xué) 科技創(chuàng)新法治保障研究院，上海 201620；2．華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 201620)

黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)要堅定實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家。而科研誠信是科技創(chuàng)新的前提，是實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和實現(xiàn)創(chuàng)新型國家目標(biāo)的重要基礎(chǔ)。近年來，我國的科研誠信建設(shè)工作取得了顯著成效，但整體上仍然存在不足，“《腫瘤生物學(xué)》(Tumor Biology)期刊集中撤稿事件”[1]、“南京大學(xué)教授梁瑩學(xué)術(shù)不端案”[2]、“山東大學(xué)長江學(xué)者陳哲宇貪污案”[3]、“清華大學(xué)付林案”[4]、“南方科技大學(xué)副教授賀建奎人類胚胎基因編輯事件”[5]等違背科研誠信要求的行為被接連曝光，引發(fā)了人們對于科研誠信問題的空前關(guān)注。這些案件一方面反映出部分科研人員自身存在的科研誠信問題，另一方面也暴露出政府對科研誠信監(jiān)管不力等問題。對此，2018年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)科研誠信建設(shè)的若干意見》(廳字〔2018〕23號)(以下簡稱“《意見》”)，不僅要求加強(qiáng)科研活動全流程誠信管理，而且特別強(qiáng)調(diào)對違背科研誠信要求的行為要進(jìn)行嚴(yán)肅查處，明確了“違背科研誠信要求行為人所在單位是調(diào)查處理第一責(zé)任主體”，但并沒有詳細(xì)規(guī)定政府各部門的查處責(zé)任。其實，面對科學(xué)研究的專業(yè)化程度高、科研單位的科研自主權(quán)逐步擴(kuò)大、科研誠信監(jiān)管主體的多元化等復(fù)雜形勢，政府在違背科研誠信要求行為的查處中應(yīng)當(dāng)處于何種法律地位、承擔(dān)何種法定責(zé)任，需要以立法的形式予以明確。

一、“第一責(zé)任主體”的規(guī)定規(guī)避了政府的查處責(zé)任

根據(jù)《意見》的要求，違背科研誠信要求行為人所在單位(以下簡稱“科研單位”)是“調(diào)查處理第一責(zé)任主體”。但是，從事科研活動的企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織等科研單位并非行政機(jī)關(guān)，并不具有查處科研誠信案件的行政管理權(quán)限和責(zé)任。另一方面，規(guī)定科研單位為查處的“第一責(zé)任主體”，在一定程度上淡化甚至規(guī)避了政府各部門在科研誠信問題查處中的法定責(zé)任。

(一)科研單位的“第一責(zé)任”并非行政管理責(zé)任

科研單位的“第一責(zé)任”來源于其對科研人員的單位人事管理權(quán)限，科研單位可以以其與科研人員簽訂的勞動合同或其單位內(nèi)部制定的管理章程等為依據(jù)，對科研人員違背科研誠信要求的行為進(jìn)行調(diào)查處理，這在法律上屬于民事管理權(quán)限。在沒有依法得到授權(quán)或委托的情況下，科研單位不承擔(dān)行政管理的責(zé)任，僅可以依據(jù)民事管理權(quán)限對于人事關(guān)系隸屬于該單位的科研人員違背科研誠信要求的行為進(jìn)行調(diào)查處理?？梢?，對于“第一責(zé)任”的含義應(yīng)當(dāng)限定在民事管理權(quán)限的范圍內(nèi)進(jìn)行解釋。但是，實踐中經(jīng)?；煜@種基于民事管理權(quán)限的“第一責(zé)任”和行政管理責(zé)任。例如，“《腫瘤生物學(xué)》期刊集中撤稿事件”被曝光后，科技部辦公廳專門下發(fā)了《關(guān)于對集中撤稿論文涉事作者處理的指導(dǎo)意見》來規(guī)范各涉事單位的查處工作，從該文件中“論文作者所在單位對論文作者的處理意見應(yīng)商相應(yīng)主管部門同意后作出”等規(guī)定來看，高校作出的處分并非純粹地基于科研單位的民事管理權(quán)限，還包含了部分原本應(yīng)當(dāng)由政府主管部門履行的查處責(zé)任。這些責(zé)任被籠統(tǒng)地稱為查處的“第一責(zé)任”，不僅模糊了民事和行政管理權(quán)限的界限，而且容易引發(fā)科研單位在事實上代替政府承擔(dān)行政管理責(zé)任的問題。例如，“《腫瘤生物學(xué)》期刊集中撤稿事件”中，作為涉事單位的紹興文理學(xué)院作出處理決定，免去涉事教師陳佳玉的醫(yī)學(xué)院基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)部主任職務(wù)，取消其申報科技計劃項目資格1年，并記入科技部科研嚴(yán)重失信行為數(shù)據(jù)庫[6]。在這三項處分措施中，高校作為科研人員的所屬單位，有權(quán)采取第一種處分措施對其所屬人員進(jìn)行人事任免。但是，后兩種處分措施卻依據(jù)不足：首先，從政府、高校與科研人員之間關(guān)系來看，高校不具有直接禁止科研人員申報項目資格的權(quán)力，要作出禁止科研人員申報項目資格的決定，必須以獲得政府的授權(quán)作為前提；其次，由政府建立的科研誠信記錄庫應(yīng)當(dāng)由政府記入或者由政府進(jìn)行確認(rèn)以確保記錄數(shù)據(jù)的真實性，高校并不存在單方面認(rèn)定科研失信行為并直接記入科技部科研嚴(yán)重失信行為數(shù)據(jù)庫的權(quán)力。

