劇杰 莊碧琛

【摘 要】 2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出脫貧目標(biāo)以來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)高度重視扶貧審計(jì)工作，大力推行政策跟蹤審計(jì)開(kāi)展以促進(jìn)各項(xiàng)政策落實(shí)。文章基于2016—2018年審計(jì)署《國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告》中對(duì)國(guó)家扶貧政策落實(shí)情況的審計(jì)結(jié)果，整理扶貧政策跟蹤審計(jì)披露的信息，并采用Python提取中文關(guān)鍵詞進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，從審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)深入程度和審計(jì)整改信息披露三個(gè)方面進(jìn)行探討。

【關(guān)鍵詞】 政策跟蹤審計(jì); 扶貧政策; 審計(jì)結(jié)果公告

【中圖分類號(hào)】 F239.44 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A ?【文章編號(hào)】 1004-5937（2019）24-0119-05

一、研究背景與問(wèn)題的提出

不同于傳統(tǒng)的資金扶貧這一“輸血式”的扶貧政策，我國(guó)的扶貧政策目前包括特色產(chǎn)業(yè)脫貧、勞務(wù)輸出脫貧、易地搬遷脫貧、生態(tài)保護(hù)脫貧、教育脫貧、醫(yī)療保險(xiǎn)和救助脫貧等多角度全方面的扶貧措施，因而傳統(tǒng)的以資金為主要審計(jì)對(duì)象的常規(guī)審計(jì)無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需求的審計(jì)評(píng)價(jià);另一方面，與“簡(jiǎn)政放權(quán)”“污染防治”等其他重大政策跟蹤審計(jì)相比，扶貧政策跟蹤審計(jì)開(kāi)展難度更大。原因有三：其一，扶貧政策體系龐大，涉及農(nóng)業(yè)、交通、教育、醫(yī)療、旅游、就業(yè)等不同領(lǐng)域;其二，扶貧政策跟蹤審計(jì)接觸的對(duì)象廣泛，既涉及到政府各部門，又涉及到項(xiàng)目實(shí)施單位，以及各貧困戶口、貧困個(gè)體;其三，在扶貧政策落實(shí)過(guò)程中，各地區(qū)實(shí)情不一，可能存在各不相同的配套措施，給審計(jì)工作增加了難度?？梢哉f(shuō)，扶貧政策跟蹤審計(jì)體現(xiàn)了政策跟蹤審計(jì)的典型特點(diǎn)，又有獨(dú)特之處。審計(jì)署在“十三五”發(fā)展規(guī)劃[1]中提出要持續(xù)跟蹤審計(jì)國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況，發(fā)揮審計(jì)的保障作用，民生政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是其中的重要內(nèi)容之一。因此，在這種現(xiàn)實(shí)背景下，扶貧政策跟蹤審計(jì)成為近年國(guó)家審計(jì)領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。

本文結(jié)合2016—2018年審計(jì)署政策跟蹤審計(jì)公告，從廣度、深度和時(shí)間維度探究扶貧政策跟蹤審計(jì)中存在的問(wèn)題。為扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的開(kāi)展提出建議，推動(dòng)扶貧政策的落實(shí)到位和順利進(jìn)行。

二、文獻(xiàn)綜述

縱觀改革開(kāi)放以來(lái)扶貧工作的發(fā)展史，我國(guó)經(jīng)歷了1978—1985年的救濟(jì)式扶貧階段，1986—2015年的開(kāi)發(fā)式扶貧階段，2016年至今的脫貧攻堅(jiān)階段。這種轉(zhuǎn)變，說(shuō)明我國(guó)扶貧事業(yè)將“輸血式”的扶貧，慢慢轉(zhuǎn)變到“造血式”的扶貧[2]。救濟(jì)式扶貧主要針對(duì)的是五保對(duì)象、受自然災(zāi)害侵襲的群體以及城鄉(xiāng)低保對(duì)象，這種救助不追求回報(bào)。而開(kāi)發(fā)式扶貧，則是通過(guò)資金、通訊、信息等方面的支持建設(shè)，用產(chǎn)業(yè)化扶貧、異地安置、對(duì)口幫扶等手段培養(yǎng)貧困地區(qū)的自我可持續(xù)發(fā)展能力。精準(zhǔn)扶貧則強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口，在扶貧過(guò)程中注重對(duì)癥下藥、因戶施策、因人施策，減少扶貧資源的幫扶偏差[3]。

