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新中國70 年，國家依據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段性特征，出臺(tái)了有針對性的農(nóng)業(yè)扶持政策，逐步形成了較為完整的政策體制和農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。20 世紀(jì)90 年代后期，隨著中國加入WTO，國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策吸取了國外經(jīng)驗(yàn)，更側(cè)重于機(jī)制的建立。從補(bǔ)貼機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的演變中可以看出時(shí)代背景和中國農(nóng)業(yè)與世界農(nóng)業(yè)接軌的歷程。

三、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制的建立與完善

1995-1999 年，我國糧食連續(xù)豐收，糧食供給實(shí)現(xiàn)了從長期短缺到總量平衡、豐年有余的歷史性變化，隨之出現(xiàn)了糧食面積下降、產(chǎn)量下降、產(chǎn)糧大省糧食調(diào)出量下降等新情況、新問題。2003 年10 月，國務(wù)院針對當(dāng)時(shí)糧食產(chǎn)銷形勢，提出在糧食生產(chǎn)中必須堅(jiān)持省長負(fù)責(zé)制、堅(jiān)持立足國內(nèi)解決糧食問題、堅(jiān)持決不放松糧食生產(chǎn)的三項(xiàng)原則，強(qiáng)調(diào)要正確處理農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收與發(fā)展糧食生產(chǎn)、產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)、市場機(jī)制與宏觀調(diào)控等四個(gè)關(guān)系，并根據(jù)黨的十六屆三中全會(huì)的要求，提出了對糧食主產(chǎn)區(qū)和農(nóng)民更直接、更明確、更有力的綜合性措施。此后，國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)入了補(bǔ)貼時(shí)代。

（一）“四項(xiàng)補(bǔ)貼”政策由生產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)為以綠色發(fā)展為導(dǎo)向

“四項(xiàng)補(bǔ)貼”政策是指農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼。

良種補(bǔ)貼始于2002 年，補(bǔ)貼規(guī)模由最初年度1 億元增至2011年的220 億元，補(bǔ)貼范圍由東北三省和內(nèi)蒙古的大豆擴(kuò)大到水稻、小麥、玉米、高油大豆和油菜（長江流域）、馬鈴薯原種，以及藏區(qū)青稞和花生等作物。種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼始于2004 年，資金116 億元，來源為糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，其中103 億元作為13 個(gè)糧食主產(chǎn)省的種糧農(nóng)民補(bǔ)貼， 2007 年后，資金規(guī)模穩(wěn)定在151 億元。農(nóng)資綜合補(bǔ)貼始于2006 年，受國際能源價(jià)格上漲影響，國內(nèi)化肥、農(nóng)用柴油價(jià)格攀升，在國家出臺(tái)對生產(chǎn)企業(yè)補(bǔ)貼并控制批零差價(jià)等措施后，為彌補(bǔ)化肥、柴油價(jià)格上漲造成的種糧成本上升，中央財(cái)政安排120 億元對農(nóng)民實(shí)行農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格補(bǔ)貼。2009 年，按“價(jià)補(bǔ)統(tǒng)籌、動(dòng)態(tài)調(diào)整，只增不減”的原則，實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，補(bǔ)貼金額根據(jù)化肥、柴油價(jià)格的變化而調(diào)整，新增補(bǔ)貼向主產(chǎn)區(qū)傾斜，2012年補(bǔ)貼規(guī)模達(dá)到了1078億元。

糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策對調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性、實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)量“十一連增”起到了重要作用。但從執(zhí)行情況看，也存在著一些問題。一是政策的針對性不強(qiáng)、補(bǔ)貼按承包面積發(fā)放，與農(nóng)民種糧脫鉤，已變?yōu)槠栈菪缘氖杖胙a(bǔ)貼，政策邊際效應(yīng)遞減；二是我國化肥農(nóng)藥施用長期超標(biāo)，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼更刺激了化肥用量，與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)相悖等。因此，現(xiàn)行政策已不適于農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢，政策目標(biāo)應(yīng)由生產(chǎn)性導(dǎo)向轉(zhuǎn)為以綠色生態(tài)導(dǎo)向，兼顧普惠性和重點(diǎn)支持。2015 年，在相關(guān)省開展了 “三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼改革試點(diǎn)，支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。中央決定2016 年在全國推開“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革。2018 年，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼中央資金1442.4 億元，其中84%的資金用于耕地地力保護(hù)，其余用于支持適度規(guī)模經(jīng)營。

