□黎 慈

（1.江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210012；2.華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430070）

一、問題的提出：機(jī)動車無違法記錄年檢的執(zhí)法爭議頻發(fā)

現(xiàn)行《機(jī)動車登記規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第四十九條第二款規(guī)定：“……申請前，機(jī)動車所有人應(yīng)當(dāng)將涉及該車的道路交通安全違法行為和交通事故處理完畢?！边@就是機(jī)動車無違法記錄年檢的立法來源。自該《規(guī)定》實(shí)施以來，機(jī)動車無違法記錄年檢成為全國交警部門的共識，而且載入公安部交管局設(shè)置的全國統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)和登記軟件的計算機(jī)登記系統(tǒng)，一旦機(jī)動車有交通違法行為未處理，登記系統(tǒng)就會拒絕為該車輛辦理核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志業(yè)務(wù)。然而，從2005年7月廣州譚某起訴交警部門獲得法院支持后［1］，山東、湖北、四川、湖南等地車主起訴交警部門并勝訴的行政訴訟案例一直在不斷涌現(xiàn)，引發(fā)了法官、律師、法學(xué)學(xué)者、交警、車主、人大代表乃至普通民眾的熱議。為確立機(jī)動車無違法記錄年檢合法化的地位，公安部在呈送給國務(wù)院法制辦公室的《中華人民共和國道路交通安全法修正案（送審稿）》（以下簡稱《送審稿》）中，建議在現(xiàn)有《道路交通安全法》第十三條第一款中增加“經(jīng)檢驗(yàn)符合機(jī)動車國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，且機(jī)動車沒有未處理的交通事故和道路交通安全違法行為記錄的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門核發(fā)機(jī)動車檢驗(yàn)合格標(biāo)志。”自國務(wù)院法制辦公室公布上述《送審稿》后，又引發(fā)了新一輪關(guān)于無違法記錄年檢是否應(yīng)當(dāng)合法化的爭議。

作為具體實(shí)施機(jī)動車無違法記錄年檢的基層交警部門，在屢遭行政訴訟敗訴風(fēng)險后深感困惑：作為公安部的下屬單位，如何正確對待游走在“合理不合法”邊緣的無違法記錄年檢？一旦無違法記錄年檢廢棄后，如何落實(shí)機(jī)動車車主違法行為處罰的執(zhí)行？為澄清無違法記錄年檢中的相關(guān)問題，消除基層執(zhí)法的困惑，筆者試圖從法理學(xué)的角度進(jìn)行思辨，探求無違法記錄年檢合法化的正當(dāng)性邏輯及其合法化路徑，期待這一制度在獲得社會廣泛認(rèn)可的基礎(chǔ)上，營造良好的守法氛圍。

二、機(jī)動車無違法記錄年檢的法規(guī)范分析

自當(dāng)事人不服機(jī)動車無違法記錄年檢的行政訴訟案件發(fā)生后，關(guān)于無違法記錄年檢的合法性爭議從來沒有停止過。綜觀法學(xué)理論界、實(shí)務(wù)界人士關(guān)于無違法記錄年檢違背具體法律的認(rèn)識，主要集中表現(xiàn)為兩種意見：一種意見認(rèn)為既違背《行政許可法》的規(guī)定，又違背《道路交通安全法》的規(guī)定；另一種意見則是認(rèn)為違背《道路交通安全法》的規(guī)定，但沒有違背《行政許可法》的規(guī)定。筆者贊同后一種意見，對此予以法規(guī)范分析如下：

（一）機(jī)動車無違法記錄年檢與《行政許可法》不沖突

在批駁機(jī)動車無違法記錄年檢的理由中，有的學(xué)者認(rèn)為“從法律性質(zhì)上分析，車管所對機(jī)動車進(jìn)行年檢屬于行政許可行為，管理的對象是車”，不能與交通違法的行政處罰行為捆綁在一起［2］。有的學(xué)者進(jìn)而指出，作為機(jī)動車無違法記錄年檢法律依據(jù)的《機(jī)動車登記規(guī)定》，違背《行政許可法》第十六條第四款的規(guī)定，即“規(guī)章對實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件”［3］。