2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》[4]的總體要求中指出，“對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等政策措施落實(shí)情況，以及公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)”。審計(jì)機(jī)關(guān)由此被賦予推動(dòng)政策貫徹落實(shí)的新職責(zé)，關(guān)于政策跟蹤審計(jì)的研究近年也豐富起來(lái)。在理論方面，不少文獻(xiàn)探討了政策跟蹤審計(jì)的概念界定、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)特征等。由于審計(jì)目的決定審計(jì)內(nèi)容，比較一致的觀點(diǎn)認(rèn)為開(kāi)展政策跟蹤審計(jì)是為了貫徹政策落實(shí)的“中梗阻”和“最后一公里”。關(guān)于審計(jì)內(nèi)容，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為其更側(cè)重于對(duì)政策執(zhí)行情況和執(zhí)行績(jī)效的評(píng)價(jià)與監(jiān)督[5-6]。但在政策的試點(diǎn)階段，應(yīng)關(guān)注政策本身和配套措施的制定[7]。朱智鴻[8]認(rèn)為新的扶貧開(kāi)發(fā)趨勢(shì)為產(chǎn)業(yè)扶貧、移民搬遷扶貧、健康扶貧等，以資金為主要審計(jì)對(duì)象的審計(jì)模式難以滿足現(xiàn)實(shí)狀況，審計(jì)潛力尚待挖掘，進(jìn)一步在審計(jì)內(nèi)容上，既要著力監(jiān)督扶貧資金績(jī)效情況，也要著力檢查扶貧政策落實(shí)情況、扶貧項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況，著力揭示反映機(jī)制、體制等制度性問(wèn)題。關(guān)于扶貧政策跟蹤審計(jì)存在的問(wèn)題，胡東蘭[9]將其總結(jié)為“四輕一薄弱”，分別是輕社會(huì)效益評(píng)價(jià)、輕生態(tài)效益評(píng)價(jià)、輕中小項(xiàng)目的評(píng)價(jià)、輕政策評(píng)價(jià)、扶貧項(xiàng)目組織管理薄弱。劉靜[10]認(rèn)為扶貧開(kāi)發(fā)中最重要的問(wèn)題是資金使用情況，而目前的審計(jì)對(duì)資金使用績(jī)效、使用過(guò)程的監(jiān)督不夠，審計(jì)成果利用不足。殷正馨[11]認(rèn)為跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)不應(yīng)僅考量短期的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，還應(yīng)該從社會(huì)效益、管理效益、生態(tài)效益、人民群眾滿意度等角度進(jìn)行考察。徐向真等[12]通過(guò)針對(duì)跟蹤審計(jì)實(shí)施單位的問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建與落實(shí)是目前需要解決的首要問(wèn)題?？傮w來(lái)說(shuō)，扶貧政策跟蹤審計(jì)的相關(guān)研究主要集中在審計(jì)內(nèi)容、存在的問(wèn)題分析以及如何提升審計(jì)效果與審計(jì)成果運(yùn)用上，對(duì)于審計(jì)實(shí)踐的開(kāi)展主要通過(guò)審計(jì)結(jié)果公告的解讀與分析，但在分析方法上相對(duì)單一。本文在前人研究基礎(chǔ)上，嘗試?yán)肞ython這一數(shù)據(jù)分析工具來(lái)分析扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)實(shí)踐狀況。

三、分析思路與分析方法

（一）分析思路的構(gòu)建

審計(jì)結(jié)果公告是對(duì)審計(jì)信息的披露。目前，審計(jì)署《國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告》披露的內(nèi)容包括三個(gè)部分：一是落實(shí)國(guó)家重大政策措施的好做法好經(jīng)驗(yàn)，二是以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況，三是審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題。由于審計(jì)結(jié)果公告公開(kāi)信息內(nèi)容的有限，本文未能從審計(jì)組織管理、審計(jì)資源、審計(jì)技術(shù)等角度分析審計(jì)公告，而是從審計(jì)結(jié)果入手，就審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)深入程度、審計(jì)后續(xù)跟蹤三個(gè)方面對(duì)公告進(jìn)行分析。