大規(guī)模的農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼始于2008 年，當(dāng)年全球爆發(fā)金融危機(jī)，國家啟動(dòng)了內(nèi)需政策，農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼資金由40 億元增至130 億元， 2014年達(dá)到237 億元。2008-2018 年中央財(cái)政農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金累計(jì)已近2000 億元，加上地方層層補(bǔ)貼，發(fā)達(dá)省區(qū)購機(jī)補(bǔ)貼比例高達(dá)60%以上。農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼提高了我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化綜合水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，推進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，并帶動(dòng)了農(nóng)機(jī)工業(yè)的發(fā)展。但是，由于前期補(bǔ)貼制度不完善，補(bǔ)貼資金存在跑冒滴漏現(xiàn)象，影響補(bǔ)貼效率；補(bǔ)貼資金量大，造成一些企業(yè)過度依賴補(bǔ)貼，研發(fā)內(nèi)生動(dòng)力不足，產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重。

除四項(xiàng)補(bǔ)貼外，2007 年起國家還對生豬、奶牛良種繁育以及漁用柴油也給予了補(bǔ)貼。

（二）建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，受災(zāi)損失有保障

中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)起步于1982年。2002 年之前，由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)大，經(jīng)營成本高，農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢，一度出現(xiàn)萎縮。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著農(nóng)村多種經(jīng)營的發(fā)展，農(nóng)民對保險(xiǎn)需求越來越迫切，建立符合我國國情的有政策扶持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度刻不容緩。

2004 年，中央1 號文件提出，“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，選擇部分產(chǎn)品和部分地區(qū)率先試點(diǎn)，有條件的地方可對參加種養(yǎng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶給予一定的保費(fèi)補(bǔ)貼”。2005 年，寧夏、內(nèi)蒙古、湖北、云南、北京、黑龍江、四川、安徽、重慶等9 個(gè)省的部分地市相繼開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)。保障品種擴(kuò)大到包括奶牛、生豬、煙葉、西瓜等多種牲畜和農(nóng)作物。2005 年上半年，農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)收入4.27 億元，同比增長22.63%，超過了2004 年全年的保費(fèi)收入（3.96 億元），初步扭轉(zhuǎn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)逐年萎縮的局面。2007 年，中央財(cái)政在吉林、內(nèi)蒙古、新疆、江蘇、四川、湖南6 個(gè)省對大豆、玉米、小麥、水稻、棉花、能繁母豬等6 個(gè)品種保險(xiǎn)實(shí)施了保費(fèi)補(bǔ)貼，并鼓勵(lì)地方政府設(shè)立保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼。財(cái)政部先后發(fā)布了《能繁母豬保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理暫行辦法》《中央財(cái)政種植業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)管理辦法》和《中央財(cái)政養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》等文件，對玉米、水稻、小麥、棉花、馬鈴薯、大豆、花生、油菜、糖料、能繁母豬、育肥豬、奶牛、天然橡膠、森林、青稞、藏系羊、牦牛等17 個(gè)品種實(shí)行保費(fèi)補(bǔ)貼。2012 年，農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)已擴(kuò)大到全國。2016 年，主要農(nóng)作物承保面積達(dá)到11 億畝，參保農(nóng)戶超過2 億戶。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)總收入達(dá)到417 億元，各級政府補(bǔ)貼318 億元，其中中央財(cái)政補(bǔ)貼158 億元，保險(xiǎn)賠付金額348 億元。

現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)具有廣覆蓋、低保障的特點(diǎn)，但農(nóng)作物保險(xiǎn)金額僅覆蓋物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用，未包括人工成本和土地成本，而上述兩項(xiàng)近幾年增長較快，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總成本中的份額也逐年上升。為進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平，探索完善市場化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制， 2018 年，財(cái)政部在河北、內(nèi)蒙古、遼寧、安徽、山東、湖北6 省各選4 個(gè)縣開展為期3 年的農(nóng)業(yè)完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)。完全成本保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額覆蓋物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用、人工成本和土地成本等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總成本；收入保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額體現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和產(chǎn)量，覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)值。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平進(jìn)一步提高。

四、完善價(jià)格形成機(jī)制，推進(jìn)市場化改革

提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格是調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的最有效手段。2004 年以來，我國先后建立了最低收購價(jià)格及臨時(shí)收儲(chǔ)政策，并根據(jù)政策執(zhí)行情況和市場供需狀況進(jìn)行了市場化改革。

（一）建立最低收購價(jià)格及臨時(shí)收儲(chǔ)政策，保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性

