文 王杰

監(jiān)督對象的特性決定監(jiān)督對策。工會、共青團、婦聯(lián)是中國群團組織的重要組成部分，具有鮮明的政治性、廣泛的群眾性、體系的獨立性、職能的雙向性，承擔(dān)著對各自群團工作過程的組織、實施與監(jiān)督的主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任。派駐監(jiān)督是紀(jì)委監(jiān)委職能的前移和拓展，擔(dān)負著對群團主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任結(jié)果的再監(jiān)督。本文就構(gòu)建群團主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任的基礎(chǔ)平臺，完善運行過程中的風(fēng)險防控機制，加強派駐機構(gòu)的結(jié)果監(jiān)督，共同促進群團事業(yè)的健康發(fā)展，談?wù)劤醪较敕ㄅc對策。

一、平臺的斷層對監(jiān)督效能的影響

對象的特性制約著監(jiān)督的路徑，也決定著監(jiān)督的方式。群團組織的四個特性不僅涵蓋政治、社會、法律、職能，也產(chǎn)生了體制內(nèi)與體制外的兩個平臺，以及體制內(nèi)外的兩個監(jiān)督層面與相互交叉的中間區(qū)域。二者不僅運行的方式不同，所適用的規(guī)范與評價體系也不同。無論是從群團組織本身對運行過程的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，還是派駐機構(gòu)對決策、運行結(jié)果的再監(jiān)督，都有一定的影響和局限：

（一）存在監(jiān)督斷層

群團組織是獨立法人，上下級之間是指導(dǎo)而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有體制內(nèi)外兩個平臺，造成上下之間和體制內(nèi)外兩個斷層。派駐機構(gòu)與本級黨組對內(nèi)設(shè)機構(gòu)在遵守政治職能、組織程序、廉潔守規(guī)方面基本實現(xiàn)了同步監(jiān)督，加上內(nèi)部經(jīng)審、年度審計與第三方評估，對省一級的項目實施、資金調(diào)動也基本上實現(xiàn)同步掌控。但在資金離開本級到下級組織，特別是進入中間區(qū)域購買社會化服務(wù)的過程及結(jié)果看不見、摸不著、管不到，出現(xiàn)了監(jiān)督斷層。既無法實行全程監(jiān)督，也無從評判項目實施的整體廉潔和績效。

（二）監(jiān)督鏈條過長

群團的項目實施到了基層，基于編制與人員的限制，上面千條線、下面一個點，客觀上有較多的矛盾。特別是加上內(nèi)外的兩個層面，項目實施的長度與環(huán)節(jié)，又拉長了監(jiān)督鏈條，難以同步跟蹤問效。

（三）缺乏評判尺度

群團活動本身就涉及各個領(lǐng)域，缺乏一個統(tǒng)一規(guī)范、穩(wěn)定連續(xù)，相互銜接又聚全發(fā)力的業(yè)務(wù)平臺，預(yù)算計劃與實際執(zhí)行很大差距。項目與管理的泛化，決定了很難用標(biāo)準(zhǔn)的尺度來衡量一個項目、活動的績效與反應(yīng)。當(dāng)然也就失去執(zhí)紀(jì)、問責(zé)的事實依據(jù)。

（四）信息建設(shè)滯后

群團組織的信息化建設(shè)水平相對滯后。從體制內(nèi)部看，在信息反應(yīng)、項目計劃、工作推進等方面依賴于傳統(tǒng)模式，上下左右的信息反應(yīng)速度慢，不利于及時、適時地同步監(jiān)督。而從體制外部來看，在職工維權(quán)服務(wù)、精準(zhǔn)扶持、脫困，項目實施的社會參與度、精準(zhǔn)度的把控方面，受到很大的限制，同時也制約了派駐監(jiān)督的廣度、深度和精度。

（五）方式急需適應(yīng)

