丁建國(guó)

中共河南省委黨校，河南 鄭州 450018

今年上半年，中央政法工作會(huì)議的召開(kāi)以及《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》的發(fā)布，尤其是《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》(以下稱《政法工作條例》)第一次以黨內(nèi)法規(guī)的形式提出堅(jiān)持黨對(duì)政法工作的“絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)”，黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)得到進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)和加強(qiáng)。堅(jiān)持黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，這是一個(gè)政治口號(hào)，也一個(gè)政治常識(shí)，如何才能進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)？這不是一個(gè)口號(hào)能解決的問(wèn)題，需要理論和實(shí)踐的支持。為合理限制研究范圍，本文僅研究黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，而且這里的司法指的是“小司法”，即“審判”。

一、黨領(lǐng)導(dǎo)司法工作的傳統(tǒng)

一個(gè)成功的實(shí)踐頂上一堆的理論，因?yàn)樵俣嗟睦碚摻K歸要用實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)。因此，對(duì)于為什么要堅(jiān)持黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，首先應(yīng)從黨對(duì)司法工作領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)踐開(kāi)始。黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)涉及很多方面，這里以“政法委”的歷史變遷為例說(shuō)明黨對(duì)司法工作領(lǐng)導(dǎo)的傳統(tǒng)。

黨領(lǐng)導(dǎo)司法工作在我黨是一種傳統(tǒng)。在革命時(shí)期，由于國(guó)家政權(quán)尚未建立，黨政軍一體化，黨直接領(lǐng)導(dǎo)司法是實(shí)際需要也是習(xí)慣做法，表現(xiàn)為黨的政策是司法裁判的主要依據(jù)，甚至黨委直接審批案件。

1949年，新成立的政務(wù)院設(shè)立聯(lián)系與指導(dǎo)性的委員會(huì)，包括政治法律、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、文化教育和人民監(jiān)察四個(gè)委員會(huì)，指導(dǎo)相關(guān)各部門(mén)工作。政治法律委員會(huì)指導(dǎo)最高人民法院、最高人民檢察署、司法部和法制委員會(huì)。需要強(qiáng)調(diào)的是這個(gè)“政治法律委員會(huì)”是政府的部門(mén)，不是黨委的部門(mén)，但由于與后來(lái)黨委的政法委的職能相似，為體現(xiàn)連續(xù)性，大多將這段歷史也看作是黨委政法委的歷史。實(shí)際上，當(dāng)時(shí)“政治法律委員會(huì)”也并不純粹是政府的機(jī)構(gòu)，除接受政務(wù)院設(shè)立的黨組的領(lǐng)導(dǎo)外，還要及時(shí)向黨中央請(qǐng)示和報(bào)告。

1954年，五四憲法頒布，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)分別設(shè)立，并規(guī)定：“法院獨(dú)立進(jìn)行審判，只服從法律”，“政治法律委員會(huì)”的存在與五四憲法的規(guī)定相違背而被撤銷(xiāo)，直到1980年1月24日，為盡快恢復(fù)在文革中被破壞的公檢法，加強(qiáng)黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央政法委員會(huì)的通知》，中央政法委及其地方組織得以重建。

1987年，黨的十三大將實(shí)現(xiàn)黨政分開(kāi)作為政治體制改革的首要目標(biāo)與突破口，作為貫徹十三大報(bào)告的重要內(nèi)容，1988年5月19日中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，撤銷(xiāo)中央政法委員會(huì)，成立中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組。1990年3月6日，中共中央決定再次恢復(fù)中央政法委員會(huì)。

從以上簡(jiǎn)略的考察不難看出，政法委的歷史充滿曲折，經(jīng)歷設(shè)立——撤銷(xiāo)——重建——再撤銷(xiāo)——再重建，其中反映了我們黨對(duì)領(lǐng)導(dǎo)政法工作認(rèn)識(shí)的過(guò)程，在不斷的爭(zhēng)議、探索和比較中最終還是堅(jiān)持了一貫的傳統(tǒng)，堅(jiān)定地選擇了政法委。新中國(guó)建立以來(lái)我們國(guó)家法治建設(shè)的成就是大家有目共睹的，其中政法委的作用也可以說(shuō)功不可沒(méi)，作為一種成功的實(shí)踐，我們有理由繼續(xù)堅(jiān)持下去