(二)政府在科研誠信查處過程中的責(zé)任不明確

中辦、國辦《意見》中提出：“要建立健全職責(zé)明確、高效協(xié)同的科研誠信管理體系”，并在科研誠信管理責(zé)任體系中，將從事科研活動的各類企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織等科研單位確定為科研誠信建設(shè)第一責(zé)任主體。這是“第一責(zé)任主體”首次在《意見》中使用的語境。與此相應(yīng)的，科研誠信建設(shè)的第一責(zé)任主體也承擔(dān)起了對違背科研誠信要求行為調(diào)查處理的“第一責(zé)任”。但是，在確認(rèn)了科研單位負(fù)有查處的“第一責(zé)任”的基礎(chǔ)上，對于政府在科研誠信案件的查處中究竟承擔(dān)什么責(zé)任，在什么情況下由政府部門直接查處，當(dāng)科研單位不適合查處時政府部門是否可以代替科研單位進(jìn)行查處，對于科研單位的查處結(jié)果不滿意時政府是否可以自行查處等政府的查處責(zé)任，《意見》并沒有作出明確的規(guī)定。例如，《意見》規(guī)定了自然科學(xué)和哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)域的“論文造假監(jiān)管”分別由科技部和中國社科院負(fù)責(zé)，但此處的“監(jiān)管”責(zé)任是否包括由科技部和中國社科院進(jìn)行直接查處的責(zé)任、與科研單位的“第一”查處責(zé)任之間是什么關(guān)系等并不明確。此外，《意見》中要求“相關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)按照職責(zé)權(quán)限和隸屬關(guān)系，加強(qiáng)指導(dǎo)和及時督促，堅持學(xué)術(shù)、行政兩條線，注重發(fā)揮學(xué)會、協(xié)會、研究會等社會團(tuán)體作用”，此規(guī)定將政府在科研誠信查處過程中的職責(zé)定位為指導(dǎo)、督促。其中“學(xué)術(shù)、行政兩條線”的規(guī)定意味著政府在科研誠信管理工作中應(yīng)當(dāng)充分尊重學(xué)術(shù)自治，并以指導(dǎo)、督促為科研誠信管理的主要手段。政府并不需要直接參與案件的查處，而是需要著重突出科研機(jī)構(gòu)、高校、社會組織等科研單位查處的“第一責(zé)任”，由科研單位對科研誠信案件作出處理即可。但是，在法定職責(zé)的要求下，具有職責(zé)權(quán)限和隸屬關(guān)系的政府部門應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的查處職責(zé)。而這種僅明確科研單位“第一責(zé)任主體”的情形，淡化甚至規(guī)避了相關(guān)政府部門的法定查處職責(zé)。

