王 萌

中石化銷售公司河南石油分公司，河南 鄭州 450016

信訪權(quán)利是公民享有的一項(xiàng)憲法權(quán)利，習(xí)近平總書記要求“要切實(shí)依法及時就地解決群眾合理訴求，注重源頭預(yù)防，夯實(shí)基層基礎(chǔ)，加強(qiáng)法治建設(shè)，健全化解機(jī)制，不斷增強(qiáng)工作的前瞻性、系統(tǒng)性、針對性，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程。”①某中央骨干企業(yè)以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)定不移深化改革，積極推進(jìn)公司治理現(xiàn)代化，在實(shí)現(xiàn)建設(shè)具有全球競爭力的世界一流企業(yè)的進(jìn)程中，信訪法治化也凸顯了其重要地位。實(shí)現(xiàn)信訪法治化要求群眾反映訴求要“依法、逐級、理性”，信訪工作人員辦理案件要“依法、及時、就地”，這既是我們追求信訪法治化的工作目標(biāo)，也是黨的群眾路線的落地實(shí)施，是維護(hù)群眾合法權(quán)益、化解社會矛盾的具體體現(xiàn)。

一、信訪法治化建設(shè)困境的檢視

(一)片面的“結(jié)果導(dǎo)向”產(chǎn)生負(fù)面影響

信訪不同于程序嚴(yán)格規(guī)范的訴訟、復(fù)議等權(quán)利救濟(jì)途徑，它具有強(qiáng)烈的政治功能。鑒于當(dāng)前信訪考核指標(biāo)，信訪工作被視為政治任務(wù)，特別是在敏感時期，直接與“烏紗帽”、績效掛鉤，正是這種“結(jié)果導(dǎo)向”加劇了信訪人“大鬧大解決”、“信訪不信法”、“信上不信下”。很多群眾一遇到問題和矛盾，不管是什么性質(zhì)的，就一窩蜂越級信訪甚至進(jìn)京，找“當(dāng)官的”，“大領(lǐng)導(dǎo)”一句話能勝過法與理。即使法院的判決也可以不服，也可以找“北京領(lǐng)導(dǎo)”鬧一鬧，纏一纏，給涉事企業(yè)施加壓力，以尋求法外救濟(jì)。

(二)信訪受理范圍外延過大

不能把信訪當(dāng)成個筐，無論什么矛盾都通過信訪來解決。對于一些本應(yīng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等途徑解決的問題，信訪人不愿走法律程序，而是反復(fù)向信訪部門反映要求處理，導(dǎo)致信訪部門管了許多不該管、也管不好的事項(xiàng)。例如涉法涉訴問題，按照《信訪條例》規(guī)定，涉法涉訴信訪問題應(yīng)通過法律規(guī)定的途徑(如訴訟、仲裁等)等解決，很多涉法涉訴或已經(jīng)進(jìn)入司法程序的問題被當(dāng)事人帶到信訪渠道來，涉法涉訴問題幾乎能占到該大型國企疑難信訪突出問題總量的四分之一。

(三)信訪事項(xiàng)辦理過程中存在瑕疵

在辦理群眾訴求的過程中，有的企業(yè)還存在著“推諉扯皮”、“踢皮球”的現(xiàn)象；在與信訪群眾的接談過程中有時還會有態(tài)度不端正的問題，甚至偶爾會有不夠冷靜被信訪人激怒的情況；在某些環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)，履行職責(zé)不到位，形同虛設(shè)；企業(yè)改革政策出臺前穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估流于表面、流于形式，執(zhí)行過程不透明、信息公開的不全面不及時，致使企業(yè)黨委、行政的公信力下降，引起群眾強(qiáng)烈不滿導(dǎo)致新的訴求。有時，信訪事項(xiàng)的辦理更注重程序性，對實(shí)質(zhì)性結(jié)果關(guān)注不多，導(dǎo)致“案結(jié)事不了”，信訪人反復(fù)上訪。

二、企業(yè)信訪法治化困境的成因剖析

(一)企業(yè)信訪制度的功能錯位

信訪制度的初衷是增開一個意見表達(dá)的渠道和收集社情民意的窗口。企業(yè)信訪從機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)配備到處理方法，主要是為反映和匯集民意、評判政策得失服務(wù)，而國務(wù)院《信訪條例》規(guī)定的“屬地管理”“誰主管誰負(fù)責(zé)”，相當(dāng)于對所有信訪事項(xiàng)增加了一個兜底條款，國有企業(yè)的政治責(zé)任和社會責(zé)任驅(qū)動著大型國企信訪工作的權(quán)利救濟(jì)功能被不斷放大，原本作為社會救濟(jì)的補(bǔ)充，卻演變成了某種程度的替代，這種內(nèi)在的功能結(jié)構(gòu)性矛盾在企業(yè)經(jīng)營困難時期表現(xiàn)尤為突出。