二、實(shí)現(xiàn)司法公正的要求

司法的主要職能是執(zhí)行國(guó)家法律，但司法機(jī)關(guān)執(zhí)行法律不同于行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律時(shí)，行政機(jī)關(guān)是執(zhí)行法律這一活動(dòng)的直接當(dāng)事人，行政機(jī)關(guān)根據(jù)自己對(duì)法律的理解和事實(shí)的認(rèn)定執(zhí)行法律，具有明顯的單向性或傾向性，而且很多情況下具有主動(dòng)性，而司法是針對(duì)他人之間的爭(zhēng)議進(jìn)行裁決，主要根據(jù)雙方提供的證據(jù)、對(duì)法律適用的意見(jiàn)以及法律的規(guī)定適用法律，強(qiáng)調(diào)的是司法的消極性和中立性，強(qiáng)調(diào)司法公正、司法獨(dú)立，強(qiáng)調(diào)通過(guò)司法獨(dú)立實(shí)現(xiàn)司法公正。

從權(quán)力制衡的角度而言，要實(shí)現(xiàn)司法公正，司法獨(dú)立確實(shí)是必要的，但反過(guò)來(lái)是否也成立呢？也就是說(shuō)司法獨(dú)立一定能實(shí)現(xiàn)司法公正嗎？答案是否定的。事實(shí)上，司法獨(dú)立不一定能實(shí)現(xiàn)司法公正，甚至還可能出現(xiàn)相反的結(jié)果：獨(dú)立的司法因?yàn)闆](méi)有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督而產(chǎn)生腐敗，甚至獨(dú)立的司法與強(qiáng)大的政治權(quán)力、行政權(quán)力通過(guò)個(gè)人的方式因?yàn)槔嫦嗷ス唇Y(jié)，產(chǎn)生更壞的結(jié)果。孟德斯鳩所堅(jiān)持的三權(quán)分立[1]和司法獨(dú)立更多的是為了制衡權(quán)力，通過(guò)權(quán)力制衡減少權(quán)力的腐敗，主要還不是解決司法公正問(wèn)題。

在卡多佐看來(lái)，司法過(guò)程事實(shí)上就是法官運(yùn)用各種方法對(duì)不同的考慮因素進(jìn)行綜合分析以“釀造”一種奇怪的“化合物”的過(guò)程?？ǘ嘧粽J(rèn)為，“日復(fù)一日，以不同的比例，所有這些成分被投入法院的鍋爐中，釀造成這樣一種奇怪的化合物?！狈ü偃绾翁幚磉@些成分，卡多佐認(rèn)為，“法官并非安坐在法官席上，而是插手了這一釀制。這些因素并非偶然地匯聚在一起，而是有那么一些原則——無(wú)論他們是怎樣地未加宣告、難以表述和下意識(shí)——調(diào)整了輸入的成分?！盵2]

如果說(shuō)卡多佐的觀點(diǎn)代表了美國(guó)法官對(duì)司法的看法，中國(guó)法官也表達(dá)了類(lèi)似的觀點(diǎn)，江必新認(rèn)為：“通常意義上講司法的消極性，是指司法程序的啟動(dòng)采取不告不理，司法不能創(chuàng)制法律，不能代替立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)，不能行使應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)行使的行政權(quán)。事實(shí)上，這些所謂的司法消極的方面，在司法權(quán)行使過(guò)程中所占的份額并不是很大，所處的地位亦并非舉足輕重。司法的過(guò)程并不是簡(jiǎn)單地照法條，得出結(jié)論的“投幣機(jī)”般的操作規(guī)程，而是在調(diào)處糾紛中融入了法官智慧的復(fù)雜的創(chuàng)造過(guò)程”。[3]

司法過(guò)程需要法官的“智慧”，但如果沒(méi)有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，這種智慧可以用來(lái)實(shí)現(xiàn)公正，也可以用來(lái)腐敗。“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)導(dǎo)致腐敗”(Power tends to corrupt，absolute power corrupts absolutely)，獨(dú)立的司法同樣容易產(chǎn)生腐敗，中國(guó)和外國(guó)都一樣，偉大的哲學(xué)家、法學(xué)家、歷史學(xué)家培根就是一個(gè)大典型的例子，正是這個(gè)曾經(jīng)擔(dān)任英國(guó)最高司法官的培根，因?yàn)榻邮茉V訟當(dāng)事人4萬(wàn)英鎊的賄賂而受到議會(huì)的彈劾。2019年2月27日，最高法院在中國(guó)法院司法改革白皮書(shū)新聞發(fā)布會(huì)答記者問(wèn)時(shí)說(shuō)：“全國(guó)法院直接由獨(dú)任法官、合議庭簽署的裁判文書(shū)達(dá)到98%以上”[4]，也就是說(shuō)，通過(guò)這次司法改革，獨(dú)任法官、合議庭可以直接簽署文書(shū)，法官的獨(dú)立性更強(qiáng)、權(quán)力更大，而出現(xiàn)問(wèn)題的可能性也就更大，網(wǎng)上不時(shí)出現(xiàn)的奇葩法律文書(shū)就是這種司法獨(dú)立負(fù)作用的體現(xiàn)。實(shí)際上，原來(lái)法院的案件匯報(bào)和審批也是根據(jù)當(dāng)時(shí)法律不健全，法律人才短缺所作出的相應(yīng)對(duì)策，也并非沒(méi)有任何好處。從來(lái)沒(méi)有絕對(duì)的自由，任何自由都有限制，所以，制衡權(quán)力的權(quán)力也同樣需要受到制約，司法獨(dú)立也必須受到限制。

