【摘 要】 近年來(lái)，隨著越來(lái)越多的腐敗借助中介組織來(lái)實(shí)施，產(chǎn)生了“中介組織腐敗”現(xiàn)象。中介組織腐敗誘發(fā)其他腐敗行為，擾亂市場(chǎng)秩序，惡化政治生態(tài)，加劇社會(huì)整體腐敗形勢(shì)，具有極強(qiáng)的腐蝕性和傳染性。文章在分析中介組織腐敗與社會(huì)整體腐敗的內(nèi)在機(jī)理以及中介組織存在的監(jiān)管盲區(qū)帶來(lái)腐敗風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，從彌補(bǔ)監(jiān)督缺位的視角提出國(guó)家審計(jì)邊界從審計(jì)資金、審計(jì)項(xiàng)目、審計(jì)政策向?qū)徲?jì)中介組織延伸，將中介組織納入國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的邊界，堵塞中介組織腐敗漏洞，切斷腐敗傳導(dǎo)鏈條，遏制中介組織腐敗的蔓延以及由此滋生的其他腐敗，實(shí)現(xiàn)反腐敗制度鏈的整體協(xié)同與推進(jìn)，提高社會(huì)整體反腐敗水平，進(jìn)而充分發(fā)揮中介組織的服務(wù)性、公益性、自主性等功能，服務(wù)國(guó)家治理。

【關(guān)鍵詞】 國(guó)家審計(jì); 中介組織腐敗; 國(guó)家治理

【中圖分類號(hào)】 F239.44 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A ?【文章編號(hào)】 1004-5937（2019）24-0099-05

一、引言

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)規(guī)則不斷建立，反腐敗制度和程序設(shè)計(jì)日益嚴(yán)密，權(quán)力制衡機(jī)制逐漸形成，黨和政府反腐敗的決心與力度日趨加大，公眾等第三方監(jiān)督的環(huán)境逐步改善，以及腐敗領(lǐng)導(dǎo)干部反偵查意識(shí)的日漸增強(qiáng)，行賄方與受賄方直接進(jìn)行腐敗交易的風(fēng)險(xiǎn)和成本越來(lái)越高，催生了越來(lái)越多的腐敗交易借助中介組織來(lái)完成，即中介組織腐?。ㄒ韵潞?jiǎn)稱“中介腐敗”）。所謂“中介腐敗”是指一些擁有法定授權(quán)提供公共服務(wù)或準(zhǔn)公共服務(wù)職能的中介組織及其從業(yè)者利用信息、業(yè)務(wù)及關(guān)系等優(yōu)勢(shì)，濫用法定授權(quán)，以法律咨詢、項(xiàng)目策劃、工程招標(biāo)代理等名義，在行受賄方之間牽線搭橋，介紹賄賂并從中漁利，從而為腐敗行為披上合法外衣，成為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的重要推手?？梢?，腐敗不再是國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其工作人員的“專利”，而是蔓延至中介組織。隨著日漸增多的腐敗交易借助中介組織實(shí)施，一些中介組織似乎變成了“腐敗中介”。無(wú)論是朗訊、西門子全球腐敗案以及安然的審計(jì)丑聞，還是“劉志軍案”“郭京毅案”均涉及“中介腐敗”。已有研究表明，腐敗中介提高了腐敗交易發(fā)生的概率[1-2]?，F(xiàn)實(shí)中大量案件也表明，如果沒(méi)有中介組織牽線搭橋，許多腐敗行為根本無(wú)法得逞，而有中介組織參與和引發(fā)的腐敗案件呈現(xiàn)愈演愈烈之勢(shì)。盡管中央在治理腐敗方面形成了立體式反腐敗合力，并取得了舉世公認(rèn)的成就，但是在腐敗的供需方數(shù)量大大增加，中介腐敗機(jī)會(huì)被越來(lái)越多的單位和個(gè)人覺察并廣泛利用的背景下，深化對(duì)中介腐敗治理的研究并據(jù)此制定相應(yīng)的對(duì)策，已成為我國(guó)走向國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中亟待研究的重大課題。

