周 韻

上海政法學(xué)院，上海 201701

PPP(Public-Private Partnership)，即公私伙伴關(guān)系，泛指公共和社會(huì)資本合作，共同參與建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或是提供某種公共物品和服務(wù)，主要應(yīng)用于公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等與民生相關(guān)的領(lǐng)域。PPP模式在我國(guó)是一種新型融資與管理模式，在我國(guó)供給側(cè)改革的浪潮下正如火如荼地開展著。

隨著我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)踐的不斷深入，積極探索完善PPP項(xiàng)目的法律機(jī)制具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，推動(dòng)了政府執(zhí)政思路的轉(zhuǎn)變，國(guó)務(wù)院各部委頒行的規(guī)范性文件為社會(huì)資本邁入公共領(lǐng)域提供了制度保障。雖然法律文件數(shù)量頗豐，卻多為原則性的指導(dǎo)文件，且普遍效力等級(jí)低，同時(shí)糾紛解決機(jī)制不完善等問(wèn)題，法學(xué)界對(duì)于PPP的研究也仍處于探索階段。本文試以行政法角度探討PPP項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)困境以期完善PPP法律規(guī)范。

一、PPP協(xié)議性質(zhì)異議

(一)行政協(xié)議“偽命題”說(shuō)

目前在大力推行政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式的國(guó)家，對(duì)于PPP協(xié)議的性質(zhì)存在很大爭(zhēng)議。在討論P(yáng)PP協(xié)議到底是民事合同或是行政協(xié)議前，先要澄清民法學(xué)界對(duì)于行政協(xié)議的質(zhì)疑。

在我國(guó)法學(xué)界，民法學(xué)者對(duì)行政協(xié)議至今仍普遍持否定態(tài)度，有些學(xué)者認(rèn)為PPP協(xié)議不存在由行政法調(diào)整的邏輯可能性。

早期學(xué)術(shù)期刊中我國(guó)大陸地區(qū)民法學(xué)者對(duì)行政協(xié)議問(wèn)題鮮有提及，只是在1997年-1998年《中國(guó)人民共和國(guó)合同法》的起草過(guò)程中，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政學(xué)研究會(huì)提出“如果合同法不能明確規(guī)定行政合同及其行政和特點(diǎn)，就不能充分發(fā)揮行政合同在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用，這將關(guān)系國(guó)家巨額投資能否得到正確合法的使用、國(guó)有資產(chǎn)能夠增值、公共利益能否得到充分保證、國(guó)家必要的計(jì)劃能否落實(shí)等重大問(wèn)題。因此，建議在起草的合同法單列行政合同一章，作為合同的特殊形態(tài)加以規(guī)定?！泵穹▽W(xué)者針對(duì)此建議發(fā)表普遍的反對(duì)意見。

(二)行政合同說(shuō)、混合性質(zhì)說(shuō)

鑒于民法學(xué)者的否定，行政法學(xué)家們展開了隔空的理論對(duì)話。行政法學(xué)者大多數(shù)肯定行政協(xié)議理論。楊解君教授認(rèn)為行政合同是行政行為的一種方式，行政機(jī)關(guān)在合同的訂立與履行過(guò)程中可以享有一定的特權(quán)；行政合同是行政主體之間或者行政主體與行政相對(duì)人之間基于合意的法律行為，其目的在于實(shí)現(xiàn)行政職能或特定的行政目標(biāo)。

一方面，行政機(jī)享有行政優(yōu)益性，作為公權(quán)力的代表參與PPP項(xiàng)目，體現(xiàn)公共管理職能。另一方面參與到民事活動(dòng)中去，又是民事主體，需要遵守合同中的約定，履行合同義務(wù)。

所以，PPP協(xié)議是兼具公法和私法性質(zhì)的混合合同，雙方當(dāng)事人應(yīng)同時(shí)受到公法和私法原則的約束。除此之外，PPP項(xiàng)目往往涉及到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)的提供，必然會(huì)產(chǎn)生與使用公共設(shè)施或接受公共服務(wù)的第三人之間產(chǎn)生的法律關(guān)系。

混合說(shuō)更符合PPP模式的現(xiàn)實(shí)性與復(fù)雜性，并不會(huì)過(guò)分強(qiáng)調(diào)一方的行政特權(quán)，也不會(huì)過(guò)于偏向民法所體現(xiàn)的平等性。