（二）分析方法

審計(jì)署官方公布的2016—2018年三年的審計(jì)公告中，2016年第一季度的審計(jì)公告只涉及了財(cái)政資金統(tǒng)籌使用情況的審計(jì)結(jié)果公布，所以未將其納入?yún)⒖挤秶?。為了將審?jì)公告披露的內(nèi)容直觀地呈現(xiàn)，本文采用Python語(yǔ)言對(duì)公告內(nèi)容進(jìn)行數(shù)據(jù)化處理。用Python提取其中關(guān)鍵詞，然后根據(jù)關(guān)鍵詞查找特征，并將其數(shù)據(jù)化、可視化。盡管采用的方法有一定局限性，如沒(méi)有考慮到實(shí)際的語(yǔ)境，句子詞與詞之間存在的關(guān)聯(lián)關(guān)系，仍能夠有助于對(duì)扶貧政策跟蹤審計(jì)現(xiàn)狀有直觀了解。首先基于TextRank原理提取了審計(jì)結(jié)果公告中脫貧攻堅(jiān)模塊的關(guān)鍵詞，再對(duì)報(bào)告中出現(xiàn)的各詞進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。TestRank計(jì)算權(quán)重的優(yōu)點(diǎn)在于，它考慮了文本的全局信息與整體結(jié)構(gòu)。權(quán)重越高，說(shuō)明這個(gè)詞語(yǔ)重要性可能會(huì)越高，提供了一定的分析價(jià)值。但這種重要性是可能，并不絕對(duì)。比如中文中“我們”“你們”這種詞匯是常見(jiàn)詞，但承載的內(nèi)容少。同樣的道理，分析時(shí)，對(duì)諸如“扶貧”“項(xiàng)目”“問(wèn)題”和“使用”“推進(jìn)”“截止”等動(dòng)詞以及一些區(qū)域名稱進(jìn)行了剔除，因?yàn)檫@類詞匯承載的信息參考價(jià)值有限。表1列出了按年份提取關(guān)鍵詞后的結(jié)果。

四、基于近三年審計(jì)公告的扶貧政策跟蹤審計(jì)實(shí)踐分析

（一）審計(jì)內(nèi)容有所擴(kuò)展但仍比較傳統(tǒng)

如表1顯示，資金一詞的權(quán)重一直是最高的，但其權(quán)重在2018年下降幅度明顯。除了資金之外，“產(chǎn)業(yè)”“搬遷”“建檔立卡”等詞是傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目中少見(jiàn)的，體現(xiàn)出扶貧政策跟蹤審計(jì)內(nèi)容的擴(kuò)展。因而，在審計(jì)內(nèi)容上，審計(jì)公告的關(guān)鍵詞表達(dá)了兩種信息：一方面，民生政策落實(shí)涉及國(guó)家財(cái)政投入，因此對(duì)資金的審查始終是審計(jì)重點(diǎn)之一;另一方面，政策跟蹤審計(jì)內(nèi)容有所擴(kuò)展。

1.對(duì)資金的審查始終是審計(jì)重點(diǎn)之一。根據(jù)公告發(fā)布的具體內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)關(guān)于扶貧資金的審計(jì)內(nèi)容主要關(guān)注扶貧資金是否落到實(shí)處。除此之外，也關(guān)注扶貧資金的管理。如資金統(tǒng)籌不到位、資金閑置問(wèn)題、資金撥付緩慢、資金撥付、投放不精準(zhǔn)等問(wèn)題多次在報(bào)告中提及。在評(píng)價(jià)各扶貧產(chǎn)業(yè)、扶貧措施效果時(shí)，也密切關(guān)注了資金績(jī)效問(wèn)題。扶貧資金審計(jì)始終是審計(jì)關(guān)注的內(nèi)容之一，與2016年審計(jì)署辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧審計(jì)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)的意見(jiàn)》要求密切相關(guān)?！兑庖?jiàn)》要求以“政策”和“資金”兩條主線，圍繞資金“管理”“安全”“績(jī)效”作為審計(jì)工作的著力點(diǎn)。2018年度，“資金”一詞的權(quán)重下滑，進(jìn)一步對(duì)詞頻進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)該詞匯的出現(xiàn)次數(shù)在2018年的每次季度公告中都低于前兩年（見(jiàn)圖1，其中Q表示季度）。近年來(lái)，隨著政策跟蹤審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，除了抓住“資金”的主線外，也開(kāi)始更加關(guān)注通過(guò)政策看落實(shí)。未來(lái)，審計(jì)重點(diǎn)可能會(huì)更向政策落實(shí)的機(jī)制制度措施等方面傾斜，這也是審計(jì)注重從體制機(jī)制制度層面分析原因和提出建議，促進(jìn)深化改革和創(chuàng)新體制機(jī)制的體現(xiàn)。

