張海浴

哈爾濱市委黨校政治和法學(xué)教研部，黑龍江 哈爾濱 150020

隨著我國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家治國(guó)理念和治國(guó)方式發(fā)生了新的轉(zhuǎn)變，對(duì)城市社區(qū)治理有了新理念、新要求，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治理的法治化是深化改革的要求，也是城市社區(qū)良好發(fā)展的新趨勢(shì)。

一、對(duì)城市社區(qū)治理法治化的概述

實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治理的法治化，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，所以對(duì)城市社區(qū)治理的法治化要有更正確、更深刻的認(rèn)識(shí)。

(一)我國(guó)城市社區(qū)治理模式的變遷史

1.由建國(guó)時(shí)的“雙制”模式到改革開放后社區(qū)治理的合作模式

建國(guó)之初社區(qū)管理沿用了革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代的“單位”制度，“單位”管理方式成了對(duì)城市居民進(jìn)行管理的主要方式。而單一的“單位”管理制度對(duì)于其他城市居民而言無(wú)法起到良好有效的管理，因此“街居制”的管理方式的也很有必要；改革開放給城市的發(fā)展與管理帶來了巨大的變化，單位制度也逐漸的被現(xiàn)代企業(yè)制度所代替。針對(duì)這一變化，國(guó)家民政部門提出建設(shè)“社區(qū)服務(wù)”，1991年國(guó)家民政部門再次提出“全力推動(dòng)社區(qū)建設(shè)”，逐漸形成了以社區(qū)合作制的城市社區(qū)治理模式，社區(qū)合作制模式的主導(dǎo)者仍是政府，但也有非政府組織的協(xié)助治理和社區(qū)居民的參與管理。

2.九十年代中后期至今的城市社區(qū)治理自治制模式

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的不斷建立和完善，許多新的城市社區(qū)自治組織參與到了城市社區(qū)的治理中來，比如物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)等，居民自治越來越成為城市社區(qū)治理的主要模式。到1999年，民政部在頒布了《全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作方案》，推動(dòng)了社區(qū)建設(shè)管理與運(yùn)行機(jī)制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度相互匹配，城市社區(qū)自治模式逐漸成為城市社區(qū)的主要管理模式。

3.黨的十九大后城市社區(qū)治理的法治化建設(shè)

黨的十九大后，黨和國(guó)家對(duì)城市社區(qū)治理提出了新目標(biāo)，要求建設(shè)城市社區(qū)治理體系，將社會(huì)治理的重心下移到基層，充分發(fā)揮社會(huì)組織的職能實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)治理、社會(huì)自動(dòng)調(diào)節(jié)和居民自治三者的良性互動(dòng)。新時(shí)代的社區(qū)治理工作已經(jīng)作為黨和國(guó)家治國(guó)理政的主要組成部分寫進(jìn)了黨的最高文件中，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治理的現(xiàn)代化成為城市社區(qū)治理最重要的任務(wù)。在全面推進(jìn)法治化進(jìn)程的今天，將實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治理的現(xiàn)代化也城市社區(qū)治理的法治化有效的結(jié)合起來，既是建設(shè)法治政府的具體要求的體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的要求。

(二)城市社區(qū)治理的法治化的含義

城市社區(qū)治理的法治化重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的“治理的法治化”，是指從過去的人治的治理狀態(tài)下逐漸地轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪?、合法治理的狀態(tài)。首先，作為我國(guó)的根本大法的憲法規(guī)定城市居民委員會(huì)是城市社區(qū)的自治組織，為城市社區(qū)的法治化提供了最高效力的法律依據(jù)；其次，在《城市街道辦事處組織條例?！分校M(jìn)一步規(guī)定了了街道辦事處的法律地位，還有設(shè)立街道辦事處的條件及程序，以及街道辦事處的工作任務(wù)、人員組成、經(jīng)費(fèi)來源等，為社區(qū)治理的法治化提供了法律保障

(三)城市社區(qū)治理法治化的理論依據(jù)

首先，一切行政機(jī)關(guān)和工作人員都必須遵守憲法和法律，行政部門要做到“法無(wú)授權(quán)不可為”，城市居民也要接受法律的規(guī)制與調(diào)整；其次，是市民社會(huì)發(fā)展的要求，市民社會(huì)參與和民主管理的意識(shí)不斷提升，需要社區(qū)治理加速法制化建設(shè)；最后，城市社區(qū)治理多元化的必然要求，多元共治成為城市社區(qū)治理的主要發(fā)展方向，因此出現(xiàn)了權(quán)力分散且管轄交疊的局面，城市社區(qū)治理法治化建設(shè)工作勢(shì)在必行。

二、目前我國(guó)城市社區(qū)治理的法治化實(shí)現(xiàn)有哪些困難

在黨的十九大報(bào)告中，提出了“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)”的要求，同時(shí)也提出了“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)”，“城市社區(qū)治理”與“法治政府建設(shè)”一起出現(xiàn)在黨的最高公報(bào)中，看起來是沒有多少必然聯(lián)系，其實(shí)有著更深層的意義，充分證明城市社區(qū)治理與法治政府建設(shè)存在著必然聯(lián)系。