派駐監(jiān)督的權(quán)限為三家群團的黨組，以及52個機構(gòu)，監(jiān)督監(jiān)察對象356人。但三年來，除了上級交辦的兩件案件的收尾工作，通過自身及上級轉(zhuǎn)辦的信訪件只有22件，遠遠低于其他派駐機構(gòu)。且這22件信訪件，涉及本級紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)的只有6件，成案率基本為零。從正面反映出黨對群團工作的領(lǐng)導(dǎo)是堅強有力的，三家黨組對抓好自身黨風(fēng)廉政工作是認真嚴(yán)肅的，與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)總的查辦案件情況，以及社會輿論的反映基本相符；但同時也反映出監(jiān)控掌控面過窄，監(jiān)督平臺的基礎(chǔ)建設(shè)較為薄弱，存在著一定的監(jiān)督盲區(qū)。

二、兩長防控鏈所針對的風(fēng)險節(jié)點

防控機制是一個整體工程。從群團組織的工作需要來看，需要構(gòu)建一個包含信息、反饋、處理的基礎(chǔ)平臺，實現(xiàn)對整體工作各個環(huán)節(jié)的把控、監(jiān)督和調(diào)整。而從派駐監(jiān)督的角度，無論從紀(jì)檢機關(guān)的監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé);還是監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督、調(diào)查、處置,監(jiān)督工作既是首要的政治任務(wù)，也是其它職能推進與拓展的基礎(chǔ)平臺。沒有這個平臺，信息無法反饋、情況無法掌握、問題更難以查清。因此，風(fēng)險防控機制，對于群團的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，以及派駐機構(gòu)的監(jiān)督的再監(jiān)督，都是基本條件和基礎(chǔ)平臺。包涵著兩個相互關(guān)聯(lián)的監(jiān)督鏈：

一是基于政治性和雙向性，在群團領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)必須加強的以政治監(jiān)督為首要、以廉效雙促為目的、以權(quán)力運行為節(jié)點、以關(guān)鍵少數(shù)為重點的風(fēng)險防控鏈；二是基于獨立性和群眾性，固化體系內(nèi)部業(yè)已存在的，以法律章程為遵循、以民主監(jiān)督為基礎(chǔ)、以內(nèi)控機制為手段、以信息技術(shù)為依托，涵蓋全體會員維權(quán)服務(wù)、項目運行的權(quán)益保障鏈。

兩個鏈條雖然作用于不同層面，但卻是互相聯(lián)系，相互印證的，群團機關(guān)的廉潔，決定著社會項目的干凈；而社會活動的回報也反映了群團機關(guān)的效能。把兩個鏈條結(jié)合起來，建立上下統(tǒng)一、內(nèi)外一致的風(fēng)險防控機制，把主體責(zé)任的組織、實施、問效與派駐機構(gòu)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)，構(gòu)成完整的監(jiān)督的閉環(huán)，從而形成群團組織廉潔高效、監(jiān)督到位的大監(jiān)督格局。掌握、控制和消除以下五類風(fēng)險：

1、評選類。一是評選依靠層層報材料，材料與事跡真實性難以保證。二是候選人一旦公示過程中有舉報或受到查處，會造成極大負面影響。三是在材料的認定、候選人取舍、規(guī)定適用方面，評審方有很大的自由裁量權(quán)。

2、資金類。一是在保值增值方式管控上，缺乏相應(yīng)制度手段。二是大額資金存儲上，一些金融機構(gòu)吸納資金的做法和營銷策略利益輸送關(guān)系，也使經(jīng)手人員面臨巨大誘惑。

3、培訓(xùn)類。涉及資金量比較大，而且是委托社會力量進行培訓(xùn)，實際培訓(xùn)人數(shù)、培訓(xùn)水平和質(zhì)量存在著巨大隱患。

4、補助類。各類補助涉及面廣、中間環(huán)節(jié)多，而實際受助人的信息收集與管理手段比較落后，不能及時、適時、精準(zhǔn)地掌握資助的對象、金額，有時還會有隨意性情況。

5、人員類。對是群團組織內(nèi)部經(jīng)手大額資金、大項活動、大項開支的人員監(jiān)督防控，是風(fēng)險防控機制的重點和關(guān)鍵點。

