陳桂華

天津外國語大學，天津 300204

一、循環(huán)經濟的內涵

循環(huán)經濟(circular economy)的思想萌芽于20世紀60年代。美國經濟學家肯尼斯·鮑爾丁從經濟發(fā)展的視角闡述了環(huán)境問題產生的根源，并率先提出了“循環(huán)經濟”一詞，由此引發(fā)了國際社會對環(huán)境與資源問題的研究。20世紀90年代，繼聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會提出可持續(xù)發(fā)展道路之后，循環(huán)經濟才真正成為一種改革傳統(tǒng)經濟發(fā)展的模式。與傳統(tǒng)線性經濟模式不同，循環(huán)經濟模式強調經濟系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)的和諧與平衡，與此同時，許多國家開始通過立法的方式予以推進。上個世紀90年代，循環(huán)經濟一詞引入我國，并引起了政府部門、產業(yè)界和學術界的廣泛關注，但對此并沒有統(tǒng)一的界定，人們從不同角度和維度對循環(huán)經濟進行研究。關于循環(huán)經濟的概念，我國2009年施行的《循環(huán)經濟促進法》第二條規(guī)定：“本法所稱循環(huán)經濟，是指在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱”。該定義高度精煉、簡明扼要地界定了循環(huán)經濟的本質特征和具體內容。

循環(huán)經濟的內涵，可以從以下幾個方面理解：第一，循環(huán)經濟的基本原則是“減量化、再利用、資源化”，簡稱“3R”原則。即從輸入端減少對生產和消費過程資源的投入，提高資源的利用效率，減少資源的消耗和廢棄物產生，以最小的資源消耗和環(huán)境代價促進經濟的發(fā)展。第二，循環(huán)經濟基本特征是低開采、高利用、低排放。第三，循環(huán)經濟發(fā)展途徑，從組織層面上，包括企業(yè)的小循環(huán)、區(qū)域的中循環(huán)和社會的大循環(huán)；從資源利用層面，包括高效利用、循環(huán)利用以及廢棄物的無害化處理。第四，循環(huán)經濟的基本目標是經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。循環(huán)經濟可以很好地協(xié)調環(huán)境保護、資源節(jié)約和經濟發(fā)展的關系，通過“資源——產品——再生資源”的反饋式流程，最終實現人類社會的可持續(xù)發(fā)展。

二、德國、日本的循環(huán)經濟法律規(guī)制

(一)德國

1.德國循環(huán)經濟立法狀況

德國是全球最早施行循環(huán)經濟立法的國家，具有比較完善的循環(huán)經濟法律體系。1972年頒布《廢棄物處置法》，該法將廢棄物處置方式規(guī)范化和法制化，在生產、生活中盡量避免和減少廢棄物的產生。1991年制定《包裝廢棄物處理法》、《避免和回收包裝品垃圾條例》，從法律上確保了包裝廢棄物的充分回收利用，該法體現了將資源能源進行生產轉變?yōu)楫a品，經消費后再將包裝廢棄物等垃圾處理回收再次轉變?yōu)橘Y源投入生產的循環(huán)經濟環(huán)形發(fā)展理念。德國政府1994年制定的《循環(huán)經濟與廢棄物管理法》是目前德國發(fā)展循環(huán)經濟最主要的立法，其立法宗旨是：促進循環(huán)經濟，保護自然資源，廢棄物處理方式有利于環(huán)境安全。同時，明確了“減少產生——循環(huán)利用——合理處置”的廢棄物處理原則，將循環(huán)經濟的理念擴大到所有的生產部門，把廢物處理提升到循環(huán)經濟的高度。2012年頒布實施《促進循環(huán)經濟和確保合乎環(huán)境承受能力廢棄物管理法》。

在上述立法基礎上，德國政府陸續(xù)制定頒布了《持續(xù)推動生態(tài)稅改革法》、《可再生能源促進法》等一系列綜合性法律法規(guī)，以此推動循環(huán)經濟的發(fā)展。同時，根據基本法所確定的原則，針對不同領域不同行業(yè)，制定頒布了更加具有針對性和合理性的專項法。例如，《電子電器法之費用條例》、《廢舊電池處理規(guī)定》、《廢車條例第一修正案》、《家庭使用可再生資源補助計劃》等。此外，德國政府為確保循環(huán)經濟持續(xù)發(fā)展，貫徹建立循環(huán)經濟型社會，制定并推出多個政策制度，主要包括：產品責任制；廢物收費政策；生態(tài)稅；技術支持政策；標志認證制度和垃圾分類；抵押金制度等。

