鄒 荔

臨海市人民檢察院，浙江 臨海 317000

我國(guó)在2017年6月27日的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議上作出了關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，正式賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職能。公益訴訟工作需要大量調(diào)查核實(shí)工作，本文作簡(jiǎn)要探討。

一、調(diào)查核實(shí)權(quán)的發(fā)展

民事檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)，是指檢察機(jī)關(guān)為核查原審裁判的合法性、正當(dāng)性，就人民法院生效的民事、行政生效法律文書(shū)，人民法院及其工作人員在整個(gè)訴訟過(guò)程中的行為，采取復(fù)制相關(guān)資料、詢問(wèn)當(dāng)事人及案外人、勘驗(yàn)、鑒定等非強(qiáng)制性措施進(jìn)行事實(shí)調(diào)查和證據(jù)核實(shí)的權(quán)力。①

我國(guó)調(diào)查核實(shí)權(quán)可以從古代御史對(duì)百官進(jìn)行調(diào)查算起，這就是現(xiàn)代檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的雛形。新中國(guó)的民事檢察監(jiān)督制度經(jīng)歷了擴(kuò)大化又停滯不前后又恢復(fù)。2012年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》明確了民事檢察監(jiān)督的調(diào)查核實(shí)權(quán)，隨后，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》、《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》、《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工實(shí)施辦法》等法規(guī)逐步細(xì)化了調(diào)查核實(shí)權(quán)的內(nèi)涵。②

二、我國(guó)公益訴訟中調(diào)查核實(shí)權(quán)的特點(diǎn)

(一)必要性

調(diào)查核實(shí)權(quán)是由民事檢察權(quán)派生而來(lái)的，是履行民事訴訟法律監(jiān)督職能的重要手段。③公益訴訟的證據(jù)基礎(chǔ)來(lái)源于檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法卷宗的查閱、對(duì)當(dāng)事人及案外人的詢問(wèn)、專業(yè)機(jī)構(gòu)的鑒定意見(jiàn)、專家意見(jiàn)書(shū)等，這些證據(jù)的取得均來(lái)源于檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)。公益訴訟權(quán)的賦予是公眾選擇的結(jié)果，也只有賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)，檢察機(jī)關(guān)才能夠履行公益訴訟職責(zé)。④

(二)合法性

《關(guān)于對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》⑤、《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)(試行)》⑥等法規(guī)里就規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在辦理案件過(guò)程中擁有調(diào)查權(quán)。2012年的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第210條首次以法律形式確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)擁有調(diào)查核實(shí)權(quán)。隨后《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》，《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》就調(diào)查核實(shí)權(quán)行使的范圍、措施、程序等給予詳細(xì)規(guī)定。2015年的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》列明了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中可以采取的調(diào)查措施以及限制性規(guī)定，將公益訴中的調(diào)查核實(shí)權(quán)予以明確。

(三)主動(dòng)性

國(guó)家利益、社會(huì)公共利益是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，而且公益訴訟的裁判效力具有延展性，受益人是不特定人群，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公權(quán)的一部分，可以從更高的角度來(lái)確認(rèn)是否涉及公共利益的范疇。檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)權(quán)的首要目的是為了核實(shí)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益是否受到損害或者有受到損害的危險(xiǎn)，通過(guò)查詢、詢問(wèn)、委托監(jiān)督定等方式，決定是否啟動(dòng)公益訴訟程序，因此檢察機(jī)關(guān)在決定是否啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)權(quán)中占有主導(dǎo)地位。

三、開(kāi)展公益訴訟以來(lái)的調(diào)查核實(shí)權(quán)不足之處

(一)實(shí)施細(xì)則未出臺(tái)

《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)污染環(huán)境、食品藥品安全等損害社會(huì)公共利益的行為有調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗等七種方式調(diào)查核實(shí)的權(quán)力。但在實(shí)踐中仍遇到不少問(wèn)題，比如申請(qǐng)監(jiān)督流程、申請(qǐng)調(diào)查的手續(xù)、審批權(quán)限等。在調(diào)查核實(shí)上，各省份并不統(tǒng)一，這也導(dǎo)致了公益訴訟形成“地方特色”，不符合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的嚴(yán)肅性。

(二)人員設(shè)備保障不足

隨著民事訴訟法、行政訴訟法的修改，民事行政檢察工作從原先的對(duì)生效判決、裁判文書(shū)監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)民事、行政訴訟活動(dòng)進(jìn)行全面監(jiān)督，但大多數(shù)基層民行部門(mén)人員配置為3-5名，在辦理提建抗案件的同時(shí)又要開(kāi)展行政執(zhí)監(jiān)督、支持起訴、督促起訴等業(yè)務(wù)，辦案力量已是捉襟見(jiàn)肘。拓展的全面監(jiān)督訴訟活動(dòng)更對(duì)原本就屬于檢察機(jī)關(guān)薄弱力量的民行增加了不小辦案壓力，這種案多人少的局面對(duì)公益訴訟的順利開(kāi)展形成了一定的影響。

