李 潔

常州大學(xué)史良法學(xué)院，江蘇 常州 213164

2016年12月，財政部、環(huán)保部、發(fā)改委、水利部聯(lián)合出臺的《指導(dǎo)意見》在工作目標(biāo)、補(bǔ)償基準(zhǔn)與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上有了具體的內(nèi)容安排。2018年，財政部更是下達(dá)了流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制獎勵資金的通知：為加快建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)中共中央、國務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，中央財政對建立起跨省流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的流域安排適當(dāng)獎勵資金。至2019年，《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計劃》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆较蚴鞘袌龌c多元化。

一、流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶嵺`進(jìn)展

新安江流域在2011年9月率先開展了橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶嵺`。財政部、環(huán)保部印發(fā)實施《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償實施方案》(下稱《實施方案》)，正式啟動該流域水環(huán)境補(bǔ)償試點工作，試點期限為2012年至2014年。新安江流域補(bǔ)償資金額度為每年5億元，其中，中央財政出資3億元，安徽、浙江兩省分別出資1億元，形成縱橫結(jié)合的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式。2011年千島湖水質(zhì)營養(yǎng)狀態(tài)開始出現(xiàn)好轉(zhuǎn)的拐點，隨后其水質(zhì)狀態(tài)逐步好轉(zhuǎn)，并且與新安江上游水質(zhì)變化趨勢保持一致，表明補(bǔ)償試點對于保持和改善新安江流域水質(zhì)的效應(yīng)正逐步顯現(xiàn)。2018年11月6日，安徽省環(huán)保廳發(fā)布了第三輪試點正式實施的通知，一方面第三輪補(bǔ)償協(xié)議對水質(zhì)考核指標(biāo)進(jìn)一步提高，另一方面試點將在貨幣化補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，積極探索多元化、市場化的補(bǔ)償機(jī)制。

值得一提的是，基于中央財政對流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的支持，促進(jìn)全流域共抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，推進(jìn)國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)，各地陸續(xù)印發(fā)了相關(guān)的“流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實施方案“。流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實踐正如火如荼地展開。

二、流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策內(nèi)容的突破與進(jìn)展

近年來，中央和地方積極探索實踐，初步建立了多方位、多層次的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，并在流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償上取得了積極進(jìn)展。但結(jié)合最新發(fā)布的《行動計劃》，筆者發(fā)現(xiàn)《指導(dǎo)意見》還有需要補(bǔ)充擴(kuò)展的地方。

第一，有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)亩x。從前的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償概念過于寬泛，使得真正的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新很難凸顯?！缎袆佑媱潯访鞔_了基本原則是受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償，這是一個明顯的進(jìn)步。在此之前的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制中，通常把“污染者付費(fèi)“為原則的一些政策措施也歸結(jié)到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制中，容易造成生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與生態(tài)損害賠償界定的混淆。

第二，有關(guān)補(bǔ)償資金的來源。在《指導(dǎo)意見》中，對補(bǔ)償資金基本原則是“地方為主，中央引導(dǎo)”。這說明政府是補(bǔ)償資金來源的主要渠道。但如果一直靠政府的財政轉(zhuǎn)移予以支持，會對政府造成巨大的財政壓力，尤其是環(huán)境治理的資金數(shù)目龐大。因此，《行動計劃》提倡采取一種市場化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式?！凹匆环N以產(chǎn)業(yè)發(fā)展綠色化和生態(tài)化、生態(tài)保護(hù)產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向，以企業(yè)等市場參與者為投資主體的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制?！盵2]該機(jī)制的核心恰恰就是對于現(xiàn)狀的突破，補(bǔ)償資金的來源主要不是政府?！缎袆佑媱潯访鞔_政府是起到“引導(dǎo)”的作用，更多的是讓市場介入?yún)⑴c。讓市場介入的模式目前有三種，一種是讓企業(yè)開發(fā)開采自然資源，企業(yè)從中受益。另一種是將生態(tài)當(dāng)做產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營。當(dāng)前的污水處理系統(tǒng)運(yùn)營成本太高，企業(yè)出于本身盈利性的考慮就不愿意采取減排的措施。因此，政府應(yīng)該鼓勵將生態(tài)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化，科學(xué)計量出污染行業(yè)，尤其是重污染行業(yè)的減排成本，給出一般標(biāo)準(zhǔn)。在一般標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上，相應(yīng)提高排污權(quán)的價格，使得污水處理成為一個盈利的產(chǎn)業(yè)以達(dá)到市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪康?。最后一種是由《行動計劃》提出的，支持有條件的地方發(fā)起“區(qū)域性綠色發(fā)展基金”衍生而來的綠色金融模式。目前我國已經(jīng)有云南普洱、湖北宜昌、河北張家口、安徽黃山等多地設(shè)立了綠色發(fā)展基金，通過吸引足夠的社會資金配置到綠色產(chǎn)業(yè)，不僅能有效解決生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償帶來的政府財政赤字，同時能對低碳經(jīng)濟(jì)起到一定的促進(jìn)作用。