2.審計(jì)內(nèi)容涉及的范圍廣，但對(duì)各項(xiàng)政策審查的程度不同。除了“資金”外，有關(guān)其他政策的詞匯，例如“產(chǎn)業(yè)”“搬遷”“建檔立卡”“教育”，也是重要的詞匯?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中指出，要求在精準(zhǔn)扶貧方略要求下，展開(kāi)特色產(chǎn)業(yè)脫貧、勞務(wù)輸出脫貧、易地搬遷脫貧、生態(tài)保護(hù)脫貧、教育脫貧、醫(yī)療保險(xiǎn)和救助脫貧、農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧、資產(chǎn)收益扶貧。因而，與這些政策相關(guān)的詞匯（“產(chǎn)業(yè)”“農(nóng)業(yè)”“異地搬遷”“建設(shè)”“生態(tài)”“就業(yè)”“教育”等）被統(tǒng)計(jì)并可視化，結(jié)果如圖2。

由分析結(jié)果可知，扶貧政策跟蹤審計(jì)更關(guān)注設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧和易地搬遷扶貧政策。可能的原因是實(shí)踐中這些政策的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單易操作，用涉及金額、涉及人口來(lái)衡量存在問(wèn)題的大小、嚴(yán)重程度即可。而在勞務(wù)、就業(yè)、生態(tài)環(huán)境、兜底保障上，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)復(fù)雜。比如勞務(wù)和就業(yè)，貧困戶口對(duì)以工代賑政策對(duì)他們生活的改善程度，貧困戶口對(duì)就業(yè)技能培訓(xùn)或者幫扶是否滿意，是比較難衡量的。這在一定程度上表現(xiàn)為，可量化評(píng)估的審計(jì)事項(xiàng)比較受到關(guān)注。例如，對(duì)教育扶貧的審計(jì)，側(cè)重于預(yù)算是否充足、學(xué)雜費(fèi)減免是否到位、義務(wù)教育學(xué)校的工程建設(shè)進(jìn)程等易用數(shù)據(jù)衡量的方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（二）審計(jì)深入程度有限

1.從審計(jì)結(jié)果公告看，除了個(gè)別季度某些問(wèn)題尤其突出外，隨著每季度跟蹤審計(jì)工作的推進(jìn)，典型問(wèn)題出現(xiàn)的頻率以及涉及的金額沒(méi)有明顯地減小。在2016—2018年公布的審計(jì)公告中，諸如資金閑置、資金統(tǒng)籌不到位、項(xiàng)目推進(jìn)緩慢、項(xiàng)目閑置等問(wèn)題多次出現(xiàn)?！伴e置”“違規(guī)”這樣的詞匯重要性高，這說(shuō)明了該問(wèn)題的高發(fā)性與嚴(yán)重程度。圖3和圖4對(duì)屢次出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。

2.從評(píng)價(jià)維度看，偏價(jià)值評(píng)價(jià)。理論與實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為審計(jì)署審計(jì)科研所[13]曾提出的公共政策審計(jì)“形式、事實(shí)、價(jià)值”三個(gè)維度，可以構(gòu)建起政策跟蹤審計(jì)的“三維模式”。一是“形式”維度，主要關(guān)注政策落實(shí)的配套規(guī)劃、方案及制度等是否完備、恰當(dāng)。二是“事實(shí)”維度，主要關(guān)注政策落實(shí)的實(shí)際項(xiàng)目運(yùn)作管理情況、資金到位情況等。三是“價(jià)值”維度，主要關(guān)注資金績(jī)效、政策目標(biāo)和社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)（如圖5）。雖然這三個(gè)維度是層層遞進(jìn)的關(guān)系，但在實(shí)際開(kāi)展審計(jì)工作時(shí)，對(duì)于“價(jià)值”層面的信息關(guān)注較多，如扶貧資金是否落到實(shí)處、扶貧項(xiàng)目是否成功、貧困人口是否滿意等情況。但影響政策的“價(jià)值”體現(xiàn)的規(guī)劃措施、項(xiàng)目動(dòng)作沒(méi)有落實(shí)到貧困人口、扶貧項(xiàng)目失敗的原因，就要在“事實(shí)”上進(jìn)行評(píng)估調(diào)查，在“形式”上做探究。