(三)政府查處責(zé)任不明造成被處理人的救濟(jì)不充分

中辦、國辦《意見》中并未提及當(dāng)被處理人對科研單位的處理決定不服時應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行救濟(jì)的問題。在《關(guān)于對集中撤稿論文涉事作者處理的指導(dǎo)意見》雖有提及被處理人申請復(fù)核或申訴權(quán)利，但是，該文件沒有詳細(xì)地指明向誰申請復(fù)核或申訴。如果還是由原查處單位進(jìn)行復(fù)核或申訴，那么這僅僅是內(nèi)部救濟(jì)途徑，對于科研單位的處理措施有可能涉及的科研人員資格、聲譽(yù)等權(quán)益而言，很難達(dá)到充分救濟(jì)的效果。但是，按照目前《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》的規(guī)定，由于科研單位并非行政機(jī)關(guān)，科研單位所作出的查處決定，并不屬于行政訴訟的受案范圍。即便科研單位的查處中涉及了處罰等部分行政管理權(quán)限，但由于作出決定的主體是非行政機(jī)關(guān)的科研單位，其依然不能成為行政訴訟中的被告。這不僅對涉事科研人員的權(quán)利救濟(jì)不充分，而且容易引發(fā)爭議，破壞科研秩序和環(huán)境。

二、政府在科研誠信管理中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)查處責(zé)任

隨著科研誠信監(jiān)管范圍的擴(kuò)大和嚴(yán)肅查處違背科研誠信行為要求的提出，政府在科研誠信管理中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)查處責(zé)任也隨之加大。對此，必須依據(jù)《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》《意見》等的規(guī)定加以明確。

(一)科研單位“學(xué)術(shù)自治”與政府查處責(zé)任的融合

肇始于德國19世紀(jì)的學(xué)術(shù)自由，在德意志特有的背景下，成為德國憲法保護(hù)的一項基本權(quán)利，在歷經(jīng)一戰(zhàn)、二戰(zhàn)后為歐洲各國所普遍接受，并進(jìn)入各國和歐洲憲法保護(hù)的范疇[7]。我國《憲法》第47條也賦予了公民“科研自由”，但也必須認(rèn)識到“科研自由”并非絕對的、無限制的自由。其作為權(quán)利的自由，受到憲法、政府乃至自身管理的限制；其作為科學(xué)發(fā)展方向的自由，隨著高校、科研機(jī)構(gòu)等科研單位與外界交流的逐漸增多，亦受到市場競爭、供需、績效等因素的制約。面對這些約束，高校、科研機(jī)構(gòu)等科研單位必須考慮如何保障自身科研的正當(dāng)性。

然而，從目前科研誠信的建設(shè)來看，僅依靠科研單位的自我規(guī)制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。以美國著名的“巴爾摩的案”[8]為例，由于科研機(jī)構(gòu)(1)美國研究機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵與我國科研單位的內(nèi)涵大致相同，但由于用語習(xí)慣不同區(qū)別使用。調(diào)查結(jié)果存在各種中立性的質(zhì)疑，美國重組了科研誠信辦公室對該案進(jìn)行調(diào)查。之后，在美國科技政策辦公室頒布的《關(guān)于科研不端行為的聯(lián)邦政策》(以下簡稱“《聯(lián)邦政策》”)(2)參見：Office of Science and Technology Policy, Federal Research Misconduct Policy, Federal Register: December 6, 2000 (Volume 65, Number 235), Page: 76260-76264.中，美國政府以聯(lián)邦經(jīng)費的合理使用和監(jiān)管作為紐帶，為其介入學(xué)術(shù)自治開展行政監(jiān)管提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。而從現(xiàn)實需要的角度考慮，政府的科研誠信管理工作也離不開科研單位的支持。在美國《聯(lián)邦政策》對于研究機(jī)構(gòu)查處責(zé)任的規(guī)定中，使用了“最初始反應(yīng)(the initial response)”的描述。政府需要科研單位提供相關(guān)的專業(yè)知識，幫助其在行為性質(zhì)、程度、處罰幅度等問題上作出正確的判斷。因此，政府需要科研單位來承擔(dān)“最初始反應(yīng)”的責(zé)任。在日本學(xué)術(shù)振興會中也有類似規(guī)定：“科研不端案件一般由投訴對象所在機(jī)構(gòu)進(jìn)行受理，但所投訴的科研不端行為詳細(xì)并附有相關(guān)人員信息或明確證據(jù)時可以直接受理”[9]。因此，政府與科研單位必須共同承擔(dān)起保障科研正當(dāng)性的責(zé)任。