機(jī)動車年檢是否屬于“行政許可”行為？《行政許可法》第二條確定了行政許可的內(nèi)涵，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。可見，行政許可行為針對的對象是“人”，是準(zhǔn)許符合相應(yīng)法定條件的人從事特定活動的行為。然而，根據(jù)《機(jī)動車登記規(guī)定》第四十九條，機(jī)動車年檢是指機(jī)動車所有人在機(jī)動車檢驗(yàn)有效期滿前三個月內(nèi)向登記地車輛管理所申請檢驗(yàn)合格標(biāo)志，車輛管理所在受理后確認(rèn)機(jī)動車，審查提交的證明、憑證，核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志。這里所規(guī)定的車輛管理所核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志，只是對機(jī)動車的安全技術(shù)予以確認(rèn)，其針對的對象是“機(jī)動車”，但“機(jī)動車”不具備從事特定活動行為的能力。由此看來，機(jī)動車年檢不屬于行政許可行為，而應(yīng)當(dāng)歸屬于行政確認(rèn)行為，故機(jī)動車無違法記錄年檢違背《行政許可法》的觀點(diǎn)是一個“偽命題”。

（二）機(jī)動車無違法記錄年檢與《道路交通安全法》相沖突

相對于上述認(rèn)為機(jī)動車無違法記錄年檢違背《行政許可法》的觀點(diǎn)，更多學(xué)者傾向于認(rèn)為這一做法違背了《道路交通安全法》。其理由是：《道路交通安全法》第十三條的規(guī)定：“對提供機(jī)動車行駛證和機(jī)動車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險單的，機(jī)動車安全技術(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以檢驗(yàn)，任何單位不得附加其他條件。對符合機(jī)動車國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)發(fā)給檢驗(yàn)合格標(biāo)志”，可見，該法并沒有將“應(yīng)當(dāng)將該車的交通違法行為處理完畢”設(shè)置為頒發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志的必要性條件只要是機(jī)動車符合國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門就應(yīng)當(dāng)依法頒發(fā)。

法的效力沖突是現(xiàn)代國家法治建設(shè)中必須解決的問題，有助于維護(hù)國家的法制統(tǒng)一?；诜傻闹贫ㄖ黧w不同，以及法律的多層次性，各國都存在法的效力沖突問題，也都確立了本國解決沖突的原則。其中，“上位法優(yōu)于下位法”這一原則成為法治國家解決法的效力沖突的通用做法。要理解和遵循這一原則，首先必須明確法的效力位階，即指在一國法律體系中由于制定或認(rèn)可法律規(guī)范的國家機(jī)關(guān)的地位高低不同而形成在效力等級上的差別［4］一般而言，制定機(jī)關(guān)的地位越高，其創(chuàng)制的法律規(guī)范級別會越高。

《道路交通安全法》的制定主體是全國人民代表大會常務(wù)委員會，在我國法律淵源中居于“法律”層次；《機(jī)動車登記規(guī)定》的制定主體是公安部，在我國法律淵源中居于“規(guī)章”層次。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第八十八條規(guī)定，“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章?！币虼耍兜缆方煌ò踩ā返男ЯΩ哂凇稒C(jī)動車登記規(guī)定》，根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”原則，當(dāng)二者發(fā)生沖突時，理應(yīng)適用《道路交通安全法》的規(guī)定。于是，《道路交通安全法》成為機(jī)動車車主不服無違法記錄年檢向法院起訴的尚方寶劍，也成為法院審判此類案件判決交警部門敗訴的主要法律依據(jù)。