(二)群眾法治意識淡薄

一是對法治權(quán)限的錯誤理解。受長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)社會的影響，現(xiàn)實(shí)生活中，領(lǐng)導(dǎo)批示比政策文件管用的現(xiàn)象依然存在，信訪人總是期望通過信訪獲取上級部門的重視，特別是上級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注、批示。企業(yè)在來自于上級部門或領(lǐng)導(dǎo)的壓力下，可以盡快的解決自身利益訴權(quán)，甚至是并不合理合法的訴求。②二是對信訪部門職責(zé)的片面認(rèn)知。信訪部門承擔(dān)著密切聯(lián)系群眾的“橋梁”作用，群眾片面認(rèn)為信訪機(jī)構(gòu)可以直接處理他們的訴求問題。信訪部門承擔(dān)的是對信訪事項(xiàng)的協(xié)調(diào)、督辦、建議權(quán)，并沒有直接處理信訪事項(xiàng)的權(quán)力，對其他職能部門也沒有強(qiáng)有力的制約，常常陷入責(zé)重權(quán)輕、“小馬拉大車”的尷尬境地。同時，群眾對《信訪條例》的規(guī)定有自己的理解，認(rèn)定他的問題就該由信訪途徑解決，而不是尋求相應(yīng)的法定途徑依法維護(hù)自身權(quán)益。

(三)信訪與訴訟、行政復(fù)議、仲裁等法定途徑銜接不暢

在信訪工作中，對于應(yīng)走法律程序處理的事項(xiàng)，信訪部門只能通過引導(dǎo)群眾通過訴訟、行政復(fù)議、仲裁等途徑解決，但沒有強(qiáng)制力，使得這些問題在信訪渠道滯留。信訪部門與法院、仲裁機(jī)構(gòu)等單位之間尚未建立起通暢的溝通對接機(jī)制，使得一些事項(xiàng)在信訪與法定途徑間交叉進(jìn)行，既浪費(fèi)了信訪部門的有限資源，也影響了權(quán)力機(jī)關(guān)的公信力。特別是大部分行政法規(guī)，沒有將涉訴信訪納入，導(dǎo)致處理涉訴信訪的法律依據(jù)缺失。其結(jié)果是：整個“信訪法治”進(jìn)程，某種程度成為政府、大型國有企業(yè)單邊的推進(jìn)行動，民眾被動參與或不愿參與，結(jié)果不僅未達(dá)到信訪法治化的預(yù)期目的，反而起到了負(fù)作用。

三、信訪法治化建設(shè)的理論基礎(chǔ)與企業(yè)探索

(一)信訪法治化建設(shè)的理論基礎(chǔ)

1.信訪問題是法治問題。信訪古亦有之，是社會管理高度中央集權(quán)和權(quán)力一元體制下帶來的產(chǎn)物。③從信訪的實(shí)質(zhì)看，信訪現(xiàn)象某種程度是公權(quán)力行使過程中直接或間接侵害了群眾的私權(quán)利，受侵害的群眾為了維護(hù)自身權(quán)益，才通過信訪尋求救濟(jì)。法治國家的一項(xiàng)核心要義就是限制公權(quán)，保障私權(quán)。在我國的社會主義法律體系已基本建成的今天，群眾合法權(quán)益侵害后都有比較暢通的法律救濟(jì)途徑，而信訪只能是窮盡這些法律途徑后仍不能獲得救濟(jì)的一種補(bǔ)充性渠道。所以，從某種程度上說，一些信訪事項(xiàng)的發(fā)生，與權(quán)力行使者未能秉公執(zhí)法、不作為、亂作為有著密切關(guān)聯(lián)。

2.信訪問題是社會問題。從法律社會學(xué)的角度來看，不同的社會階層都會有不同的社會壓力，這些壓力不斷累積就形成社會矛盾，所以必須通過一定的途徑釋放壓力、化解矛盾，信訪制度應(yīng)運(yùn)而生，成為富有中國特色的宣泄壓力、化解社會矛盾的“社會安全閥”。④近年來，某中央骨干企業(yè)信訪工作成效突出，主要就在于企業(yè)總部和下屬企業(yè)能夠嚴(yán)格依法規(guī)范信訪行為，敞開信訪途徑，通過公開電話、短信、信訪APP等途徑暢聽群眾呼聲，上下級單位、干部員工群策群力在法律允許的框架內(nèi)全力解決好群眾反映的切身利益問題，從根本上解決“纏訪鬧訪”“反復(fù)訪”問題。