(二)科研誠信監(jiān)管范圍擴(kuò)大要求下的政府查處責(zé)任

隨著自媒體時代的到來和市場對科研需求的增加，科學(xué)研究的傳播不再完全地依靠高校、期刊等傳統(tǒng)宣傳陣地，科研活動也不再僅限于政府資金的支持。面對新的形勢，美國《聯(lián)邦政策》規(guī)定，“本聯(lián)邦政策并不限制研究機(jī)構(gòu)或其他組織頒布有關(guān)科研不端的政策或指南，或指定更詳細(xì)的道德指南”，試圖以《聯(lián)邦政策》作為整個科研領(lǐng)域的指導(dǎo)性文件，并鼓勵其他組織對科研誠信管理進(jìn)行自我規(guī)制。但是，這種模式并不能保證科研單位積極查處違背科研誠信要求的行為。對于違背科研誠信要求的人員，一旦處置并公之于眾將會演變?yōu)椴焕诳蒲袉挝话l(fā)展的“丑聞”，而一些舉足輕重并享有極高聲譽(yù)的科研人員也是科研單位不愿意流失的人才。因此，完全依靠科研單位的自我規(guī)制，顯然不能滿足政府對于科研誠信建設(shè)的更高要求。

我國在2006年便由科技部下發(fā)了《國家科技計劃實施中科研不端行為處理辦法(試行)》(科技部第11號令)，該文件將監(jiān)管的范圍限定在“對科學(xué)技術(shù)部歸口管理的國家科技計劃項目”中發(fā)生的科研不端行為。2009年科技部、教育部、財政部等聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)我國科研誠信建設(shè)的意見》(國科發(fā)政〔2009〕529號)，規(guī)定政府部門、相關(guān)管理機(jī)構(gòu)、科技機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校和企業(yè)等應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)權(quán)限和相關(guān)規(guī)定對違背科研誠信要求的行為進(jìn)行查處，擴(kuò)大了查處主體的范圍，試圖以查處主體的多元化推動科研誠信管理的全領(lǐng)域覆蓋。但此時的查處模式又陷入了同美國查處模式一樣的弊端，高校、科研機(jī)構(gòu)等科研單位成為查處主體并不能滿足全領(lǐng)域的有效監(jiān)管。

2018年中辦、國辦的《意見》中明確提出，“要加強(qiáng)頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確科研誠信建設(shè)各主體職責(zé)，加強(qiáng)部門溝通、協(xié)同、聯(lián)動，形成全社會推進(jìn)科研誠信建設(shè)合力”，并明確科技部、中國社科院分別負(fù)責(zé)自然科學(xué)領(lǐng)域和哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)域科研誠信工作。在中央層面，兩單位組織開展科研誠信重大案件的聯(lián)合調(diào)查；在地方層面，遼寧省規(guī)定省科技廳、省社科聯(lián)組織開展該聯(lián)合調(diào)查(3)參見中共遼寧省委辦公廳、遼寧省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)科研誠信建設(shè)的實施意見》的通知(遼委辦發(fā)〔2018〕101號)。，海南省亦作出相同的規(guī)定(4)參見海南省教育廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《海南省進(jìn)一步加強(qiáng)科研誠信建設(shè)的實施方案》的通知(瓊教高〔2019〕29號)。。就這些規(guī)定來看，政府對于科研誠信的管理已不再局限于政府資金資助項目或組織，而是形成了政府與各科研單位對全科研領(lǐng)域共同監(jiān)督管理的格局。而科研誠信監(jiān)管范圍的擴(kuò)大，也必然要求政府對違背科研誠信要求行為查處責(zé)任的擴(kuò)大。

(三)嚴(yán)肅查處違背科研誠信行為要求下的政府法定查處責(zé)任

監(jiān)管范圍的擴(kuò)大致使政府對于非政府資金資助項目或組織中發(fā)生的違背科研誠信活動具有了監(jiān)管的職權(quán)。在行政職權(quán)與職責(zé)同一的要求下[10]，政府必須在法律的要求下依法進(jìn)行履職，否則將構(gòu)成行政法上的不作為。然而，這種具有維護(hù)公共秩序性質(zhì)的監(jiān)管不作為往往會因為缺少利害關(guān)系人而被行政訴訟所忽略。當(dāng)政府不履行對某一違背科研誠信要求行為的查處責(zé)任時，除非存在違背科研誠信行為的受害人，并向法院指控政府的不作為，否則行政訴訟很難對其進(jìn)行外部監(jiān)督。此時，面對缺少受害人的行政不作為，投訴舉報便發(fā)揮了外部監(jiān)督的作用。需要注意的是，當(dāng)政府面對公民的投訴舉報或自行獲得某一調(diào)查線索時，必須滿足規(guī)范要件和事實要件兩方面的要求才能判定政府是否必須進(jìn)行依法履職。所謂規(guī)范要件，是指某一事項在法律規(guī)范層面上由法律規(guī)定行政權(quán)的介入，且由具有管轄權(quán)的政府部門按照法律賦予的管理手段進(jìn)行規(guī)制。而事實要件則要求公民提供或政府自行獲取的線索符合法律規(guī)定管理手段的適用條件。當(dāng)規(guī)范要件與事實要件同時具備時，政府便具有依法履行法定職責(zé)的義務(wù)。