二、PPP立法現(xiàn)實(shí)狀況

(一)法律制度供給不足

目前與PPP項(xiàng)目相關(guān)的法規(guī)政策層次較低，多為地方政府規(guī)章或部門規(guī)章，尚未上升到國(guó)務(wù)院法規(guī)甚至法律層面；而且很多規(guī)章并不系統(tǒng)和完善，有時(shí)不同部門規(guī)章之間還存在沖突與矛盾。周蘭萍律師認(rèn)為現(xiàn)有PPP立法的法律位階低，影響社會(huì)資本的投資信心。其在《PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)務(wù)》一書中談到：業(yè)界人士普遍認(rèn)為民間投資壟斷行業(yè)收效甚微的原因之一在于PPP項(xiàng)目沒(méi)有一部上位法來(lái)保障實(shí)施，并且目前政府在履約能力、信譽(yù)等方面令社會(huì)投資者十分擔(dān)憂。

(二)域外立法借鑒

劉祺學(xué)者于《PPP的行政法規(guī)制研究》一文中總結(jié)：結(jié)合國(guó)際上的PPP模式可發(fā)現(xiàn)，立法模式可歸為三類：一是由立法機(jī)關(guān)針對(duì)不同項(xiàng)目制訂專項(xiàng)立法，例如德國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)；二是國(guó)家制定PPP專項(xiàng)法，具體的PPP項(xiàng)目頒布單項(xiàng)立法，英國(guó)政府就是采用此種“一案一法”模式；三不是制定PPP專門立法，而以現(xiàn)行的法律加以規(guī)范，以澳大利亞為典型。

觀諸上述眾多學(xué)說(shuō)，學(xué)界目前對(duì)于PPP協(xié)議的性質(zhì)尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，仍然處于模糊狀態(tài)。在我國(guó)學(xué)術(shù)界尚未對(duì)PPP相關(guān)問(wèn)題有統(tǒng)一論斷，缺乏健全的法制環(huán)境，同時(shí)相關(guān)法律規(guī)范等級(jí)較低，法條分散、且重點(diǎn)問(wèn)題含糊不清，上位法與下位法之間存在沖突，故需要一部專項(xiàng)的法律法規(guī)對(duì)PPP模式進(jìn)行整合，這樣才適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)。

(三)小結(jié)

1.盡快完善法律制度。就如劉毓學(xué)者所認(rèn)為：由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定一部項(xiàng)目的專項(xiàng)立法很有必要。我國(guó)在制定項(xiàng)目的專項(xiàng)立法的基礎(chǔ)上，以項(xiàng)目專項(xiàng)立法為基本法規(guī)，制定其他相關(guān)的配套法律法規(guī)，形成體系。如此改善PPP立法整體層級(jí)低的局面。

2.采用單項(xiàng)立法，對(duì)專項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)充。王勇在《我國(guó)PPP立法問(wèn)題與對(duì)策研究》認(rèn)為：在《特許經(jīng)營(yíng)法》的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院可以制定PPP行政法規(guī)，地方人大及其常委會(huì)可以根據(jù)法律，結(jié)合本地區(qū)PPP項(xiàng)目推進(jìn)情況制定地方性法規(guī)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部委可以制定部門規(guī)章，地方政府根據(jù)需要可以制定地方政府規(guī)章，形成多位階、多層次、效力不同的有機(jī)統(tǒng)一的PPP法律體系。

因此筆者總結(jié)在PPP專項(xiàng)立法規(guī)定的原則和大框架內(nèi)，適當(dāng)發(fā)揮地方政府的主觀能動(dòng)性，這有助于建立健全我國(guó)PPP法律制度體系以彌補(bǔ)制度的滯后性。

三、ppp項(xiàng)目法律糾紛解決機(jī)制

(一)訴訟模式

在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，行政機(jī)關(guān)利用公共利益或者不平等的權(quán)利地位單方變更、解除協(xié)議更具有行政色彩，應(yīng)適用行政訴訟法，社會(huì)資本方面應(yīng)提起行政訴訟。其他在平等地位下雙方履行合同產(chǎn)生的糾紛應(yīng)歸入民事爭(zhēng)議，適用民事訴訟法。這是現(xiàn)在普遍肯定的看法。