第三，是對排污強(qiáng)度進(jìn)行區(qū)域排名?！缎袆佑媱潯分刑岬揭怨I(yè)企業(yè)、污水集中處理設(shè)施等為重點，在有條件的地方建立省內(nèi)分行業(yè)排污強(qiáng)度區(qū)域排名制度，排名靠后地區(qū)對排名靠前地區(qū)進(jìn)行合理補(bǔ)償。這是一種運(yùn)用范圍更細(xì)化的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式。這一方面使得行業(yè)內(nèi)個體進(jìn)行技術(shù)改造升級以減少污染物的排放量；另一方面又團(tuán)結(jié)區(qū)域內(nèi)的各個行業(yè)，這種連帶方式可以促進(jìn)行業(yè)主體分享清潔改造與污染化治理的最佳方案，并且互相監(jiān)督。

三、流域生態(tài)補(bǔ)償政策內(nèi)容的補(bǔ)充與擴(kuò)展

《行動計劃》在一定程度上填補(bǔ)擴(kuò)充了《指導(dǎo)意見》的內(nèi)容，使得流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆较蚋邮袌龈佣嘣?，但筆者對流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制本身存在的問題與《行動計劃》細(xì)化深化部分舉措的后續(xù)處理上還有一些補(bǔ)充。

一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的污染物可以選擇特定的一種明確。《指導(dǎo)意見》中表示地方可選取高錳酸鹽、氨氮、總氮、總磷以及流量、泥沙等監(jiān)測指標(biāo)，也可根據(jù)實際情況，選取其中部分指標(biāo)。[3]這里說的特定一種不是廣泛的特定，而是針對各個地區(qū)的不同指標(biāo)的特定。降低特定污染物的數(shù)量，再配合嚴(yán)格的流域污染物排放總量的控制，能在很大程度上降低監(jiān)測污染物的成本，增加削減污染物達(dá)到各跨界控制斷面允許排放量的可行性。

二是雖然國家鼓勵市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式，市場化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式也確實能緩解政府的財政壓力，但現(xiàn)實中“2016年中央財政投入的生態(tài)補(bǔ)償資金占全部生態(tài)補(bǔ)償資金的87.7%，地方財政資金占比為12%，其他資金來源占比不到1%?！盵4]社會各方資金投入太少，如何提高資金的投入是關(guān)鍵。筆者認(rèn)為一部分原因是社會公眾對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視程度不夠，政府對環(huán)境的治理往往采取大包大攬的模式，讓公眾沒有當(dāng)家做主的意識。因此，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宣傳，培養(yǎng)公眾對環(huán)境的主動保護(hù)意識。另一部分原因是資金籌集平臺不夠健全，公眾積極投入資金，但一方面收集資金的渠道不廣泛，另一方面現(xiàn)在的公益組織缺乏公眾信任。因此，拓寬資金籌集平臺并且增強(qiáng)公益組織的公信力刻不容緩。有關(guān)平臺建設(shè)可以采取新型的有保障的移動應(yīng)用程序予以輔佐，順應(yīng)時代的發(fā)展。另外，在市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式成熟之前，政府主導(dǎo)的補(bǔ)償模式還是會持續(xù)較長的一段時間。

最后就是對《行動計劃》中市場化的定義。眾所周知，市場是各方參與交換的場所，它以營利為目的。而市場化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有區(qū)別于市場本身的目的，更多體現(xiàn)的是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的。因此，在將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償交由市場操作時，不能一味地追求營利，保護(hù)生態(tài)環(huán)境才是第一目的。另外市場化模式并不是補(bǔ)償?shù)奈ㄒ荒Ｊ剑€是要從中引導(dǎo)。環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣，市場和政府是模式運(yùn)行的左膀右臂，缺少了政府引導(dǎo)的補(bǔ)償模式是不完整的。

四、結(jié)論

國家在流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實踐的探索經(jīng)驗是一步一步積累而成的，《行動計劃》在《指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)之上往前走了一大步，但也并不是說流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯烤驮诖酥共搅?，更不是說內(nèi)容就限制在了這幾個方面。地方應(yīng)該在國家指導(dǎo)方案的基礎(chǔ)之上加入地區(qū)特色，勇于創(chuàng)新，積極探索新的形式與政策，為健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制添磚加瓦。