我國《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》已經(jīng)為政府在違背科研誠信要求行為查處中的法定職責(zé)確定了基本的框架。依據(jù)該法第11條的規(guī)定，政府科學(xué)技術(shù)行政部門和其他有關(guān)部門在科學(xué)技術(shù)進(jìn)步工作中具有行政介入的職權(quán)，并分層級確定了各級政府部門的管轄范圍；而依據(jù)該法第70條的規(guī)定，對于抄襲、剽竊他人科學(xué)技術(shù)成果或者在科學(xué)技術(shù)活動中弄虛作假的，科研人員所在單位或者單位主管部門應(yīng)當(dāng)依法予以處理。因此，當(dāng)出現(xiàn)抄襲、剽竊等弄虛作假、違背科研誠信要求的行為時，涉案科研人員所在單位或者單位主管部門必須依法履行查處的義務(wù)。并且，在科研單位不履行查處義務(wù)時，政府基于法定職責(zé)也必須履行查處義務(wù)，以確保違背科研誠信要求的行為最終得到法律的制裁。

三、政府在科研誠信管理中的多層次查處責(zé)任

為了激起政府行政監(jiān)管與各科研單位對違背科研誠信要求行為查處的合力作用，政府應(yīng)當(dāng)以自身法定的職責(zé)為基礎(chǔ)，兼顧科研單位的查處優(yōu)勢，針對不同性質(zhì)的科研誠信案件確立多層次的查處責(zé)任。

(一)政府多層次查處責(zé)任的劃分標(biāo)準(zhǔn)

面對科研誠信全覆蓋的行政監(jiān)管，政府有其必須履行直接查處的法定責(zé)任，也有其處于指導(dǎo)監(jiān)管地位的法律責(zé)任。政府面對一些違背科研誠信要求的行為，可以不親自參與查處，但必須處于監(jiān)管者的地位對案件的查處進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，而各科研單位必須在自己的職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行查處。“第一責(zé)任主體”并不意味著科研單位對違背科研誠信要求行為一查了之或替代政府的職能進(jìn)行查處。因此，在政府和各科研單位均是科研查處主體的格局下，面對不同性質(zhì)、不同類型的違背科研誠信要求行為應(yīng)當(dāng)確立一定的標(biāo)準(zhǔn)和界限，為政府多層次查處責(zé)任的劃分提供指引。

從2009年《關(guān)于加強(qiáng)我國科研誠信建設(shè)的意見》的規(guī)定來看，各相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)權(quán)限對違背科研誠信要求行為進(jìn)行調(diào)查處理。該意見中確立的“職責(zé)權(quán)限”基本標(biāo)準(zhǔn)與2018年中辦、國辦《意見》是相同的，但不同的是職責(zé)權(quán)限的內(nèi)容，并由內(nèi)容變動牽引整體查處格局的變動。2009年《關(guān)于加強(qiáng)我國科研誠信建設(shè)的意見》所確立的查處模式形成了“條塊管理”的格局，政府與各科研單位并列成為同一層面上的科研查處主體，各查處主體相互分工，以各自的查處權(quán)限和職責(zé)劃分明顯的界限，但對于各種查處主體的之間的關(guān)聯(lián)性以及查處過程中的銜接機(jī)制并沒有涉及。其格局如圖1所示：