二、國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)回顧

現(xiàn)有有關(guān)腐敗問(wèn)題的研究成果主要集中于政府權(quán)腐敗、代理權(quán)腐敗，而且大都將腐敗看作客戶與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部之間的直接交易，忽視了腐敗中介組織所起的中介橋梁作用。“中介腐敗”在我國(guó)出現(xiàn)的時(shí)間還不長(zhǎng)，但理論界已認(rèn)識(shí)到中介腐敗的嚴(yán)重危害，并開展了一系列研究?？ㄋ箹|·斯特法尼[3]認(rèn)為，現(xiàn)代越來(lái)越多的腐敗是由自然人以法人的名義實(shí)施的，或是在法人或公司的掩護(hù)下實(shí)施的。田坤[4]研究發(fā)現(xiàn)一些跨國(guó)公司雇傭中介機(jī)構(gòu)充當(dāng)掮客，在海外“打點(diǎn)官員、疏通關(guān)系”，形成一個(gè)黑色市場(chǎng)。Kevin Hasker et al.[5]研究發(fā)現(xiàn)中介組織使得腐敗更加嚴(yán)重，并且在中介組織的參與下，傳統(tǒng)治理腐敗的方法事實(shí)上增加了腐敗。曾起郁[6]從行政管理體制改革的視角，提出從“切斷權(quán)力依附，加強(qiáng)制度建設(shè)，健全監(jiān)管體系”三方面來(lái)預(yù)防中介腐敗。陳艷瑩等[2，7]研究發(fā)現(xiàn)，中介組織與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部之間的社會(huì)關(guān)系紐帶強(qiáng)度越高，腐敗水平上升越顯著，提高腐敗治理效果，不能僅僅依靠監(jiān)督和懲罰黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，還必須在中介行業(yè)中建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部回避制度，加大對(duì)腐敗中介的懲罰。莊德水[8]提出改革中介組織，加強(qiáng)打擊腐敗方面的司法工作，強(qiáng)化中介組織的內(nèi)部控制和行業(yè)自律機(jī)制，治理腐敗中介。陳威威[9]提出審計(jì)機(jī)關(guān)組織精干力量復(fù)核部分工程結(jié)算審計(jì)結(jié)果，以此來(lái)識(shí)別腐敗行為。黃建軍[10]提出從根本上阻斷對(duì)政府部門權(quán)力的依附，深入推進(jìn)行政審批體制改革，遏制中介組織腐敗。段貞鋒[11]提出完善相關(guān)立法，準(zhǔn)確定位中介組織、提升腐敗的風(fēng)險(xiǎn)成本、加重對(duì)腐敗行為的法律處罰，有效治理中介腐敗。宗齊等[12]提出紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)盯緊“黑中介”線索，揪出那些妄圖通過(guò)中介將手中權(quán)力變現(xiàn)的不法之徒，讓幕后黑手原形畢露。

縱覽現(xiàn)有文獻(xiàn)，中介腐敗研究取得較大進(jìn)展，也取得了卓有成效的研究成果，為本文的研究提供了方法論方面的有益借鑒，但是系統(tǒng)研究中介腐敗治理的較少，亟須理論研究的有力支撐。國(guó)家審計(jì)治理腐敗得到理論界和學(xué)術(shù)界的廣泛認(rèn)可與關(guān)注，一致認(rèn)為國(guó)家審計(jì)在治理腐敗方面應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，但現(xiàn)有文獻(xiàn)很少涉及國(guó)家審計(jì)治理中介腐敗。因此，從國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的視角進(jìn)行研究具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。

三、中介腐敗與社會(huì)整體腐敗的內(nèi)在機(jī)理

（一）中介腐敗對(duì)社會(huì)整體腐敗的影響

中介腐敗是腐敗供給與腐敗需求博弈均衡、內(nèi)部要素與外部環(huán)境綜合作用的結(jié)果。中介組織的媒介作用使腐敗供給方和需求方信息對(duì)接和行為對(duì)接，加上現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)不完善且監(jiān)管不到位，導(dǎo)致中介腐敗的風(fēng)險(xiǎn)小、成本低、收益高，從而助推社會(huì)整體腐敗形勢(shì)愈演愈烈。

1.中介組織降低腐敗風(fēng)險(xiǎn)和腐敗成本，助推了社會(huì)整體腐敗。為了降低腐敗交易風(fēng)險(xiǎn)和腐敗交易成本，行受賄雙方均需要一個(gè)安全的腐敗交易渠道。就行賄方而言，腐敗中介組織擁有關(guān)系、信息以及渠道優(yōu)勢(shì)，這些資源可以讓行賄方“接近”受賄方，并換取所需要的政策優(yōu)惠和政治資源;就受賄方而言，腐敗中介組織擁有業(yè)務(wù)、信息以及資金，這些資源可以讓受賄方安全地轉(zhuǎn)移和使用腐敗所得[8]。腐敗中介組織利用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不僅可以識(shí)別潛在的交易伙伴，在掌握資源的領(lǐng)導(dǎo)干部和需要這種資源的用戶之間建立一種非公開的利益分配渠道，而且可以幫助受賄方同行賄方撇開直接的利益關(guān)系，避開監(jiān)管者的視線，提供和增加腐敗機(jī)會(huì)，降低行賄方支付賄金而受賄方違約的風(fēng)險(xiǎn)。行受賄雙方不見面降低腐敗交易被其中任何一方暴露給其他人的風(fēng)險(xiǎn)[13]，為行受賄雙方開辟一條“安全”“可靠”的捷徑。一旦一些中介組織投機(jī)鉆營(yíng)成功，就會(huì)有中介組織對(duì)此效仿、如影隨形，其腐敗方式將會(huì)很快蔓延至其他領(lǐng)域，侵蝕企業(yè)的內(nèi)外部環(huán)境，任其蔓延必將增加企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，損害公眾利益，導(dǎo)致全社會(huì)腐敗的惡果，從而使社會(huì)整體腐敗態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)更加復(fù)雜的局面。