2.小結

德國循環(huán)經濟立法體系有以下特征：首先，在立法體系上，《循環(huán)經濟與廢棄物管理法》是德國循環(huán)經濟的基本法，其他相關的法律法規(guī)是在基本法的基礎之上頒布和實施的；其次，在立法實施階段上，立法初期主要針對的是各種廢棄物的處置，之后確立了生產者責任延伸制度，從而將循環(huán)經濟的立法范圍擴展到了生產和消費的各個領域；最后，在立法內容上，德國循環(huán)經濟立法主要涉及的是生活廢棄物和工業(yè)廢棄物的處置和循環(huán)利用，同時也關注能源的開發(fā)和利用等。

德國循環(huán)經濟的法律制度本著責任承擔原則，強調企業(yè)、家庭、消費者等各層面的社會主體對消費環(huán)境、利用資源能源的責任?！堆h(huán)經濟與廢棄物管理法》開創(chuàng)性地將末端循環(huán)經濟發(fā)展模式轉變?yōu)橛稍搭^進行控制，并且擴大延伸產品生產者責任，在生產領域注入循環(huán)經濟理念。德國相關立法和政策制度對世界范圍內的循環(huán)經濟發(fā)展影響深遠，其生產者責任制度為如今大多數國家所采納和借鑒。

(二)日本

1.日本循環(huán)經濟立法狀況

日本是世界范圍內循環(huán)經濟立法最完善的國家之一。1967年日本政府制定《公害對策基本法》，之后又相繼推出六部法律應對環(huán)境公害問題。上個世紀90年代，日本逐步確立了循環(huán)經濟的理念。1993年制定《環(huán)境基本法》，1994年制定通過《環(huán)境基本計劃》，提出“實現以循環(huán)為基調的社會經濟體制”，明確提出了“循環(huán)”的概念，為建立完善的循環(huán)經濟體系奠定了基礎。1998年日本提出面向21世紀的“環(huán)境立國”新戰(zhàn)略。2000年日本政府制定《循環(huán)型社會形成推進基本法》，該法將循環(huán)型社會建設的決定予以法制化，是日本建設循環(huán)型社會的綱領性文件，也是世界上第一部推動循環(huán)型社會形成的立法。同時，根據不同領域有針對性地制定了一系列專項立法，專項立法涉及農業(yè)、汽車等多個行業(yè)領域。此外，日本政府還制定了循環(huán)型社會基本制度，包括生產者責任延伸制度、環(huán)境報告制度等促進日本循環(huán)經濟的發(fā)展。

2.小結

目前，日本是世界上循環(huán)經濟立法相對最為完善的國家，日本的循環(huán)經濟立法體系分基本立法、部門立法和專項立法三個層面。從其立法的進程來看，日本政府首先在防治廢棄物污染和資源利用方面進行綜合立法與單行立法，在此基礎之上制定日本的循環(huán)經濟基本法，并逐步擴展到其他特殊領域。日本的循環(huán)經濟立法明確界定了生產者、消費者和政府的責任，對生產、消費與廢棄物處理各環(huán)節(jié)實施全過程全方位控制。日本循環(huán)經濟政策體系不同于德國，日本循環(huán)經濟政策更注重產業(yè)結構的調整，并強調通過政府積極的引導和鼓勵使企業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟。

三、完善我國循環(huán)經濟立法的幾點思考

(一)我國循環(huán)經濟的立法概況及問題分析

我國循環(huán)經濟立法包括國家法律法規(guī)和地方法律法規(guī)兩個層面。國家層面的法律法規(guī)主要有：1984年實施的《水污染防治法》(2017年修訂)，1987年實施的《大氣污染防治法》(2016年修訂)，1989實施的《環(huán)境保護法》(2014年修訂)，1995年實施的《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2004年修訂)，1998年實施《節(jié)約能源法》(2007年修訂)，2002年通過的《環(huán)境影響評價法》(2016修訂)，2003年實施的《清潔生產促進法》(2012年修訂)，2009年實施的《循環(huán)經濟促進法》等。1992年國務院頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，建設部于2005和2007年分別頒布實施了《城市建設垃圾管理規(guī)定》與《綠色施工導則》，2013國務院頒布《循環(huán)經濟發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動計劃》等。

從我國地方循環(huán)經濟的實踐來看，不少省、自治區(qū)、直轄市和大城市也通過一系列地方性法規(guī)確保循環(huán)經濟目標的實現，具有代表性的地方性立法有：2006年北京市《關于發(fā)展循環(huán)經濟建設節(jié)約型城市的決議》，2006年云南省《清潔生產促進條例》，2006年深圳特區(qū)《循環(huán)經濟促進條例》，2005年廈門市《關于發(fā)展循環(huán)經濟的決定》，2009年國務院將甘肅省列為國家循環(huán)經濟的示范區(qū)，并批準實施了《甘肅省循環(huán)經濟總體規(guī)劃》，2010年上海市《循環(huán)經濟發(fā)展和資源綜合利用專項扶持辦法(2014年修訂)》等。這些地方性法規(guī)的出臺促進了當地循環(huán)經濟的發(fā)展，也為國家層面的循環(huán)經濟立法提供了很好的參考經驗。