三、機(jī)動車無違法記錄年檢的正當(dāng)性邏輯

盡管大多數(shù)律師、機(jī)動車所有人以及學(xué)者認(rèn)為，為維護(hù)法制統(tǒng)一，保障公民權(quán)利不受行政權(quán)力的侵害，應(yīng)當(dāng)盡快廢除《機(jī)動車登記規(guī)定》中“申請前，機(jī)動車所有人應(yīng)當(dāng)將涉及該車的道路交通安全違法行為和交通事故處理完畢”這一條款。但是，也有少數(shù)人大代表和政協(xié)委員提出“修改《道路交通安全法》的相應(yīng)條款”的議案［5］、普通民眾甚至是利益攸關(guān)方的機(jī)動車所有人呼吁：機(jī)動車無違法記錄年檢應(yīng)當(dāng)保留，但應(yīng)當(dāng)使其“合法化”［6］。

當(dāng)前，機(jī)動車無違法記錄年檢違法的事實(shí)已經(jīng)得到普遍認(rèn)可，包括作為基層執(zhí)法的交警部門和擬制法律條款的公安部交管局，在民眾起訴、律師代理、法院審判、媒體報道以及公眾熱議以后，已經(jīng)意識到《機(jī)動車登記規(guī)定》違背《道路交通安全法》，甚至坦誠表示已經(jīng)將其列入部門規(guī)章的清理范圍［7］。那么，為何還有那么多人在呼吁機(jī)動車無違法記錄年檢應(yīng)當(dāng)保留呢？筆者認(rèn)為，主要是由于機(jī)動車無違法記錄年檢無論是在法理上，還是在實(shí)踐中，仍然存在其值得保留的正當(dāng)性根據(jù)。

（一）符合權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的原理

權(quán)責(zé)統(tǒng)一是依法行政的必然要求，要求行政機(jī)關(guān)在行使法定職權(quán)時，應(yīng)當(dāng)采取積極措施和行動履行法定義務(wù)和責(zé)任，不得拖延履行、不履行其法定職責(zé)。行政機(jī)關(guān)的活動之所以要遵循權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，根本原因在于：“一切權(quán)力屬于人民”是現(xiàn)代民主國家的基本屬性，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)來自于人民的賦予，同時也應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起維護(hù)人民利益的職責(zé)。權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的具體表現(xiàn)是，行政職權(quán)與行政職責(zé)不可分離，它們是一個統(tǒng)一體的兩個對立統(tǒng)一的側(cè)面，既沒有無行政職權(quán)的行政職責(zé)，也沒有無行政職責(zé)的行政職權(quán)。

機(jī)動車無違法記錄年檢符合權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的要求?！兜缆方煌ò踩ā焚x予公安機(jī)關(guān)交通管理部門大量的行政處罰權(quán)，同時也要求其履行保障道路交通有序、安全、暢通的行政職責(zé)。公安機(jī)關(guān)交通管理部門對交通違法行為人實(shí)施行政處罰的目的在于：其一，通過制裁交通違法行為人，使受處罰人以后不敢違犯道路交通法規(guī)；其二，通過制裁交通違法行為人，能夠警示所有道路交通行為主體不能違犯道路交通法規(guī)。上述兩個處罰目的的實(shí)現(xiàn)，就是為了實(shí)現(xiàn)道路交通的有序、安全、暢通。相反，如果對違反交通違法行為人不予處罰，或者處罰后不予執(zhí)行，則會導(dǎo)致交通違法行為人繼續(xù)選擇違法，對其他道路交通行為主體則會發(fā)生“破窗效應(yīng)”帶來的不良效仿，其結(jié)果是道路交通執(zhí)法的權(quán)威遭受損害，法律公信力大打折扣。機(jī)動車無違法記錄年檢要求交通違法行為人履行其因違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律義務(wù)，是公安機(jī)關(guān)交通管理部門通過行政處罰的實(shí)施和執(zhí)行，以防范交通違法行為人再次違法和教育其他人不要違法，從而履行好維護(hù)道路交通安全秩序的法定職責(zé)。