根據(jù)審計(jì)公告發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題的披露，扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)對(duì)三個(gè)維度的評(píng)價(jià)均有涉及，但著重程度不一?！皟r(jià)值”維度，每季度的審計(jì)公告都給予了重點(diǎn)關(guān)注，每次審計(jì)公告都涉及披露資金違規(guī)使用、資金閑置、資金發(fā)放等問(wèn)題。對(duì)于受益群眾滿意，審計(jì)將其考慮在內(nèi)，如醫(yī)療報(bào)銷“一站式”結(jié)算，醫(yī)療信息共享是否實(shí)現(xiàn)，這與群眾滿意度相關(guān)?！笆聦?shí)”維度的評(píng)價(jià)也是政策跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)，審計(jì)關(guān)注異地搬遷扶貧、教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧等項(xiàng)目最終利益落實(shí)到貧困戶口、貧困個(gè)體，實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)?！靶问健本S度，即對(duì)配套措施的評(píng)價(jià)上，2016年的審計(jì)結(jié)果披露并未涉及這一問(wèn)題，但在2017年和2018年共指出了6項(xiàng)相關(guān)問(wèn)題，如出臺(tái)資金使用整合方案緩慢、扶貧小額貸政策未對(duì)貸款轉(zhuǎn)借做出明確規(guī)定、產(chǎn)業(yè)扶貧收益分配方案、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的缺失問(wèn)題。然而，與扶貧資金的落實(shí)使用與項(xiàng)目工程建設(shè)管理這兩方面的內(nèi)容相比，對(duì)扶貧信息的管理、政策配套措施的審計(jì)評(píng)價(jià)較少。

綜合來(lái)看，在實(shí)際審計(jì)工作中，審計(jì)人員對(duì)于“價(jià)值”層面的信息關(guān)注較多，如扶貧資金是否落到實(shí)處、扶貧項(xiàng)目是否完成、貧困人口是否滿意等。盡管審計(jì)公告披露了一些問(wèn)題下的制度性原因，如決策不當(dāng)、相關(guān)配套設(shè)施不完善、前期手續(xù)報(bào)批緩慢等，但影響政策的“價(jià)值”體現(xiàn)的規(guī)劃措施、項(xiàng)目運(yùn)作管理等關(guān)注相對(duì)較少。

（三）審計(jì)結(jié)果后續(xù)跟蹤整改與披露有待提升

政策跟蹤審計(jì)與傳統(tǒng)類型審計(jì)的一大區(qū)別在于，政策跟蹤審計(jì)有事中預(yù)防、動(dòng)態(tài)跟蹤的特點(diǎn)。評(píng)價(jià)脫貧攻堅(jiān)跟蹤審計(jì)的開(kāi)展現(xiàn)狀，離不開(kāi)對(duì)審計(jì)結(jié)果后續(xù)整改情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。目前，每季度政策跟蹤審計(jì)公告共有三個(gè)板塊，分別為落實(shí)國(guó)家重大政策措施的好做法好經(jīng)驗(yàn)、以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題。在形式上體現(xiàn)了“跟蹤”的特點(diǎn)。在“好做法好經(jīng)驗(yàn)”板塊，簡(jiǎn)要概括了部分地區(qū)推進(jìn)重大政策落實(shí)出臺(tái)的配套措施與成果，以供借鑒。