2004 年放開農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格后，為保護(hù)農(nóng)民利益，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，國家對主產(chǎn)區(qū)稻谷、小麥實(shí)行最低收購價(jià)政策。2007 年以后，先后對主產(chǎn)區(qū)玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策。最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策的意義在于當(dāng)主產(chǎn)區(qū)市場價(jià)格低于最低收購價(jià)格或臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格時(shí)，由國家指定企業(yè)直接入市收購，引導(dǎo)市場價(jià)格回升。由于最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格的定價(jià)原則是以保收入促生產(chǎn)為目的，導(dǎo)致價(jià)格水平以“小步快跑”的形式快速提高，2007-2013 年小麥、玉米提價(jià)幅度為60%，秈稻提價(jià)幅度為88%，粳稻價(jià)格提高了1倍。最低收購價(jià)格或臨時(shí)收儲(chǔ)政策執(zhí)行后，國內(nèi)糧食價(jià)格穩(wěn)步上升，玉米、棉花、油料、食糖價(jià)格總體高位運(yùn)行，有效地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種植積極性，保證了主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)穩(wěn)定，增加了市場供給，為穩(wěn)定物價(jià)總水平、保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快發(fā)展起到了重要支撐作用。

但是，隨著國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場的變化，最低收購價(jià)政策和臨時(shí)收儲(chǔ)政策也積累了一些矛盾和問題。由于定價(jià)原則以保收入為目標(biāo)，國家對農(nóng)民的補(bǔ)貼包含在價(jià)格之中，是一種“價(jià)補(bǔ)合一”的直接價(jià)格支持政策。由于價(jià)格水平提高較快，帶動(dòng)了市場價(jià)格逐年上升，影響了市場價(jià)格機(jī)制作用的正常發(fā)揮。一是托市價(jià)格高于市場價(jià)格，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品加工流通企業(yè)自主經(jīng)營空間縮??；二是政府直接收儲(chǔ)數(shù)量越來越大，造成巨大的財(cái)政支出和主產(chǎn)區(qū)的庫存壓力；三是由于國際市場農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅走低，國內(nèi)價(jià)格由以往低于國際市場轉(zhuǎn)為高于進(jìn)口成本，導(dǎo)致小麥、玉米、棉花等大宗商品價(jià)格倒掛，進(jìn)口激增。2012 年玉米、棉花進(jìn)口均超過500 萬噸，食用植物油進(jìn)口800 多萬噸，進(jìn)口量均為歷史最高水平。2013 年，棉花收儲(chǔ)量超過總產(chǎn)量的90%。鑒于國內(nèi)水土資源和生態(tài)環(huán)境壓力，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口將成為常態(tài)，需要在確保產(chǎn)業(yè)安全的前提下統(tǒng)籌考慮進(jìn)口產(chǎn)品的優(yōu)先序。形勢逼人，必須加快農(nóng)產(chǎn)品市場化改革，與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和市場調(diào)控體系改革。

農(nóng)產(chǎn)品最低保護(hù)價(jià)格、臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格及目標(biāo)價(jià)格 單位：元/斤

（二）開展目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)，探索市場形成價(jià)格機(jī)制

2013 年，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，決定中提出要健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。完善主要由市場決定價(jià)格的機(jī)制。完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，注重發(fā)揮市場形成價(jià)格作用。

完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制的基本思路是，以分離價(jià)格形成和政府補(bǔ)貼的“目標(biāo)價(jià)格政策”為切入點(diǎn)，在保障農(nóng)民利益的前提下充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，由市場決定價(jià)格，推動(dòng)最低收購價(jià)格和臨時(shí)收儲(chǔ)政策向“價(jià)補(bǔ)分離”方向轉(zhuǎn)變，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)上下游協(xié)調(diào)發(fā)展。目標(biāo)價(jià)格政策是在市場形成農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的基礎(chǔ)上，通過差價(jià)補(bǔ)貼保護(hù)生產(chǎn)者利益的一項(xiàng)農(nóng)業(yè)支持政策。一是政府不干預(yù)市場價(jià)格，企業(yè)按市場價(jià)格收購，有利于恢復(fù)國內(nèi)市場活力，提高國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。二是將政府對生產(chǎn)者的補(bǔ)貼由包含在價(jià)格中的“暗補(bǔ)”變?yōu)橹苯又Ц兜摹懊餮a(bǔ)”。 政府補(bǔ)貼的透明，有利于減少中間環(huán)節(jié)，提高補(bǔ)貼效率。在推進(jìn)改革的策略上實(shí)行分品種施策、漸進(jìn)推進(jìn)，平穩(wěn)過渡，并減少中間環(huán)節(jié)，提高補(bǔ)貼效率。