3.信訪問題是經(jīng)濟(jì)問題。信訪法治化建設(shè)具有法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的機(jī)理，制度的經(jīng)濟(jì)分析是以資源的稀缺性為基礎(chǔ)的，所以法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心要義在于這一假設(shè)：所有法律活動，無論是立法還是司法，事實(shí)上都是進(jìn)行著資源的配置和利用，理應(yīng)以效益最大化為目標(biāo)。為了達(dá)到這個目標(biāo)，就要從宏觀上就社會整體和公民權(quán)利救濟(jì)在經(jīng)濟(jì)及社會方面的得失進(jìn)行考量比較。以某中央骨干企業(yè)為例，近年每年發(fā)放協(xié)解群體“兩險(xiǎn)”幫扶資金數(shù)億元，主動承擔(dān)了數(shù)萬名協(xié)解人員的幫扶救助職責(zé)，盡管付出的經(jīng)濟(jì)成本遠(yuǎn)大于收益，表面上不符企業(yè)市場化運(yùn)營的理性選擇。但是，我們并不能因此而否定成本支出的價(jià)值，“凈收益小于零”畢竟使得社會收益達(dá)到最大化，凸顯了大型國有企業(yè)的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。

(二)某中央企業(yè)信訪法治化建設(shè)的探索

近年來，企業(yè)集團(tuán)公司、二級企業(yè)各級信訪維穩(wěn)部門和法律部門嚴(yán)格按照中央和國家關(guān)于依法治訪的工作要求，積極工作、迎難而上，主動運(yùn)用法治思維和法治方式完善工作機(jī)制、創(chuàng)新工作模式、定紛止?fàn)?，?guī)范了信訪工作秩序，提高信訪法治化水平，依法治訪工作初步成效。

1.出臺“兩項(xiàng)制度”。依據(jù)中央和國家相關(guān)精神，企業(yè)總部制定了《關(guān)于做好涉法涉訴信訪與普通信訪分離工作的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪暨規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序試行辦法》，為總部和各企業(yè)依法治訪工作的開展提供了政策依據(jù)與工作抓手，依法治訪工作實(shí)現(xiàn)有章可循、有理可依。

2.初步建立共同甄別涉法涉訴信訪事項(xiàng)機(jī)制。集團(tuán)公司辦公廳、法律部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于運(yùn)用法治思維推動依法治訪工作深入開展的通知》，明確建立健全企業(yè)內(nèi)部的矛盾預(yù)警、利益表達(dá)、協(xié)商溝通、訴訪分離等機(jī)制，引導(dǎo)各類群體理性表達(dá)訴求，依法按程序反映問題、化解矛盾糾紛，為信訪法治化建設(shè)順利推進(jìn)創(chuàng)造了更加良好的外部環(huán)境。企業(yè)信訪部門與法律部門就共同甄別涉法涉訴信訪案件，明確專職法律人員作為依法治訪工作聯(lián)絡(luò)員參與處理涉法涉訴信訪，強(qiáng)化了法律在維護(hù)群眾權(quán)益和化解矛盾中的權(quán)威地位。

3.依法處置機(jī)制進(jìn)一步完善。集團(tuán)公司《關(guān)于做好涉法涉訴信訪與普通信訪分離工作的指導(dǎo)意見》實(shí)施后，部分企業(yè)建立了依法處置工作流程，一些單位在運(yùn)用法治思維和方式維護(hù)群眾合法權(quán)益、化解矛盾糾紛、維護(hù)企業(yè)穩(wěn)定等方面做了許多有益探索。

四、企業(yè)信訪法治化建設(shè)的路徑選擇

(一)信訪理念的法治化

企業(yè)的非正常上訪，不僅擾亂了企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營秩序，造成了難以估量的經(jīng)濟(jì)損失和社會影響，也扭曲了的法治國家下有法必依的價(jià)值導(dǎo)向。長此累積，信訪群眾往往作出一些極端行為，嚴(yán)重影響了企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營和社會的安定團(tuán)結(jié)，使原本釋放壓力、化解矛盾的信訪制度，很難發(fā)揮期望的“減壓閥”的作用。⑤要想實(shí)現(xiàn)企業(yè)和社會的長治久安，就必須采取有效手段來治理企業(yè)信訪活動中的信“上”不信“下”、信“訪”不信“法”、信“利”不信“理”、信“多”不信“少”的亂象，根除阻礙穩(wěn)定的“致病因子”。從油田律師“坐診”為涉法信訪開具法律“藥方”，到油田與市中級人民法院、市人民法院開展企法聯(lián)動工作，“騰籠換鳥”已經(jīng)成為治理該大型國企信訪活動中“越級訪、重復(fù)訪、滯留訪、違法訪”的一道“良方”。