1.審計(jì)后續(xù)跟蹤問(wèn)題整改涉及制度完善的措施不多。在審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題中，有一部分的損失是不可挽回的，如扶貧項(xiàng)目建成后閑置、產(chǎn)業(yè)扶貧建設(shè)失敗;還有一部分損失是可以追回的，如個(gè)人或單位侵占扶貧資產(chǎn)、各種應(yīng)發(fā)未發(fā)的補(bǔ)助、多征收的費(fèi)用等。以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改情況的披露顯示，后續(xù)的整改評(píng)價(jià)主要集中在對(duì)可挽回的損失采取兩種措施，一是糾正和問(wèn)責(zé)，二是對(duì)部分問(wèn)題相關(guān)的管理制度進(jìn)行補(bǔ)充或者修正。根據(jù)對(duì)各類整改措施在公告中出現(xiàn)次數(shù)的統(tǒng)計(jì)（見(jiàn)圖6），結(jié)果顯示追回資金及有關(guān)貧困人口認(rèn)定的建檔立卡補(bǔ)充或修正的整改最多，與精準(zhǔn)扶貧的要求基本吻合。其他常見(jiàn)的整改措施（如補(bǔ)發(fā)、問(wèn)責(zé)、項(xiàng)目推進(jìn)等）也占有較大比重。涉及制度完善的措施雖有，但并不多。

2.審計(jì)公告對(duì)問(wèn)題整改情況的披露信息量有限。對(duì)于已經(jīng)披露的整改情況，信息的使用者并不能很快發(fā)現(xiàn)是針對(duì)以前哪次公告哪個(gè)問(wèn)題的整改。目前披露的整改情況只能傳遞出審計(jì)機(jī)關(guān)后續(xù)對(duì)一些需要整改的項(xiàng)目進(jìn)行了跟蹤評(píng)價(jià)的信息，而對(duì)于還有哪些項(xiàng)目需要后續(xù)跟蹤評(píng)價(jià)而尚未跟蹤、哪些項(xiàng)目整改依然不到位沒(méi)有披露。例如，一些產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目未和貧困戶口建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、部分機(jī)關(guān)部門與扶貧部門信息不共享等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，但相應(yīng)的整改措施及效果等信息并未披露。如果能夠在審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題之間、審計(jì)整改情況之間建立索引，體現(xiàn)出跟蹤的“動(dòng)態(tài)性”，則會(huì)大大提升審計(jì)結(jié)果公告的信息質(zhì)量。

五、基于近三年審計(jì)公告的扶貧政策跟蹤實(shí)踐問(wèn)題分析總結(jié)與建議

（一）分析總結(jié)

總的來(lái)說(shuō)，近三年政策跟蹤審計(jì)公告反映出扶貧政策跟蹤實(shí)踐發(fā)展?fàn)顩r，具體如下：一是審計(jì)內(nèi)容有所擴(kuò)展，盡管對(duì)資金的安全、管理、使用效率以及建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)仍是重點(diǎn)，但對(duì)其他方面的政策執(zhí)行落實(shí)情況關(guān)注有所增加。二是諸如扶貧資金閑置、項(xiàng)目建成閑置、扶貧項(xiàng)目失敗的問(wèn)題屢審屢犯，涉及項(xiàng)目多，金額大，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)需要進(jìn)一步從體制、機(jī)制上解決問(wèn)題，提升政策落實(shí)效果。最后，就審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況來(lái)看，一方面，被審計(jì)單位對(duì)于可挽回的損失涉及問(wèn)題整改相對(duì)積極，但不少整改局限于問(wèn)題本身，而對(duì)根源上解決可構(gòu)建落實(shí)完善的機(jī)制不足;另一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于整改評(píng)價(jià)的信息披露有待完善。

（二）相關(guān)建議

1.審計(jì)評(píng)價(jià)更多關(guān)注政策落實(shí)規(guī)劃、措施的合理性。目前的扶貧攻堅(jiān)審計(jì)工作是以“資金”和“政策”為主線，強(qiáng)調(diào)“管理”“安全”“績(jī)效”，著力評(píng)價(jià)扶貧資金管理、扶貧資金安全、扶貧資金績(jī)效和扶貧政策落實(shí)，但對(duì)落實(shí)政策的相關(guān)配套措施和規(guī)劃關(guān)注程度不足。2018年下半年，審計(jì)署官網(wǎng)曾發(fā)布過(guò)長(zhǎng)春特派辦文章[14]，提出“完善健康扶貧、金融扶貧、教育扶貧等政策落實(shí)的配套措施，使得政策措施發(fā)揮實(shí)效”。同時(shí)期，山西省審計(jì)廳出臺(tái)的《山西省2018年扶貧審計(jì)工作考核實(shí)施辦法》[15]也指出，“突出績(jī)效，審查扶貧項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況，”以及要“著力考核揭露扶貧規(guī)劃和政策不銜接、機(jī)制不完善等問(wèn)題”。因此，將地方扶貧政策配套措施制定與項(xiàng)目規(guī)劃的合理性、合法性評(píng)價(jià)納入扶貧政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)，是幫助查找根源的重要內(nèi)容。另外，通過(guò)開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)過(guò)程，能夠促進(jìn)政策落實(shí)涉及的有關(guān)單位重視相關(guān)規(guī)劃與政策的銜接，特別是機(jī)制建立與完善，如貧困人口信息精準(zhǔn)識(shí)別和共享機(jī)制的建立、產(chǎn)業(yè)扶貧與貧困戶利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的制定、金融扶貧貼息政策的制定、貧困退出機(jī)制等配套政策、措施、方案的制定與完善，從根本上解決屢審屢犯的一些問(wèn)題，也保障后續(xù)政策執(zhí)行效果。