2014 年，國家選擇東北地區(qū)大豆和新疆地區(qū)棉花進(jìn)行目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)，相應(yīng)取消大豆和棉花的臨時(shí)收儲(chǔ)政策。試點(diǎn)階段的目標(biāo)價(jià)格水平采取生產(chǎn)成本加基本收益的方法確定，每年確定一次，以便根據(jù)試點(diǎn)情況變化及時(shí)調(diào)整。當(dāng)年新疆棉花目標(biāo)價(jià)格為每噸19800 元，東北三省和內(nèi)蒙古大豆目標(biāo)價(jià)格為每噸4800 元。當(dāng)市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，國家啟動(dòng)目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼。目標(biāo)價(jià)格在作物播種前公布，以向農(nóng)民和市場發(fā)出明確信號，引導(dǎo)農(nóng)民合理種植，安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

相對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼而言，目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼對生產(chǎn)的激勵(lì)作用主要有兩點(diǎn)：一是將按照計(jì)稅面積發(fā)放的普惠制補(bǔ)貼改為與作物實(shí)際種植面積或產(chǎn)量、銷售量掛鉤，多種多補(bǔ)，不種不補(bǔ)。二是目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼與市場價(jià)格掛鉤，市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)才發(fā)補(bǔ)貼，價(jià)差越大補(bǔ)貼越多。

從新疆棉花試點(diǎn)看，改革成效明顯。2014-2016 年新疆棉花目標(biāo)價(jià)格分別為19800 元/ 噸、19100元/噸和18600 元/噸，試點(diǎn)期間，新疆棉花價(jià)格完全由市場供求形成，國內(nèi)外棉花價(jià)差大幅縮小，在市場價(jià)格大幅下降的情況下，農(nóng)民種植棉花保本有收益。新疆實(shí)行目標(biāo)價(jià)格后，市場棉花價(jià)格一路下行，由每噸19000 元降至13000 元，與關(guān)稅配額內(nèi)進(jìn)口棉花的價(jià)差由每噸4700 元降至1600 元，配額外進(jìn)口無利可圖，棉花進(jìn)口量由試點(diǎn)前的415 萬噸降至2016 年90 萬噸，國家儲(chǔ)備棉去庫存效果明顯。而棉農(nóng)通過價(jià)差補(bǔ)貼，依然有收益。2017-2019 年，新疆棉花繼續(xù)實(shí)行目標(biāo)價(jià)格，價(jià)格水平為每噸18600 元，同時(shí)對新疆享受目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的棉花數(shù)量進(jìn)行上限管理，超出上限的不予補(bǔ)貼。

大豆目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)期間，價(jià)格水平定為每噸4800 元。由于定價(jià)水平偏低，政策效果不明顯。大豆目標(biāo)價(jià)格雖遏制了大豆面積的繼續(xù)下滑，但未能解決玉米、大豆品種結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)問題。因此，2017 年國家取消了大豆目標(biāo)價(jià)格政策，與玉米政策一并考慮。

（三） 建立“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”制度

2008 年，國家在東北三省和內(nèi)蒙古啟動(dòng)實(shí)施玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格在保持兩年穩(wěn)定后開始上升，從0.75 元/斤提高至2013 年 的1.12 元/ 斤。2015 年 玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格回調(diào)至1 元/斤。雖然玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，臨時(shí)收儲(chǔ)已演變?yōu)楣潭ㄊ諆?chǔ)，且收儲(chǔ)價(jià)格的逐年提高，從客觀上扭曲了市場價(jià)格信號，既造成了國內(nèi)外價(jià)格倒掛，也嚴(yán)重影響了畜牧養(yǎng)殖和玉米加工業(yè)發(fā)展。2016 年國家決定取消玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，在東北三省和內(nèi)蒙古實(shí)行“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”制度。

2017 年，由于大豆目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)的政策效果不理想，且玉米、大豆在同一種植區(qū)，執(zhí)行不同的收購政策既不利于平衡二者收益，也無益于作物的結(jié)構(gòu)調(diào)整，因此，國家將大豆目標(biāo)價(jià)格調(diào)整為“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”。2018 年，玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼畝均為110 元，大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼畝均為210 元，中央財(cái)政安排補(bǔ)貼資金約380 億元。