而2018年中辦、國辦《意見》擴(kuò)大了政府在宏觀上對于科研誠信的管理職責(zé)，這一職責(zé)內(nèi)容的變化牽引了“條塊管理”格局的變動。各科研單位依舊需要在原本的職責(zé)范圍內(nèi)查處違背科研誠信要求的行為，但其查處的過程與結(jié)果需要受到政府的監(jiān)督和管理。而政府不僅需要直接參與到科研誠信查處的工作中，還需要對各科研單位的查處結(jié)果負(fù)責(zé)，并建立起統(tǒng)一的科研誠信信息系統(tǒng)。其中，科研誠信管理部門(5)科研誠信管理部門在中央層面是指分別負(fù)責(zé)自然科學(xué)領(lǐng)域和哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)域科研誠信統(tǒng)籌管理的科技部、中國社科院；由于地方層面還未統(tǒng)一規(guī)定，在地方層面泛指負(fù)責(zé)自然科學(xué)領(lǐng)域和哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)域科研誠信統(tǒng)籌管理的部門。不僅要對全科研領(lǐng)域的管理進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和宏觀指導(dǎo)，還要對歸口管理的案件負(fù)責(zé)查處以及對科研誠信重大案件組織開展聯(lián)合查處；各行業(yè)主管部門依據(jù)職權(quán)隸屬關(guān)系負(fù)責(zé)在行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，并對歸口管理的案件負(fù)責(zé)查處和對重大案件組織開展聯(lián)合查處。其格局如圖2所示：

圖1 2009年我國科研誠信查處格局圖

圖2 2018年我國科研誠信查處格局圖

(二)政府的直接查處責(zé)任

政府的直接查處責(zé)任是指對屬于政府依法履職的事項應(yīng)當(dāng)由政府自身進(jìn)行調(diào)查和處理的責(zé)任。根據(jù)科技部《國家科技計劃實施中科研不端行為處理辦法(試行)》、廣西壯族自治區(qū)《廣西科研誠信管理暫行辦法的通知》(桂政辦發(fā)〔2018〕161號)等文件的規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)對政府財政科研計劃項目和其他科研專項工作中發(fā)生的違背科研誠信要求行為負(fù)有查處責(zé)任。由于這些科技計劃項目或?qū)ｍ椆ぷ骶烧Y金直接提供支持，政府對公共資金的依法使用負(fù)有直接查處的責(zé)任。

為了履行這一責(zé)任，政府可以選擇以下具體的方式進(jìn)行案件的查處：其一，要求違背科研誠信要求行為人所在單位先行調(diào)查，政府在該調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行處理；其二，根據(jù)實際需要，由政府直接對于違背科研誠信要求的行為進(jìn)行查處；其三，可以按照《行政處罰法》《行政許可法》等法律的相關(guān)規(guī)定委托具有資質(zhì)的組織進(jìn)行查處[11]。需要注意的是，政府無論選擇何種方式，調(diào)查過程中以及處理結(jié)果中所產(chǎn)生的法律責(zé)任最終由政府進(jìn)行承擔(dān)。

(三)政府的自行查處責(zé)任

政府的自行查處責(zé)任是指對于不屬于直接查處責(zé)任范圍的科研誠信案件，原則上由科研單位負(fù)責(zé)查處，但符合一定條件時，由政府自身進(jìn)行查處的責(zé)任。對于非政府資金參與項目和專項工作范圍的，各科研單位應(yīng)當(dāng)按照政府的要求建立起科研誠信管理制度，在權(quán)限范圍內(nèi)由各科研單位對違背科研誠信要求行為進(jìn)行查處，并承擔(dān)起查處的“第一責(zé)任”。

通常情況下，對于不屬于政府直接查處范圍的案件，政府應(yīng)當(dāng)移交給相關(guān)科研單位進(jìn)行查處。然而，在一些特殊情況下，科研單位并不適合開展科研誠信問題的查處工作。此時，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)管作用，決定自行對案件進(jìn)行查處。依據(jù)國外的經(jīng)驗，政府自行查處的情形主要集中在公共利益、科研單位查處能力和查處中立性三個方面。如美國《聯(lián)邦政策》中規(guī)定，聯(lián)邦政府隨時可以自行開展調(diào)查。在一般移交研究機(jī)構(gòu)查處的規(guī)則中確立了公共利益、科研單位查處能力有限等例外情況。對于研究機(jī)構(gòu)已經(jīng)采取了糾正措施的，聯(lián)邦政府在認(rèn)為有必要時候也可以另外采取調(diào)查監(jiān)管措施。(6)美國《聯(lián)邦政策》規(guī)定：一般情況下，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)應(yīng)該將直接收到的關(guān)于科研不端行為的指控移交適當(dāng)?shù)难芯繖C(jī)構(gòu)，但是，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在任何時候都可以開展自己的調(diào)查研究。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)可延緩移交給科研機(jī)構(gòu)的情況包括(但不局限于)：聯(lián)邦機(jī)構(gòu)確認(rèn)該研究機(jī)構(gòu)沒有足夠的準(zhǔn)備，還不能采取與該政策一致的方式來處理指控；聯(lián)邦機(jī)構(gòu)需要保護(hù)公眾利益，包括公共健康和安全；指控涉及的研究機(jī)構(gòu)自身不足以展開適當(dāng)調(diào)查的。在研究機(jī)構(gòu)審議了調(diào)查記錄，向研究機(jī)構(gòu)的裁決官員提交了建議，并且采取了糾正措施后，如果需要，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)可以采取另外的監(jiān)督或調(diào)查程序。