(二)源頭治理的法治化

1.完善信訪立法，實(shí)現(xiàn)信訪功能的正確歸位，即政治動員與參與、權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)三項(xiàng)功能的同向發(fā)力，具體來說就是“了解社情民意、匯集意見建議，分析穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、評判政策得失，排查矛盾隱患、解決合理訴求”；通過信訪立法，明確信訪工作受理范圍，厘清職責(zé)邊界，明晰權(quán)責(zé)清單，培育“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”的法治思維，實(shí)現(xiàn)開展工作依法有據(jù)，解決問題依法依規(guī)，訴求表達(dá)依法有序，合法權(quán)益依法維護(hù)，形成有利于做好信訪工作的法治風(fēng)尚和法治環(huán)境。

2.嚴(yán)格落實(shí)訴訪分離制度，厘清信訪與行政復(fù)議、仲裁、訴訟的受理范圍，嚴(yán)格按照受理范圍處理群眾訴求，引導(dǎo)群眾自覺守法，樹立依法維權(quán)意識。信訪部門及其他職能部門負(fù)責(zé)受理一般訴求類信訪事項(xiàng)，對涉法涉訴信訪事項(xiàng)積極引導(dǎo)群眾通過司法途徑解決。對非法律性質(zhì)的信訪，運(yùn)用法治方式解決。清晰界定信訪部門與職能部門的責(zé)任，信訪部門負(fù)責(zé)及時受理、轉(zhuǎn)送、交辦信訪事項(xiàng)，協(xié)調(diào)、督導(dǎo)職能部門切實(shí)承擔(dān)起化解法定職責(zé)范圍內(nèi)信訪事項(xiàng)的主體責(zé)任，并推動責(zé)任部門按照“三到位一處理”依法處理信訪問題，不突破法律政策底線，不留隱患。

(三)運(yùn)行機(jī)制的法治化

1.建立全員參與及穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估長效機(jī)制，積極探索全員維穩(wěn)機(jī)制建設(shè)，完善跨部門、跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，形成全員自覺維護(hù)企業(yè)和諧穩(wěn)定的良好局面。

2.建立信訪、工會、紀(jì)檢、綜治、勞資、法律等部門參與的綜合調(diào)解機(jī)制，各渠道依法作為，最大限度地引導(dǎo)群眾通過法定途徑化解糾紛。

3.建立企地聯(lián)動長效機(jī)制，推行企業(yè)全國范圍不同地區(qū)企地協(xié)調(diào)共同維護(hù)穩(wěn)定機(jī)制的基礎(chǔ)上，推動區(qū)域牽頭工作，完善與地方黨委政府在政策、信息、化解、處置的協(xié)同聯(lián)動，發(fā)揮機(jī)制效用。

4.建立信訪事項(xiàng)依法終結(jié)長效機(jī)制，細(xì)化信訪事項(xiàng)終結(jié)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，通過法定程序予以終結(jié)認(rèn)定，并建立終結(jié)退出機(jī)制，結(jié)束黨委政府、屬地企業(yè)對信訪事項(xiàng)“無限兜底”的責(zé)任。

5.建立督查督辦長效機(jī)制，開展信訪維穩(wěn)督查工作，實(shí)現(xiàn)信訪事項(xiàng)全程跟蹤、全面檢查、及時反饋。

6.建立考核問責(zé)長效機(jī)制，實(shí)施信訪工作責(zé)任制，通過年度績效考核、誡勉談話、紀(jì)律處分等多種手段，做到有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究、追究必從嚴(yán)。

7.建立智能化建設(shè)長效機(jī)制，完善企業(yè)信訪信息管理系統(tǒng)，充分發(fā)掘和釋放信訪大數(shù)據(jù)資源價(jià)值，綜合分析信訪形勢，提高對信訪風(fēng)險(xiǎn)因素的感知、預(yù)測、防范能力，更好服務(wù)科學(xué)決策，全力打造大型國企信訪系統(tǒng)升級版，不斷提高信訪工作智能化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。

[ 注 釋 ]

①2017年7月習(xí)近平總書記對信訪工作的重要指示.

②楊小軍.信訪法制化改革與完善研究[J].中國法學(xué)，2013(1).

③張洋.把信訪納入法治化軌道[J].人民日報(bào)，2015-03-25.

④祝佳.信訪法治化研究[D].長春理工大學(xué)，2006.

⑤王帥.涉訴信訪法治化研究[J].理論視野，2017(3).