（二）符合比例原則的要義

比例原則被奉為行政法的“帝王條款”，源于其秉承規(guī)制權(quán)力與保障權(quán)利的宗旨。比例原則最早產(chǎn)生于德國，德國行政法鼻祖奧托·麥耶在《德國行政法學(xué)》一書中最早明確比例原則的涵義，即“行政權(quán)追求公益應(yīng)有凌越私益的優(yōu)越性，但行政權(quán)力對人民的侵權(quán)必須符合目的性，并采行最小侵害之方法”［8］。一般認(rèn)為，首次詳細(xì)闡釋比例原則內(nèi)容的當(dāng)屬1958年德國聯(lián)邦憲法法院作出的藥房案判決，該判決指出：“只有經(jīng)過理智權(quán)衡公共利益，認(rèn)為限制具有合目的性時，執(zhí)業(yè)自由才可以通過‘規(guī)制’予以限制?！绻茏C明對擇業(yè)自由的限制是不可避免的，立法者應(yīng)當(dāng)選擇對基本權(quán)利侵害最小的方式。”［9］接著指出，“如果對基本權(quán)利的限制會造成過度負(fù)擔(dān)和不具有期待可能性，那么就是違憲的。……職業(yè)自由的主觀條件的設(shè)定應(yīng)當(dāng)符合比例原則，主觀條件不應(yīng)當(dāng)與所欲達(dá)到的適當(dāng)執(zhí)業(yè)的目的不成比例?！保?］根據(jù)該判決的內(nèi)容，德國學(xué)者歸納出廣義的比例原則包括三個子原則：適當(dāng)性原則、必要性原則、狹義比例原則［10］。我國行政法學(xué)界學(xué)者對上述三個子原則持推崇態(tài)度，往往成為學(xué)術(shù)研究的引證，甚至成為全國法學(xué)教育的藍(lán)本扎根于一代又一代學(xué)子們的法學(xué)情懷中。

機(jī)動車無違法記錄年檢符合比例原則的要求。其一，符合適當(dāng)性原則的要求。所謂“適當(dāng)性原則”，是指“行政機(jī)關(guān)擬實(shí)施行政行為，特別是實(shí)施對行政相對人權(quán)益不利的行政行為時，只有認(rèn)定該行為有助于達(dá)到相應(yīng)行政目的或目標(biāo)時，才能實(shí)施”［11］。正如楊建順教授對機(jī)動車無違法記錄年檢的有關(guān)案例評析時指出：“如果車輛違法處于‘我愿意去處理就處理，我不愿交罰款誰也拿我沒轍’的狀態(tài)，那會是什么景象，誰還能夠安全有序暢通地出行？”［12］機(jī)動車無違法記錄年檢要求機(jī)動車主在年檢前對違法行為進(jìn)行處理，有助于道路交通安全法規(guī)追求的行政目標(biāo)——維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護(hù)人身安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的財產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益。其二，符合必要性原則的要求。必要性原則又稱“最小損害原則”，即指行政主體在作出行政行為時，必須在可供選擇的各種措施中采取對公民權(quán)益限制或損害最小的措施。對于交通違法行為的當(dāng)事人不主動履行法定義務(wù)的行為，根據(jù)《道路交通安全法》的規(guī)定，可以采用“到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款”或者“申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”的方式迫使其履行。機(jī)動車無違法記錄年檢要求機(jī)動車主動履行繳納的罰款及其“加處罰款”的數(shù)額符合前述法定標(biāo)準(zhǔn)，但如果是由行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，則當(dāng)事人另外還得承擔(dān)因法院強(qiáng)制執(zhí)行支付的費(fèi)用。同時，一旦由法院強(qiáng)制執(zhí)行，則當(dāng)事人在時間、精力以及信譽(yù)甚至聲譽(yù)等方面或許承擔(dān)更多的負(fù)面代價。其三，符合均衡性原則的要求。均衡性原則又稱“狹義比例原則”，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)行政主體實(shí)施行政行為，不得采取超過目的需要的過度措施。機(jī)動車無違法記錄年檢只是要求機(jī)動車主在年檢前應(yīng)當(dāng)履行完畢其交通違法行為帶來的法定義務(wù)，并沒有增加額外的負(fù)擔(dān)，因此不存在于行政目的外采取過度措施的情形。