綜合上述探討，并結(jié)合中辦、國辦《意見》的要求，對于具備下列情形之一的案件，政府可以決定不將案件移交給科研單位，自行對案件進(jìn)行查處：其一，涉及重大公眾利益、公共健康和公共安全的；其二，社會影響較大的；其三，科研單位查處制度不符合國家科研誠信建設(shè)的；其四，科研單位不具有查處能力的；其五，需要政府跨部門聯(lián)合調(diào)查的。

(四)政府的監(jiān)督查處責(zé)任

政府對科研領(lǐng)域中所有違背科研誠信要求行為的查處結(jié)果保留最終的行政審查權(quán)?；谶@種審查權(quán)，政府負(fù)有監(jiān)督查處責(zé)任。所謂政府的監(jiān)督查處責(zé)任是指政府對于所有科研誠信案件查處結(jié)果的正確性負(fù)有監(jiān)督、保障的責(zé)任，具體體現(xiàn)在以下三個方面：

首先，政府對于各科研單位的查處結(jié)果負(fù)有監(jiān)督的責(zé)任?，F(xiàn)實中，不排除科研單位在查處科研誠信案件時存在包庇、隱瞞、不作為等情形，也不排除科研單位在查處中由于各種原因?qū)е抡{(diào)查不明、處理結(jié)果不正確等情形。政府既不能放任這些情形的發(fā)生，也不能以處罰科研單位的形式代替對于違背科研誠信要求行為的處罰。如美國科研誠信辦公室會因為對于科研不端行為的定義、證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)和其他相關(guān)因素理解的差異而拒絕科研機(jī)構(gòu)的調(diào)查決議[12]。因此，當(dāng)存在這些情形的時候，政府可以責(zé)令科研單位重新查處，也可以決定自行查處。

其次，政府基于建設(shè)科研誠信信息系統(tǒng)的要求，對各科研單位上傳的科研誠信信息進(jìn)行審核。根據(jù)中辦、國辦《意見》中對于科研誠信信息系統(tǒng)建設(shè)的要求，科研誠信信息系統(tǒng)中的信息不僅包含政府直接參與查處所保存的信息，還包含由各科研單位上傳或備案的科研誠信信息。然而，政府固然可以保障直接參與查處案件信息的真實性，對于由科研單位上傳或備案信息的真實性則需要進(jìn)一步的核實。從行政法角度來看，政府的記錄行為并不直接影響當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，而信息記錄的公開、評價及應(yīng)用才是直接影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的行為[13]。因此，政府應(yīng)當(dāng)對各科研單位上傳或備案的科研誠信信息設(shè)置審核程序，對公開或使用信息的真實性負(fù)有保障義務(wù)。

最后，通過處理科研誠信案件的申訴，政府對科研誠信查處結(jié)果進(jìn)行審查。對此，可以從以下幾個方面考量：其一，在國家宏觀監(jiān)管下的科研誠信查處，政府對于科研單位查處的監(jiān)督中除主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制外，還應(yīng)當(dāng)包含了以行政申訴為途徑的被動受理機(jī)制。其二，我國以高校和國家設(shè)立的科研院所等事業(yè)單位為科研主要力量，而事業(yè)單位中的科研人員在面對涉及聲譽(yù)、從業(yè)資格等嚴(yán)厲的科研誠信處理時，僅依靠內(nèi)部救濟(jì)途徑顯然不符合懲罰與救濟(jì)之間的等量關(guān)系。確有必要以行政申訴將內(nèi)部處分轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓幜P，接受司法的外部監(jiān)督與救濟(jì)。其三，在國家宏觀監(jiān)管下的科研單位查處，已經(jīng)不純粹地出于各科研單位的意志。各科研單位必須在政府的要求下建立與國家科研誠信管理要求一致的科研誠信管理制度，還要在政府的監(jiān)督下進(jìn)行查處。行政監(jiān)管的強(qiáng)制力透過各科研單位直接對科研人員產(chǎn)生影響，科研單位不能作為政府逃離司法監(jiān)督的借口。因此，政府對科研誠信的查處結(jié)果確有必要設(shè)立申訴制度。