(一)與城市社區(qū)治理相關(guān)的法律實(shí)施難度大

雖然我國(guó)已經(jīng)頒布了一系列的關(guān)于城市社區(qū)治理的法律法規(guī)以及各地方政府制定的與此相關(guān)的地方性法律條例，但社區(qū)治理在實(shí)際操作中未能履行。例如城市社區(qū)居民委員會(huì)的選舉活動(dòng)，沒有真正的做到民主，城市社區(qū)居民委員會(huì)直接選舉的覆蓋面僅為百分之二十多，將近百分之八十的居民未參加到民主活動(dòng)中來。另外，城市社區(qū)治理法治化開展法律實(shí)施，需要投入人力、物力、財(cái)力等社會(huì)資源，而法律實(shí)施資源的缺乏也是城市社區(qū)治理法治化實(shí)施過程中的最大困難之一。

(二)城市社區(qū)自治能力太低

首先，城市社區(qū)的所有費(fèi)用城市社區(qū)都需要從街道辦撥款，沒有專門的經(jīng)費(fèi)就就必然致使沒有自主的財(cái)權(quán)，當(dāng)然也就很難做到真正的自主權(quán)，做到自治也就有阻礙；其次，大多數(shù)居委會(huì)的工作人員整體素質(zhì)不高、業(yè)務(wù)能力不熟練等因素也是阻礙社區(qū)居民自治力提高的因素；最后，城市居民社區(qū)自治的途徑單一，不能調(diào)動(dòng)工作人員的工作積極性和吸引社區(qū)居民參與，如此一來自治自然也就成了形式。

三、推進(jìn)我國(guó)城市社區(qū)治理法治化的路徑探析

城市社區(qū)治理的法治化是一項(xiàng)艱難復(fù)雜的工程，需要清晰認(rèn)識(shí)現(xiàn)實(shí)狀況的基礎(chǔ)上，把推進(jìn)城市社區(qū)治理的法治化與建設(shè)法治國(guó)家、法治社會(huì)、法治政府的進(jìn)程結(jié)合在一起，把握正確方向，預(yù)防矯枉過正，才能保證基層社區(qū)居民的權(quán)利。

(一)保障城市社區(qū)治理的資源投入，保障相關(guān)法律的落實(shí)

首政府應(yīng)該通過運(yùn)用適當(dāng)?shù)闹贫燃?lì)機(jī)制，引導(dǎo)市場(chǎng)和一些社會(huì)資源協(xié)助城市社區(qū)治理，針對(duì)城市社區(qū)治理過程中的社區(qū)居民自治制度流于形式的情況和居委會(huì)選舉不民主的現(xiàn)象等，可以通過建立第三方組織進(jìn)行督查；加大法治宣傳教育提高居民的法制意識(shí)是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，社區(qū)行政和執(zhí)法部門應(yīng)該做好普法守法、依法行政的表率，為社區(qū)治理法治化進(jìn)程形成良好的法治環(huán)境。

(二)大力提升城市社區(qū)以及居民委員會(huì)的自治能力

首先，城市社區(qū)居民委員會(huì)作為基層自治組織，要想擁有獨(dú)立的自治能力，就必須讓居民委員會(huì)不受其他部門的經(jīng)濟(jì)控制，允許居委會(huì)自主引進(jìn)社會(huì)資源，在社區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)建設(shè)和管理項(xiàng)目的市場(chǎng)化，進(jìn)而擁有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)收入；其次，社區(qū)居委會(huì)的人員組成要是真正的民主選擇，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)居委會(huì)人員組成年輕化、高素質(zhì)、高學(xué)歷化，只有這樣，城市社區(qū)治理的自治能力才能上去；最后，城市社區(qū)居民自治應(yīng)該采取多種多樣的方式，例如采用微信、微博等互聯(lián)網(wǎng)的方式管理，提高了居民參與的方便程度，同時(shí)，應(yīng)該鼓勵(lì)所有居民充分運(yùn)用自己手里的權(quán)利，形成“大家的事大家管”的良好局面。

(三)增加城市社區(qū)居民參與社區(qū)治理渠道

基層社會(huì)缺少“法治”基因，原因就是群眾在基層立法、執(zhí)法、參政議政、民主監(jiān)督中沒有足夠參與進(jìn)去。要拓寬社區(qū)居民參與治理法治化的渠道，把社區(qū)居民參與法治實(shí)踐，作為樹立法治權(quán)威、提高居民法治意識(shí)的重要方式。例如，在立法方面，對(duì)于城市社區(qū)治理法治化在國(guó)家層面的法律相對(duì)較少，而相關(guān)部門制定的規(guī)范性文件、基層自治組織設(shè)立的民間法較多，可以讓居民充分參與到基層立法中，這樣不但讓所立之法更加具有廣泛性，也讓居民在參與的過程中提高法治意識(shí)，同樣，在社區(qū)執(zhí)法、行政決策、社區(qū)治理的過程中輪流吸收民眾參與，鍛煉法治思維。

四、結(jié)束語(yǔ)

城市社區(qū)治理的法治化進(jìn)程，首先就是城市社區(qū)主體的法治意識(shí)，這個(gè)主體就是居民，主體的法治意識(shí)增強(qiáng)是治理法治化的基礎(chǔ)和前提，培養(yǎng)和提高居民的法治意識(shí)對(duì)于城市社區(qū)治理的法治化有著極其重要的意義。此外，城市社區(qū)治理除了人的因素最重要的就是制度，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的法治化需要通過城市社區(qū)居民自治制度和社區(qū)委員會(huì)，讓作為國(guó)家治理結(jié)構(gòu)最基本單元的社區(qū)，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、法治化方面更好地發(fā)揮作用。