(二)循環(huán)經濟立法存在的問題

第一，循環(huán)經濟立法尚未完全融入生態(tài)文明的理念。目前立法更多注重治理污染、廢棄物回收等一些減量化措施。在循環(huán)經濟的一些領域，更側重行政化管理，以行政手段來處理環(huán)境污染和廢棄物的處置，而非法律手段、經濟手段和技術手段。對一些標準和分類，政府常常會通過授權，委托給其他的行政機構。這種側重行政手段的做法，不符合生態(tài)文明理念下對立法的整體性、系統(tǒng)性和促進性的要求。此外，一些法律法規(guī)違背了循環(huán)經濟自身運行的規(guī)律，沒有從整體利益出發(fā)，而是考慮部門利益，試圖通過立法為本部門爭取更多的管理權限。

第二，循環(huán)經濟立法體系尚需進一步完善。與德國、日本相對完善的循環(huán)經濟法律體系相比，我國頒布的《循環(huán)經濟促進法》只是一個宏觀上的指引，該基本法在很多方面只做了原則性的規(guī)范，缺乏可操作性，并且各領域缺少完備的專項立法對生產者進行指導和行為上的規(guī)范。同時，在立法內容上，我國目前的循環(huán)經濟立法對產品的生產和廢棄物處理比較重視，但在流通環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)的立法相對比較薄弱。此外，相關標準規(guī)范空白，循環(huán)經濟涉及很多技術性標準、規(guī)范和要求，我國目前相關立法缺乏必要的強制性標準等技術規(guī)范。

第三，我國循環(huán)經濟法律責任制度不夠健全。循環(huán)經濟法律責任既是生態(tài)文明對循環(huán)經濟立法的客觀要求，也是循環(huán)經濟立法基本原則，尤其是共同責任原則以及循環(huán)經濟法律規(guī)范的具體要求。目前存在的問題主要包括：責任主體不明確，有些強制性行為缺乏責任機制；責任內容有待于完善和細化；部分違法責任懲罰力度較輕；對地方政府的責任約束不力，責任社會化程度不高等。

(三)完善我國循環(huán)經濟立法的思考

1.以生態(tài)文明的理念指導循環(huán)經濟立法

生態(tài)文明理念強調人與自然和諧共存、經濟社會與環(huán)境資源和諧發(fā)展，其價值理念契合了循環(huán)經濟的內在訴求。要發(fā)展循環(huán)經濟，必須以生態(tài)文明理念為指導，構建全面、系統(tǒng)、和諧的循環(huán)經濟法律體系。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，全面、清晰地闡述了生態(tài)文明制度體系的構成及其改革方向、重點任務。這是繼黨的十八大首次將生態(tài)文明建設與經濟建設、政治建設、社會建設和文化建設，納入到中國特色社會主義建設總體布局后的又一次重大創(chuàng)新。2015年9月22日，作為我國生態(tài)文明領域改革頂層設計的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對社會公布。在資源緊缺、環(huán)境污染和生態(tài)退化的情形下，必須樹立生態(tài)文明的理念，把生態(tài)文明建設融入到中國特色社會主義建設的全過程。

2.進一步完善循環(huán)經濟法律體系

可以借鑒德國和日本的做法，構建循環(huán)經濟基本法、部門法和專項法的立法體系。首先，在基本立法層面，對生產、消費以及廢棄物處理等各環(huán)節(jié)的立法予以修訂、補充和完善，在基本法的完善過程中，加強對流通環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)的立法。其次，加強行業(yè)立法，例如垃圾處理、建筑、食品、化學品、家電、服務業(yè)等領域的循環(huán)經濟立法；最后，從宏觀政策視角，政府應給予發(fā)展循環(huán)經濟所需要的財政、稅收、金融、投資、貿易、科技、產業(yè)投入、教育培訓等方面的制度支持。

3.明確循環(huán)經濟法律責任制度

進一步明確循環(huán)經濟的責任主體，完善循環(huán)經濟法律責任內容，加大對違法行為的處罰力度，強化地方政府的責任，建立健全循環(huán)經濟責任社會化的機制等。同時，可以借鑒德國和日本的一些做法。例如，在責任主體及責任承擔方面，我們通常比較重視對生產者的要求，對消費者缺乏規(guī)范，而循環(huán)經濟需要政府、企業(yè)、其他組織和公民的廣泛參與。