四、有關(guān)科研誠信管理中政府查處責(zé)任的立法建議

多層次查處責(zé)任的模式明確了政府在查處違背科研誠信要求行為中的責(zé)任分配。通過正確理解科研單位“第一責(zé)任主體”的含義，厘清其與政府責(zé)任之間的關(guān)系。根據(jù)不同層面的管理、不同性質(zhì)的案件，以職責(zé)權(quán)限為劃分依據(jù)，確立政府的直接查處、自行查處和監(jiān)督查處等三重責(zé)任，構(gòu)建出政府在科研誠信案件查處中完整的監(jiān)管責(zé)任體系。但從現(xiàn)有法律規(guī)范來看，相關(guān)法律法規(guī)并不能應(yīng)對政府查處責(zé)任的變化，對此，中辦、國辦《意見》中也明確提出要制定統(tǒng)一的調(diào)查處理規(guī)則。因此，還應(yīng)當(dāng)通過立法的方式，包括修改《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》或者制定專門的法規(guī)、規(guī)章，明確政府在科研誠信管理中的責(zé)任，為政府在科研誠信管理工作中的調(diào)查處理提供法律依據(jù)和行動指南。

在以立法方式確立統(tǒng)一的調(diào)查處理規(guī)則時，其中有關(guān)政府的查處責(zé)任，可以規(guī)定如下：

1.科研誠信管理部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌自然科學(xué)領(lǐng)域和哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)域科研誠信查處工作。建立跨部門聯(lián)合調(diào)查機(jī)制，組織開展對科研誠信重大案件聯(lián)合調(diào)查。

2.對于政府財政科研計劃項目和其他科研專項工作全過程中發(fā)生的違背科研誠信要求行為，由歸口管理的相關(guān)行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)查處。

除前款規(guī)定外的違背科研誠信要求行為，存在下列情形之一的，相關(guān)行業(yè)主管部門可決定自行查處：(1)涉及重大公眾利益、公共健康和公共安全的；(2)社會影響較大的；(3)科研單位查處制度不符合國家科研誠信建設(shè)的；(4)科研單位不具有查處能力的；(5)需要政府跨部門聯(lián)合調(diào)查的；(6)其他主管部門決定自行查處的。

3.科研誠信管理部門和行業(yè)主管部門認(rèn)為科研單位查處結(jié)果事實不清、證據(jù)不足的或不正確的，可以責(zé)令科研單位重新查處或自行查處。

被處理人或?qū)嵜e報人對科研單位處理決定不服的，可以向科研單位提起復(fù)核或其上級行政主管部門提出申訴。

被處理人對有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理決定不服的，可以依照《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》的規(guī)定申請復(fù)議或提起訴訟。

黨的十九大報告要求“打造共建共治共享的社會治理格局”?？蒲姓\信的建設(shè)也應(yīng)當(dāng)和社會治理一樣，不能僅僅強(qiáng)調(diào)政府或科研單位單方的責(zé)任。面對如此龐大的管理領(lǐng)域和高度專業(yè)化的知識領(lǐng)域，需要政府與科研單位共同努力維護(hù)良好的科研誠信氛圍。在違背科研誠信要求行為的查處中，應(yīng)當(dāng)堅持科研單位學(xué)術(shù)自治與政府監(jiān)管相結(jié)合原則：一方面，政府在依法履行科研誠信案件的查處責(zé)任的同時，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識學(xué)術(shù)自治的規(guī)律，對科研單位的調(diào)查結(jié)論和處理建議給予足夠的重視，加強(qiáng)對各科研單位查處工作的監(jiān)督和指導(dǎo)；而另一方面，科研單位也應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮在科研誠信治理方面的主體作用，加強(qiáng)科研誠信建設(shè)工作。對于上述科研單位和各相關(guān)政府部門的查處責(zé)任，通過立法的形式加以明確，由此形成政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的科研誠信治理體系，推動我國的科研誠信建設(shè)。