（三）符合行政效率原則的要求

在立法、行政、司法三種國家權(quán)力運(yùn)作活動中，立法的慎重需要反復(fù)調(diào)研和討論，司法追求的公正需要經(jīng)過繁瑣的“正當(dāng)法律程序”，而行政機(jī)關(guān)面對的事務(wù)紛繁復(fù)雜需要迅速及時得以處理，因此行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行最需要講究高效率。效率是行政執(zhí)法的生命線，低效率的執(zhí)法不利于及時保護(hù)公民、組織的合法權(quán)益，不利于及時維護(hù)社會秩序，甚至于給公眾以瀆職、玩忽職守等不良印象，直接損害的是政府的形象與信譽(yù)。所謂執(zhí)法效率原則，就是要求行政機(jī)關(guān)以盡可能低的成本取得盡可能大的收益，獲取最大的執(zhí)法效益。面對著機(jī)動車數(shù)量的迅猛增加、道路總里程的快速延伸，公安機(jī)關(guān)交警部門承擔(dān)的道路交通管理的任務(wù)變得異常繁重只有高效率地開展執(zhí)法活動，才能保障道路交通更順暢、更安全。

機(jī)動車無違法記錄年檢有助于行政執(zhí)法效率的提升。其一，“到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款”不能有效迫使當(dāng)事人盡快履行繳納罰款的義務(wù)。這種通過“加處罰款”的方式在《行政強(qiáng)制法》實(shí)施前，或許能讓大多數(shù)當(dāng)事人擔(dān)心承擔(dān)更多的金錢給付義務(wù)主動繳納罰款。然而《行政強(qiáng)制法》的出臺改變了這一條款的實(shí)施效果，主要是因?yàn)樵摲ǖ谒氖鍡l規(guī)定：“加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額?！边@樣，當(dāng)事人想什么時候繳納罰款就什么時候繳納罰款，尤其是對于交通違法這類違法行為的法定罰款數(shù)額不高的情況，帶來無限期拖延繳納罰款的心理明顯增多，嚴(yán)重影響著公安機(jī)關(guān)交通執(zhí)法的效率。其二，“申請法院執(zhí)行”增加了公安機(jī)關(guān)交警部門的執(zhí)法成本。如公安機(jī)關(guān)交警部門申請法院執(zhí)行，需要由專人負(fù)責(zé)辦理申請、提交案卷材料以及與法院溝通，尤其是面對著日均交通違法數(shù)量巨大的事實(shí)［13］，因考慮到申請法院執(zhí)行所需的人員成本、時間成本以及程序手續(xù)帶來的成本，公安機(jī)關(guān)交警部門申請法院執(zhí)行罰款的情形至今尚未出現(xiàn)。相對于法定的上述兩種執(zhí)法方式，機(jī)動車無違法記錄年檢有助于促使當(dāng)事人及時接受處罰并履行繳納罰款的義務(wù)，而且并不會傷害到當(dāng)事人的合法權(quán)益，這對于行政執(zhí)法效率的提升，無疑是一條有效路徑。

四、機(jī)動車無違法記錄年檢的合法化思考

《道路交通安全法》作為我國道路交通安全管理的基本法律依據(jù)，是公安機(jī)關(guān)交警部門執(zhí)法必須遵循的行為準(zhǔn)則。根據(jù)我國《立法法》第八十條規(guī)定，公安部部門規(guī)章的內(nèi)容屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。由此，基于《道路交通安全法第十三條中沒有給機(jī)動車年檢設(shè)置“必須先處理交通違法行為”的條件，從而使得公安部出臺的《機(jī)動車登記規(guī)定》第四十九條第二款規(guī)定違法，以至于具有理論和實(shí)踐正當(dāng)性的機(jī)動車無違法記錄年檢做法處于不合法狀態(tài)。因此，要發(fā)揮機(jī)動車”捆綁式”年檢制度維護(hù)道路交通秩序的作用，首要的是順應(yīng)時代要求修改《道路交通安全法》，將機(jī)動車沒有未處理的道路交通安全違法行為記錄作為核發(fā)機(jī)動車檢驗(yàn)合格標(biāo)志的條件。