三、防控機制基本框架與防范重點

風(fēng)險的存在即是防控的重點。上述風(fēng)險，存在于群團組織的活動、工作和管理的程序之中。

（一）提高認識。建立防控機制讓群團組織少出事、不出事是保證黨的群眾工作的制度保障。從政治影響看，群團組織是社會團體，更是政治機關(guān)。廉潔高效至關(guān)重要，直接涉及廣大職工、婦女和青年的權(quán)益、期望，更關(guān)乎黨和政府的形象與群眾工作的成效。因此，群團組織出不起事，也不能出事。

（二）分清主次。要處理好主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任的辯證關(guān)系。一是主體責(zé)任要做到明責(zé)、履責(zé)和盡責(zé),推動主體責(zé)任的充分發(fā)揮。二是派駐監(jiān)督是對責(zé)任主體自身監(jiān)督職責(zé)的再監(jiān)督，也是針對主體監(jiān)督職責(zé)的再監(jiān)督，千萬不可越俎代庖。

（三）基本構(gòu)架。風(fēng)險防控機制是針對群團群組的特性、風(fēng)險和節(jié)點，以編織網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)、以風(fēng)險防控為抓手、以廉效雙促為保障、以政治監(jiān)督為首要，構(gòu)建“一網(wǎng)”、“兩基”、“三制”、“四重”的主動監(jiān)督、同步防控、廉效雙促的大防控格局。

一網(wǎng)，即編織同步監(jiān)督的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)。體制內(nèi)部以主體責(zé)任為核心，部門的責(zé)任人既是項目負責(zé)人，也是廉潔責(zé)任人。機關(guān)紀(jì)委作為牽頭部門，擴充監(jiān)察力量。對體制外部，除了延續(xù)責(zé)任制，實行下屬組織項目負責(zé)人流程背書制，同時納入群團組織的經(jīng)審、第三方評估、專項審計監(jiān)督力量，形成橫向到邊、縱向到底的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

兩基，即加強權(quán)力節(jié)點的基本分解，項目流程的基本監(jiān)控。其作用是打破封閉，打斷完整的權(quán)力，形成交叉制約，不能在同一循環(huán)獨立完成同一權(quán)力，形成同步監(jiān)督閉環(huán)，并依紀(jì)依法加強監(jiān)督。

三制，即建好、用好“人治、法治和機制”。人治，即是以人制權(quán)。并加大少數(shù)關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵人員行使權(quán)力后果的責(zé)任權(quán)重和追究力度，實行終身追究。法治，即是以規(guī)制權(quán)。編織好制度的籠子。讓議事流程、主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，項目推進中各個環(huán)節(jié)的制約規(guī)定等等，都在制度和規(guī)矩的約束下進行。機制，即是以機制權(quán)。讓群團組織的會員對自己的權(quán)力、權(quán)益看得見、摸得著，才能全面實現(xiàn)對群團工作的公開同步的監(jiān)督。

四重，即突出做好四項重點工作。第一政治監(jiān)督是首要。千條萬條，忠誠是天條；千管萬管，政治是首要。只有確保群團組織政治規(guī)矩，才能發(fā)揮群團的其他特性。第二廉效雙促是保障。風(fēng)險防控的目的，就是要激活組團組織內(nèi)部的監(jiān)督活力，形成與工作程序相銜接的監(jiān)督閉環(huán)，發(fā)揮群團組織內(nèi)部機構(gòu)的最大動能。第三流程監(jiān)控是重點。要完善信息化手段，實現(xiàn)對項目流程、資產(chǎn)運作及幫扶對象的基本信息、幫扶標(biāo)準(zhǔn)、退出機制的同步監(jiān)控。建立重大項目建設(shè)進程、效能評價機制，確保資金項目使用達最大效能。第四推進工作是目的。防控機制的建立，必須基于群團組織的特性，與黨的中心工作同步，讓政治關(guān)懷、社會關(guān)愛與發(fā)展紅利最大程度地惠及職工、青年和婦女，不斷鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，才是建立防控機制的終極目標(biāo)。