另外，中國(guó)的法官大多是從學(xué)校畢業(yè)直接考入法院，沒(méi)有經(jīng)過(guò)太多社會(huì)歷練，社會(huì)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)欠缺，是“專業(yè)型”法官，甚至有的是“學(xué)生型”法官，容易存在單純的業(yè)務(wù)觀點(diǎn)，不同于西方的法官是經(jīng)過(guò)很多年的律師職業(yè)鍛煉，對(duì)社會(huì)和法律有著深刻的了解，大陸法系的司法審查(憲法法院)與西方的不同，本身就說(shuō)明了這種不同。社會(huì)是復(fù)雜的，不是所有法官都能審理所有的案件，尤其是在面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系、強(qiáng)大的輿論壓力、強(qiáng)大的黑社會(huì)勢(shì)力，黨的領(lǐng)導(dǎo)就是對(duì)司法的最大支持。

既然司法獨(dú)立并不一定能實(shí)現(xiàn)司法公正，那為實(shí)現(xiàn)司法公正而僅僅強(qiáng)調(diào)司法獨(dú)立是不夠的，還要強(qiáng)調(diào)司法權(quán)的正確行使，因此，相對(duì)于西方強(qiáng)調(diào)司法獨(dú)立，中國(guó)更強(qiáng)調(diào)“支持審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。加強(qiáng)黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)就是要加強(qiáng)對(duì)司法權(quán)的制約，保障司法權(quán)的正確行使，保障司法獨(dú)立，最大限度地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)司法公正。也就是說(shuō)，加強(qiáng)黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)從形式上看是影響司法獨(dú)立，但從本質(zhì)上看卻是為了保障司法獨(dú)立。所以，從我們期待司法獨(dú)立能實(shí)現(xiàn)司法公正的角度而言，黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)與司法獨(dú)立是一致的，從黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)司法的監(jiān)督和保障作用而言，黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)與司法獨(dú)立不僅不矛盾，而且還有助于司法獨(dú)立，所以黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法獨(dú)立并不沖突，而且加強(qiáng)黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)正是為了實(shí)現(xiàn)司法公正。

三、政治建設(shè)的要求

堅(jiān)持黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)還是一個(gè)政治問(wèn)題，因?yàn)檫@涉及到國(guó)家的政治權(quán)力的結(jié)構(gòu)問(wèn)題：是堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)還是三權(quán)分立。由于中國(guó)幾千年的封建專制統(tǒng)治、文化大革命的無(wú)法無(wú)天等原因，司法獨(dú)立在中國(guó)理論界受到特別重視，不僅認(rèn)為司法獨(dú)立可以實(shí)現(xiàn)司法公正，而且認(rèn)為司法獨(dú)立還具有更重要的價(jià)值：限制行政權(quán)力的濫用、保護(hù)個(gè)人的正當(dāng)利益等多種價(jià)值，甚至認(rèn)為只有三權(quán)分立才能實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，有的人甚至將黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法獨(dú)立對(duì)立起來(lái)。這是不全面的，也是危險(xiǎn)的，這觸及我們經(jīng)常討論而且是極為敏感的話題：黨的領(lǐng)導(dǎo)與三權(quán)分立，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的討論已經(jīng)有很多，而且從政治上我黨也有明確的態(tài)度：中國(guó)不搞三權(quán)分立，筆者認(rèn)為：三權(quán)分立只是從形式上將強(qiáng)大的公共權(quán)力分開(kāi)，減少其力量，使他們相互制衡，進(jìn)一步削弱其力量，但三權(quán)分立不能保證這些高度獨(dú)立的權(quán)力的濫用和腐敗，正如我們?cè)诿绹?guó)政治結(jié)構(gòu)中看到的，三個(gè)權(quán)力不僅要分立而且要制衡，而且要統(tǒng)一，統(tǒng)一于美國(guó)憲法。

在美國(guó)，司法機(jī)關(guān)的政治性更強(qiáng)，司法可以直接介入立法和行政，一些重大和敏感的司法裁判對(duì)社會(huì)影響更是超出想象，如美國(guó)法院對(duì)辛普森案件的裁判對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了巨大的沖擊，以至于美國(guó)總統(tǒng)克林頓出來(lái)講話，要求民眾尊重司法，尊重法律。