五、實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，修復(fù)綠水青山

新中國成立以后，由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和保證農(nóng)產(chǎn)品供給的壓力，毀林開荒、開墾草原、濕地，加上管理方式的粗放，造成水土流失、土地沙化、草原退化，生態(tài)環(huán)境惡化。1998 年特大水災(zāi)后，黨中央國務(wù)院作出封山育林、退耕還林還草、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)的部署，要求全面停止長江、黃河流域上中游天然林采伐，森工企業(yè)轉(zhuǎn)向營林管護(hù)，相繼規(guī)劃了天然林保護(hù)、退耕還林（草）、退牧還草、京津風(fēng)沙源治理、“三北”、長江、珠江等防護(hù)林體系建設(shè)、小流域治理等六大生態(tài)工程。1999 年8 月到9 月，時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基同志到陜西、云南、四川調(diào)研時(shí)提出，由于禁伐天然林造成的地方財(cái)政減收，國家予以補(bǔ)償；要調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性，對退耕還林的農(nóng)民認(rèn)真落實(shí)扶持政策。由此，國家開始實(shí)施對生態(tài)修復(fù)和建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域的補(bǔ)償政策。

（一）實(shí)施天然林保護(hù)及退耕還林工程，再造秀美山川

1998 年，中共中央國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于災(zāi)后重建、整治江湖、興修水利的若干意見》，提出了“治水必先治山，治山必先興林”的思路。當(dāng)年，在重點(diǎn)國有林區(qū)進(jìn)行天然林保護(hù)工程試點(diǎn)。1999 年，全面停止長江上游、黃河流域上中游的天然林采伐，并在四川、陜西、甘肅開展退耕還林試點(diǎn)，因地制宜造林種草，恢復(fù)林草植被。2002 年，在長江上游、黃河中上游省區(qū)全面啟動(dòng)退耕還林工程，根據(jù)地區(qū)差異，退耕戶每畝可得到100～150 公斤糧食（原糧）與20 元現(xiàn)金補(bǔ)助，補(bǔ)助年限以還草、還經(jīng)濟(jì)林和還生態(tài)林不同形式分別按2 年、5 年和8 年計(jì)算，國家向3200 萬退耕農(nóng)戶提供種苗費(fèi)補(bǔ)助和口糧補(bǔ)助。這是我國在生態(tài)保護(hù)政策中第一次對農(nóng)民進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。由于糧食供需形勢的變化，2006-2013 年，退耕還林工程轉(zhuǎn)入鞏固成果階段，不再擴(kuò)大退耕面積。2014 年，在糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“九連增”后，國家啟動(dòng)了新一輪退耕還林工程，著重對坡耕地和嚴(yán)重沙化耕地實(shí)施還林還草。到2020 年預(yù)計(jì)將全國具備條件的坡耕地和嚴(yán)重沙化耕地約7940 萬畝退耕還林還草。目前，退耕還林每畝補(bǔ)助1600 元，退耕還草每畝補(bǔ)助1000 元。2017 年中央財(cái)政用于退耕還林還草補(bǔ)助資金達(dá)到998 億元。經(jīng)過20 年項(xiàng)目實(shí)施，退耕還林工程區(qū)生態(tài)環(huán)境得到顯著改善，森林覆蓋率平均提高3 個(gè)百分點(diǎn)，每年產(chǎn)生生態(tài)效益總價(jià)值1.38 萬億元。同時(shí)，促進(jìn)了農(nóng)民生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民直接從補(bǔ)助政策中受益，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)孛撠殹?/p>

（二）實(shí)施退牧還草及草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策，恢復(fù)草原植被

2000-2002 年，原國家計(jì)委會(huì)同農(nóng)業(yè)部實(shí)施了草原建設(shè)項(xiàng)目，取得了一定成效。在此基礎(chǔ)上，2002年10 月，國務(wù)院西部開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議決定把草原保護(hù)提到議事日程上來，啟動(dòng)退牧還草工程。實(shí)行休牧育草、劃區(qū)輪牧、封山禁牧、舍飼圈養(yǎng)。項(xiàng)目區(qū)有內(nèi)蒙古、新疆、青海、寧夏、甘肅、四川、云南、遼寧、吉林、黑龍江、西藏、陜西等12 個(gè)省區(qū)及兵團(tuán)的279 個(gè)縣（旗、團(tuán)場）。國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資對草原圍欄、人工飼草基地、草種補(bǔ)播建設(shè)給予了補(bǔ)助。截至目前，中央累計(jì)投入資金300 多億元，全國草原圍欄面積已超過14億畝。