2.聘用外部專家參與審計(jì)工作改善審計(jì)深入程度有限問(wèn)題。對(duì)于屢審屢犯、難以解決的共性問(wèn)題，聘用外部專家參與審計(jì)工作，對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行分析或?qū)徲?jì)工作本身進(jìn)行評(píng)價(jià)，將專家意見(jiàn)反饋到實(shí)務(wù)工作中。脫貧攻堅(jiān)政策跟蹤審計(jì)涉及到金融、交通、旅游、農(nóng)業(yè)、教育等多個(gè)行業(yè)，政策的執(zhí)行需要多個(gè)部門配合。在這種背景下，聘用外部專家是必要的，能提高跟蹤審計(jì)的效率與效益，在審計(jì)深入程度上進(jìn)一步下潛。例如，2016年第四季度審計(jì)結(jié)果公告顯示，審計(jì)發(fā)現(xiàn)扶貧資金統(tǒng)籌整合不到位、扶貧資金閑置問(wèn)題顯著。審計(jì)署咨詢了中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院、反貧困問(wèn)題研究中心專家進(jìn)行探究，指出原因主要有很多縣級(jí)不敢整合資金，怕?lián)?zé)，并且扶貧資金審批、檢查、審查機(jī)制尚不完善，并給出了“不妨以結(jié)果論英雄”的建議。在開(kāi)展政策跟蹤審計(jì)時(shí)，將專家咨詢這一工作常態(tài)化，并適時(shí)、合理地將建議反饋到脫貧攻堅(jiān)實(shí)務(wù)工作中，政策跟蹤審計(jì)才能更深入地服務(wù)于“脫貧攻堅(jiān)”，取得實(shí)效。

3.豐富審計(jì)公告或報(bào)告的信息披露內(nèi)容，尤其是審計(jì)整改方面的信息內(nèi)容。盡管政策跟蹤審計(jì)的信息披露是不斷完善的，如2016年的公告披露還沒(méi)有后續(xù)跟蹤和好做法好經(jīng)驗(yàn)板塊，在2017年和2018年的公告中，就增加了這一內(nèi)容，可以說(shuō)披露機(jī)制在不斷適應(yīng)政策跟蹤審計(jì)的現(xiàn)實(shí)需求。但正如上文分析所指出的，整改評(píng)價(jià)的信息并不全面，也沒(méi)有相應(yīng)的分類，審計(jì)結(jié)果公告的使用者難以追蹤從問(wèn)題的產(chǎn)生到整改這一系列的動(dòng)態(tài)。建議參考美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局（GAO）持續(xù)評(píng)估高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，更新高風(fēng)險(xiǎn)跟蹤項(xiàng)目列表，對(duì)于共性問(wèn)題或整改效果有限的問(wèn)題，持續(xù)跟蹤持續(xù)披露。比如，將醫(yī)療扶貧、易地搬遷扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等各項(xiàng)目按風(fēng)險(xiǎn)大小排序，選擇高風(fēng)險(xiǎn)的扶貧項(xiàng)目獨(dú)立公布，并對(duì)不同時(shí)間段的審計(jì)公告間建立索引，一方面便于深層次揭露問(wèn)題，另一方面體現(xiàn)出政策跟蹤審計(jì)的“動(dòng)態(tài)評(píng)估”，便于決策者、管理者及公眾查閱信息，跟進(jìn)監(jiān)督。

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