民事糾紛的訴訟途徑為民事訴訟，在目前狀況下，PPP項(xiàng)目一般屬于市級(jí)的項(xiàng)目，屬于縣級(jí)的項(xiàng)目可以忽略不計(jì)。一個(gè)市級(jí)的項(xiàng)目，通常是由市里主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓。當(dāng)政府與社會(huì)資本發(fā)生糾紛，市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都無(wú)力解決的情況下，若通過(guò)訴訟程序，由當(dāng)?shù)氐闹屑?jí)法院審理，審理法官的領(lǐng)導(dǎo)尚屬于當(dāng)?shù)厥欣镏饕I(lǐng)導(dǎo)的下屬，指望主審法院能夠比當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)有更高的解決問(wèn)題的能力、水平與資源，本身就缺乏社會(huì)常識(shí)。由此，PPP項(xiàng)目與政府簽訂的民事協(xié)議，通過(guò)訴訟途徑解決糾紛，仍然面臨缺陷。

反觀行政訴訟，在行政訴訟中，程序上實(shí)行的是舉證責(zé)任倒置。政府要對(duì)自身行政行為的合法性舉證。在PPP合同編制中，對(duì)政府在合同中的權(quán)力作出清晰、準(zhǔn)確的約定，減少、消除合同田寬的灰色地帶。政府一旦違約，通過(guò)合同就能作出明確的判斷，由此可以判斷PPP合同條款的編制對(duì)糾紛解決的重要性。

另一個(gè)優(yōu)勢(shì)在于行政訴訟的提起是由于行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行政行為違法。行政訴訟的發(fā)生以及發(fā)生的數(shù)量從深層次講，體現(xiàn)的是當(dāng)?shù)卣畧?zhí)政能力、水平的考量指標(biāo)，為當(dāng)?shù)卣P(guān)注。

(二)訴訟外模式

根據(jù)現(xiàn)有行政訴訟法律的規(guī)定，行政訴訟中，被告恒定為行政機(jī)關(guān)(即作出行政行為的行政機(jī)關(guān))。行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)不得作為原告，只有行政機(jī)關(guān)可作為被告，法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為可能侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益時(shí)，也可視同行政機(jī)關(guān)，作為被告。因此對(duì)于作為協(xié)議一方的行政相對(duì)人不履行行政協(xié)議的，行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)途徑尚不明確。故可在訴訟程序外，通過(guò)訴訟外來(lái)解決爭(zhēng)議。

1.仲裁

2017年7月21日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見稿)》。征求意見稿第四十條寫明：“因合作項(xiàng)目協(xié)議履行發(fā)生的爭(zhēng)議，可以依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟”。明確合作項(xiàng)目爭(zhēng)議可以依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟，這一規(guī)定如若最終通過(guò)，將使此前爭(zhēng)議不斷的PPP項(xiàng)目可否仲裁的各種聲音歸于沉寂。

2.調(diào)解

除因政府作為公共事務(wù)管理者，因PPP項(xiàng)目規(guī)劃、管理、監(jiān)督、授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)而導(dǎo)致的PPP項(xiàng)目合同糾紛外，對(duì)于其他爭(zhēng)議，PPP項(xiàng)目合同各方可自愿申請(qǐng)調(diào)解。

楊彬權(quán)學(xué)者在《論我國(guó)PPP行政法規(guī)制框架的構(gòu)建》中寫到除了同意運(yùn)用仲裁制度外，還充分肯定了調(diào)解也適用于PPP糾紛中。法律機(jī)關(guān)沒(méi)有壟斷解決糾紛之權(quán)力，那么作為司法任務(wù)民營(yíng)化產(chǎn)物的調(diào)解等訴訟外糾紛解決機(jī)制也就理所當(dāng)然地可以用來(lái)解決各種爭(zhēng)議。

在域外，以韓國(guó)為例，其設(shè)立的PPP項(xiàng)目糾紛調(diào)解委員會(huì)是PPP模式在運(yùn)行過(guò)程中所發(fā)生的糾紛的專門調(diào)解處置機(jī)構(gòu)。只要是與PPP項(xiàng)目相關(guān)的事項(xiàng)發(fā)生了爭(zhēng)議都可以向該委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解，與PPP相關(guān)的糾紛都有機(jī)會(huì)通過(guò)調(diào)解委員會(huì)獲得救濟(jì)的權(quán)利。

總之，筆者認(rèn)為對(duì)PPP項(xiàng)目的糾紛解決機(jī)制僅僅依靠行政法的規(guī)制手段是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)該借助民法的規(guī)制手段，主要以仲裁或調(diào)解制度來(lái)各自發(fā)揮公私法規(guī)制之優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)共治理念。