(三)調(diào)查核實(shí)剛性不足

《實(shí)施辦法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查核實(shí)時(shí)被調(diào)查對(duì)象應(yīng)當(dāng)予以配合，但由于《實(shí)施辦法》并未舉出剛性保障措施，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對(duì)不予配合的單位、個(gè)人也只能束手無(wú)策。公益訴訟過(guò)程中，特別在利益沖突比較尖銳的案件中，檢察機(jī)關(guān)難以通過(guò)普通的調(diào)查程序來(lái)核實(shí)相關(guān)證據(jù)。程序性保障措施缺乏，使得調(diào)查核實(shí)權(quán)難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。而調(diào)查核實(shí)權(quán)的落實(shí)不到位，必然會(huì)影響公益訴訟中損害事實(shí)的認(rèn)定。

四、完善調(diào)查核實(shí)權(quán)的一些建議

(一)出臺(tái)細(xì)則，調(diào)查核實(shí)有法可依

“沒(méi)有法律上的明確授權(quán)，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)就沒(méi)有行使的空間”⑦，但“徒法不足以自行”，僅有原則無(wú)沒(méi)有剛性措施檢察的調(diào)查核實(shí)權(quán)便難以落在實(shí)處。檢察機(jī)關(guān)作為“負(fù)有法律監(jiān)督職能的司法機(jī)關(guān)，在查案件的過(guò)程中當(dāng)然享有調(diào)查權(quán)。因此，檢察機(jī)關(guān)可以依照職權(quán)和審查案件的需要，決定是否進(jìn)行調(diào)查，怎樣調(diào)查，對(duì)誰(shuí)進(jìn)行調(diào)查”。⑧國(guó)家應(yīng)盡快在司法解釋的層面細(xì)則，將調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用落實(shí)到操作層面上來(lái)。

(二)加大保障，提升民行辦案能力

各院要提升對(duì)公益訴訟工作的重要性的認(rèn)識(shí)，公益訴訟工作不僅關(guān)系到民行部門(mén)的職能轉(zhuǎn)變，更是檢察機(jī)關(guān)重新定位，履行法律監(jiān)督職能的突破口。在人員調(diào)配、設(shè)備保障、宣傳工作上對(duì)民行部門(mén)加大投入力度，防止因后勤保障不足而影響公益訴訟案件的調(diào)查進(jìn)程。加強(qiáng)對(duì)公益訴訟培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)程序合法，強(qiáng)調(diào)證據(jù)的“真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性”，確保證據(jù)的證明力。

(三)加強(qiáng)溝通，構(gòu)建協(xié)作機(jī)制

必須加強(qiáng)檢察內(nèi)部機(jī)構(gòu)如刑事部門(mén)、檢察服務(wù)中心、檢務(wù)保障等部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，立足自身職能，互相配合，組合出擊，形成一支專業(yè)性強(qiáng)的調(diào)查隊(duì)伍。與其他部門(mén)建立外部協(xié)作機(jī)制，與相關(guān)司法鑒定機(jī)構(gòu)、相關(guān)行業(yè)的專家、大學(xué)教授等建立工作聯(lián)系。同時(shí)，應(yīng)積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)厝舜?、黨委的支持，形成地方性文件，對(duì)于不配合調(diào)查的相關(guān)單位、個(gè)人給予一定的懲誡。

[ 注 釋 ]

①劉鐘琴.民事檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的應(yīng)用研究[J].南方論刊，2016(8).

②韓雪.民事檢察監(jiān)督調(diào)查核實(shí)權(quán)研究[D].海南大學(xué)，2014.12.

③鄭青.民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)的內(nèi)涵與實(shí)踐功效[J].人民檢察，2011(11).

④韓雪.民事檢察監(jiān)督調(diào)查核實(shí)權(quán)研究[D].海南大學(xué)，2014.12.

⑤為落實(shí)中央關(guān)于＂依法明確、規(guī)范檢察機(jī)關(guān)調(diào)査違法、建議更換辦案人等程序，完菩法律監(jiān)督措施＂的改革任務(wù)，進(jìn)一步深化司法體制和工作機(jī)制改革，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部制定了《最髙人民法院、最髙人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部關(guān)于對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的讀職行為加強(qiáng)法律腔督的若干規(guī)定(試行)》，2010年7月26日公布.

⑥為落實(shí)中央關(guān)于＂完善檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事、行政訴論實(shí)施法律監(jiān)督的范圍和程序＂的改革任務(wù)，最高人民法院和最高人民檢察院御定了《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴您實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)(試行)》，2011年3月10日公布.

⑦張衛(wèi)平，主編.新民事訴訟法條文精要與適用[M].北京：人民法院出版社，2012：530.

⑧何家弘，楊迎澤.檢察證據(jù)教程[M].中國(guó)檢察出版社，2006：425.