（一）以回應(yīng)社會現(xiàn)實(shí)需要為前提

“社會生活環(huán)境的不斷變化，要求法律根據(jù)其他社會利益的壓力和危及安全的新形勢不斷作出新的調(diào)整。……人們必須根據(jù)法律所應(yīng)調(diào)整的實(shí)際生活的變化，不斷對法律進(jìn)行檢查和修改。如果我們探尋原理，那么我們既要探索穩(wěn)定性原理，又必須探索變化原理?！保?4］當(dāng)下，我國正處于社會大變革時代，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和社會生活的需要，法律就必須根據(jù)社會變化的狀況不斷地做出調(diào)整。法律的穩(wěn)定性是法治建設(shè)的要求，法律的靈活性則是防止法律僵化的保障。面對社會高速發(fā)展帶來的新問題，在堅(jiān)持法律的穩(wěn)定性基礎(chǔ)上，必須關(guān)注法律的靈活性，適時修改法律以適應(yīng)社會變化的需求，才能更好地保障社會秩序的持續(xù)發(fā)展。

隨著機(jī)動車數(shù)量的迅猛增長，道路交通安全方面的新問題和新情況在不斷涌現(xiàn)，只有適時修改和完善法律，才能有效回應(yīng)社會對道路交通安全秩序的現(xiàn)實(shí)需要。我國《道路交通安全法》是在2003年制定的，之后在2007年與2011年進(jìn)行過兩次小范圍的修訂，但這兩次修訂均未涉及機(jī)動車年檢的條款。如果說在2003年前后該條款的規(guī)定能與當(dāng)時的社會發(fā)展相適應(yīng)，但面對2010年后尤其是近兩年中國機(jī)動車保有量的迅猛發(fā)展，該條款早已顯得捉襟露肘。2003年底，全國在用機(jī)動車保有量為96499597輛［15］；截至2011年8月底，全國機(jī)動車保有量達(dá)到2.19億輛［16］；截至2016年年底全國機(jī)動車數(shù)量已經(jīng)突破3億輛，成為世界上機(jī)動車保有量第一的國家［17］。隨著機(jī)動車保有量的暴漲，道路交通違法行為也在猛增，僅2015年一年時間內(nèi)，全國共查處的交通違法行為就達(dá)4.42億起，因違法行為導(dǎo)致人身傷亡交通事故占比接近90%［18］。因此，面臨道路交通安全問題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，《道路交通安全法》亟需將當(dāng)事人處理交通安全違法行為記錄設(shè)置為年檢的前提條件，才能有效發(fā)揮機(jī)動車年檢制度對道路交通安全秩序的調(diào)控作用。

（二）以實(shí)現(xiàn)立法目的為導(dǎo)向

“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源自一種目的。”［19］立法目的是立法者意圖有效地調(diào)控社會關(guān)系的內(nèi)在動機(jī)，它既是法律創(chuàng)制也是法律實(shí)施的內(nèi)在動因［20］。立法目的在具體法律文本中往往居于第一條，起到輻射整個法律文本以及統(tǒng)領(lǐng)全局的作用。立法目的條款對于法律制度的完善和實(shí)施，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。在法律制度的創(chuàng)制方面，正確的立法目的有助于良法的生成，同時能指引立法完善的方向；在行政執(zhí)法活動中，執(zhí)法人員對立法目的的準(zhǔn)確把握，有助于正確運(yùn)用法律處理行政案件；在公民守法層面，立法目的有助于指引公民正確行使法定權(quán)利、履行法定義務(wù)。因此，能否增設(shè)交通安全違法行為記錄的處理為機(jī)動車年檢的前置條件，需要我們從《道路交通安全法》的立法目的入手加以分析。