雖然退牧還草工程取得了成效，但是牧民維持生計(jì)和增收主要靠增加牲畜飼養(yǎng)量，隨著牧區(qū)人口增加，牧區(qū)草原超載、過牧的問題仍未得根本解決，牧民收入水平普遍低于農(nóng)區(qū)。2010 年，國務(wù)院擬召開全國牧區(qū)工作會(huì)議，責(zé)成國家發(fā)展改革委牽頭研究一攬子牧區(qū)扶持政策，啟動(dòng)了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制核心是對開展草原禁牧、實(shí)施草畜平衡的牧民給予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。獎(jiǎng)勵(lì)范圍從2011 年在內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏和云南8個(gè)主要草原牧區(qū)?。▍^(qū)），擴(kuò)大至2012 年的13 個(gè)牧區(qū)?。▍^(qū)）。2016 年新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策開始實(shí)施，對內(nèi)蒙古、四川、云南、西藏、甘肅、寧夏、青海、新疆（含兵團(tuán)）等8 個(gè)?。▍^(qū)）實(shí)施禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)并提高了標(biāo)準(zhǔn)和績效評價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)，對河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江（含農(nóng)墾總局）等5 個(gè)省實(shí)施“一攬子”政策。年度財(cái)政補(bǔ)助及獎(jiǎng)勵(lì)資金為180 多億元。到2019 年，中央財(cái)政累計(jì)投入草原獎(jiǎng)補(bǔ)資金已超過1400多億元。

（三）治理農(nóng)業(yè)環(huán)境，實(shí)行農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息

2013 年我國南方發(fā)生了鎘大米事件，受到全社會(huì)對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的高度關(guān)注。把住農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全關(guān)，關(guān)鍵在“源頭”，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全猶為重要。以習(xí)近平同志為核心的新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視生態(tài)文明建設(shè)，黨的十八大、十八屆三中全會(huì)對建設(shè)生態(tài)文明、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展作出了部署。根據(jù)黨中央部署和國務(wù)院要求，國家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門編制《農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃（2014-2018》》?！兑?guī)劃》提出實(shí)施耕地重金屬污染治理、農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理、地表水過度開發(fā)和地下水超采綜合治理、新一輪退耕還林還草、退耕還濕、農(nóng)牧交錯(cuò)帶已墾草原治理、東北黑土地保護(hù)等7 大工程，明確了各項(xiàng)工程的治理區(qū)域、技術(shù)路線和主要建設(shè)內(nèi)容。《規(guī)劃》經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，于2014 年實(shí)施。由于規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)是按照“有限時(shí)間、有限范圍、有限目標(biāo)”提出的，旨在試點(diǎn)示范，探索各類農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題的治理模式和運(yùn)行機(jī)制，因此選擇有代表性的地區(qū)給予支持，重點(diǎn)放在治理耕地。2014-2016 年，中央財(cái)政安排100 多億元作為下列項(xiàng)目補(bǔ)償：湖南耕地重金屬污染治理區(qū)開展10萬畝連年休耕試點(diǎn)，對休耕農(nóng)戶給予每年每畝1300 元（含治理費(fèi)用）的現(xiàn)金補(bǔ)助；河北黑龍港地下水漏斗區(qū)實(shí)行100 萬畝季節(jié)性休耕試點(diǎn)，休耕農(nóng)戶給予每年每畝500 元的現(xiàn)金補(bǔ)助以及對東北黑土地保護(hù)的補(bǔ)償。中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金也對上述項(xiàng)目予以支持。在此基礎(chǔ)上，有關(guān)部委出臺(tái)了《耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃(2016-2030 年)》，提出“用養(yǎng)結(jié)合、永續(xù)利用”， 實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與利用的協(xié)調(diào)發(fā)展。

結(jié)語

2019 年中央1 號文件明確，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，必須堅(jiān)持財(cái)政投入優(yōu)先。雖然我國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度已經(jīng)基本建立，各級財(cái)政對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持仍在不斷加大，國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持總量也達(dá)到了一定水平，但是，面對復(fù)雜多變的國際市場， 面對WTO 改革的新形勢，我國的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度還需要不斷完善，政策需要與時(shí)俱進(jìn)，特別要在遵循國際規(guī)則，提高政策的精準(zhǔn)性、提高資金效率方面下功夫，使農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度既符合中國國情又具有中國特色。