《道路交通安全法》第一條明確了本法的立法目的，即“維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護(hù)人身安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的財產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益，提高通行效率”。簡言之，本法的立法目的就是要保障交通的有序、安全和暢通。如同所有法律，《道路交通安全法》應(yīng)當(dāng)“通過向期望的新方向引導(dǎo)行為，實(shí)現(xiàn)社會轉(zhuǎn)變的目標(biāo)”，因而，“立法起草者為了努力確保變革性法律的有效實(shí)施，就必須使編寫的法律語句能夠命令、禁止或者授權(quán)主要調(diào)整對象和執(zhí)法部門官員按法律規(guī)定行事?！保?1］但作為制定法律的人，必定會受制于其所處的歷史階段和時代背景，以至于其創(chuàng)設(shè)的具體法律規(guī)則具有時代局限性，甚至表現(xiàn)出理想化的特征。《道路交通安全法》在立法時，就“處于一種過于理想化的狀態(tài)，沒有對車輛檢驗(yàn)提出過多要求”［22］。機(jī)動車年檢只是對安全性能予以檢查，不涉及該機(jī)動車的安全行使?fàn)顩r進(jìn)行查驗(yàn)，實(shí)則是對違章者不主動處理交通違法行為的一種縱容，明顯不利于實(shí)現(xiàn)道路交通安全管理“有序、安全、暢通”的目的，這種法律條款實(shí)際上淪為了一種“惡法”。因此，公安部著手?jǐn)M定的《中華人民共和國道路交通安全法修正案（送審稿）》中，將機(jī)動車沒有未處理的道路交通安全違法行為記錄作為核發(fā)機(jī)動車檢驗(yàn)合格標(biāo)志的條件，是對原有條款進(jìn)行合目的性修正，有助于該條款更好地體現(xiàn)《道路交通安全法》的立法目的，促進(jìn)道路交通安全環(huán)境的“有序、安全、暢通”。

（三）以配置有效的執(zhí)法手段為保障

《道路交通安全法》明確了公安機(jī)關(guān)交管部門負(fù)有維護(hù)道路交通安全的職責(zé)，但沒有授予其有效的管理手段，容易使執(zhí)法部門形成“紙老虎”，無法完成立法機(jī)關(guān)交給的執(zhí)法任務(wù)。如中山市交警部門根據(jù)交通違法未接受處理的時間長短統(tǒng)計，超15天未過90天的駕駛?cè)诉_(dá)6428人，超90天的達(dá)64225人；同時就總數(shù)的統(tǒng)計結(jié)果顯示，交通違法未處理的機(jī)動車數(shù)量達(dá)421326輛，總計達(dá)501606宗交通違法未接受處理［23］。內(nèi)蒙交警部門對單輛車未接受處理的次數(shù)統(tǒng)計的結(jié)果顯示，交通違法100次以上小型機(jī)動車共17輛，其中高達(dá)218次的位居第一［24］。2017年6月南京交管部門曝光了全市未處理交通違法達(dá)100起以上的車輛，高達(dá)962輛［25］。交通違法行為人不接受處理的原因盡管多樣，但其中最重要的原因在于當(dāng)守法尚未成為人們的生活習(xí)慣時，行政強(qiáng)制手段的缺失將是行政執(zhí)法的軟肋，嚴(yán)重影響到道路交通法規(guī)實(shí)效的產(chǎn)生。

對于機(jī)動車無違法記錄年檢的不合法問題進(jìn)行批評時，一些法學(xué)理論研究者、法律實(shí)務(wù)工作者往往質(zhì)疑，為什么交警部門對已有法律規(guī)范棄之不用卻通過“違法”的方式為自己創(chuàng)造“權(quán)力”。歸納后發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們所指交警部門棄之不用的“已有法律規(guī)范”，主要包括：一是“到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款”；二是“申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”；三是“道路交通違法行為人應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)到公安機(jī)關(guān)交通管理部門接受處理。無正當(dāng)理由逾期未接受處理的，吊銷機(jī)動車駕駛證?！睂τ谇皟煞N強(qiáng)制執(zhí)行的手段，如前所述，基于“加處罰款”的上限規(guī)定，以及申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行耗費(fèi)成本過高，無法保障交通違法行為人按期履行義務(wù)。對于第三種強(qiáng)制手段，一些地方公安機(jī)關(guān)針對未按時接受處理交通違法行為的現(xiàn)象有愈演愈烈之勢，率性利用該強(qiáng)制手段加以防范。如內(nèi)蒙古公安廳規(guī)定：“對因交通違法行為未接受處理致使車輛未通過檢驗(yàn)或者逾期未檢驗(yàn)而繼續(xù)上道路行駛的，由公安交通管理部門依法扣留機(jī)動車，處200元罰款。被扣留的車輛駕駛?cè)嘶蛘咚腥恕⒐芾砣?0日內(nèi)沒有補(bǔ)辦檢驗(yàn)合格標(biāo)志，或者不主動接受處理，經(jīng)公安交通管理部門通知并經(jīng)公告3個月仍不接受處理的，由公安交通管理部門將該車輛送交有資格的拍賣機(jī)構(gòu)拍賣，所得價款上繳國庫?！保?6］上述規(guī)定似乎可以督促當(dāng)事人處理交通違法行為，但仔細(xì)分析，我們發(fā)現(xiàn)存在以下法律問題：一是不符合其創(chuàng)設(shè)的法律依據(jù)。創(chuàng)設(shè)該規(guī)范性的法律依據(jù)是《道路交通安全法》的第一百一十條，該條款的適用條件是“執(zhí)行職務(wù)的交通警察認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對道路交通違法行為人給予暫扣或者吊銷機(jī)動車駕駛證處罰的，可以先予扣留機(jī)動車駕駛證”，其他情形如罰款則不能適用；二是創(chuàng)設(shè)的法律依據(jù)本身違法。該規(guī)范性文件以“因交通違法行為未接受處理致使車輛未通過檢驗(yàn)”為適用條件基于前述《機(jī)動車登記規(guī)定》第四十九條第二款規(guī)定違法，顯然失去了強(qiáng)制手段的合法依據(jù)。地方公安機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件規(guī)制交通違法行為未接受處理的實(shí)踐進(jìn)一步表明，當(dāng)前《道路交通安全法》配置的有效手段匱乏使交警部門陷入執(zhí)法困境。他們創(chuàng)設(shè)的規(guī)范性文件如果有法律依據(jù)，的確能大幅度減少交通違法行為不接受處理的數(shù)量，而解決這一問題的關(guān)鍵在于，修改《道路交通安全法》關(guān)涉機(jī)動車年檢的條款，將機(jī)動車無違法記錄年檢用法律的方式予以固定。

五、余論

行政行為合法化是法治國家、法治政府的基本要求。法治要求政府部門嚴(yán)格遵循“法無授權(quán)不可為”，依法辦事，這是“依法行政”的根本內(nèi)涵第一，“依法行政”要求行政行為依據(jù)憲法、法律作出，法規(guī)、規(guī)章不違背憲法、法律的規(guī)定時，也可以作為行政行為的依據(jù)。第二，“依法行政”要求行政主體依照法律規(guī)定對行政相對人實(shí)施管理這里的“法律”，既包括實(shí)體法規(guī)定，也包括程序法規(guī)定，且基于“程序是看得見的正義”，有助于實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)，因此依法行政更應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法定程序辦事。第三，“依法行政”要求行政主體在實(shí)施行政行為過程中，遵循“誰執(zhí)法、誰普法”的準(zhǔn)則，這是法治中國建設(shè)對政府依法行政提出的新要求。本文探討的機(jī)動車無違法記錄年檢合法化既要求公安機(jī)關(guān)交管部門遵循“依法行政”的上述要求，又要正視當(dāng)前《道路交通安全法》的不完善帶來的執(zhí)法困惑和交通違法行為處理過程的程序瑕疵，這是機(jī)動車年檢立法與執(zhí)法中必須認(rèn)真對待的問題。