2.中介組織實(shí)現(xiàn)腐敗信息對(duì)接，助推了社會(huì)整體腐敗。眾所周知，行賄方與受賄方之間要想達(dá)成腐敗交易，面臨著雙方不認(rèn)識(shí)、沒(méi)有信息的困境，而腐敗中介組織充當(dāng)二者的信息中介，滿足了雙方的需求，參與其中。由于中介組織具有合法的公開身份，作為中介橋梁很容易獲得行受賄的需求信息，降低雙方的信息不對(duì)稱，為權(quán)錢交易牽線搭橋、穿針引線，甚至還可以協(xié)助雙方討價(jià)還價(jià)，發(fā)揮有效促成的功能，成為腐敗的重要推手。腐敗中介組織通過(guò)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)將信息傳遞給他人而不被公眾發(fā)現(xiàn)，使得腐敗交易變得更加隱蔽，行受賄雙方即使不見面，腐敗交易亦可以由中間人“腐敗中介”操作完成。由于相關(guān)法律法規(guī)對(duì)中介腐敗治理存在空白，直接刺激了中介腐敗的積極性，加上行受賄雙方對(duì)它們的需求刺激，促使它們不斷發(fā)展壯大[14]，助推了社會(huì)整體腐敗。

3.中介組織實(shí)現(xiàn)腐敗行為對(duì)接，助推了社會(huì)整體腐敗。在腐敗市場(chǎng)中，存在著眾多的腐敗供給方（企業(yè)主或權(quán)力需求市場(chǎng)）和腐敗需求方（黨政領(lǐng)導(dǎo)干部或權(quán)力供給市場(chǎng)），前者是行賄人，后者是受賄人。雙方因信息不對(duì)稱而無(wú)法實(shí)現(xiàn)行為對(duì)接。由于腐敗中介與一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部存在較強(qiáng)的社會(huì)關(guān)系紐帶，具有隱蔽性和規(guī)避性，滿足雙方的需求。在腐敗交易中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部借助腐敗中介，可以避免直接接觸行賄人，規(guī)避紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及公眾的監(jiān)督，降低被追究法律責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。讓二者通過(guò)貌似合法的方式實(shí)現(xiàn)非法交易[8]，對(duì)各類腐敗起著推波助瀾的作用。目前，治理中介腐敗的法律法規(guī)不完善，調(diào)查取證時(shí)間長(zhǎng)、難度大、代價(jià)高。如果中介組織搞中介腐敗沒(méi)有受到及時(shí)的懲罰，而成為常態(tài)，則在無(wú)形中助長(zhǎng)了犯罪。在“劣幣驅(qū)逐良幣”規(guī)律的作用下，守法中介組織成為特例，中介腐敗就會(huì)泛濫成災(zāi)，從而助推社會(huì)整體腐敗。

（二）社會(huì)整體腐敗對(duì)中介腐敗的影響

幾千年形成的人情社會(huì)，存在一系列潛規(guī)則，諸如辦事走后門、托關(guān)系以及一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部暗示、引誘、拉攏參與腐敗活動(dòng)等助長(zhǎng)中介腐敗行為。這樣公眾對(duì)腐敗行為已司空見慣、習(xí)以為常、見怪不怪，甚至默認(rèn)腐敗行為的合理性，長(zhǎng)此以往，就會(huì)淡化對(duì)腐敗行為的犯罪感。辦事要憑關(guān)系，沒(méi)有關(guān)系找關(guān)系，找不到關(guān)系買關(guān)系，當(dāng)一些人想“找關(guān)系”而又缺乏“門道”時(shí)，“腐敗中介”自然成了“唯一希望”。政治市場(chǎng)上的腐敗猶如一張溫床，滋生了為個(gè)人和企業(yè)到政府部門辦理相關(guān)手續(xù)的中介組織，通過(guò)不正當(dāng)手段謀取高額利潤(rùn)。

1.社會(huì)整體腐敗使中介組織心態(tài)發(fā)生畸變而助推中介腐敗。中介組織作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)人，也有從眾心理。在社會(huì)整體腐敗環(huán)境下，中介組織明知道做某些事情是違法的，但受整體腐敗環(huán)境的影響，在利益的驅(qū)使下產(chǎn)生諸如鋌而走險(xiǎn)的僥幸心理，法不責(zé)眾的從眾心理，“你腐我也腐，不腐白不腐”的盲從心理，看到別人腐敗自己“不甘落后”的隨波逐流心理。法律監(jiān)管漏洞加劇腐敗中介的僥幸心理。尤其是看到某些腐敗中介逍遙法外等異常現(xiàn)象，誰(shuí)不腐敗誰(shuí)吃虧的情況下，造成心理落差，使得能投機(jī)鉆營(yíng)的中介組織比不會(huì)投機(jī)鉆營(yíng)的中介組織多獲益，從而互相效仿、互相攀比，久而久之，有的中介組織就會(huì)難以自持，驅(qū)使部分自制能力差的中介組織淪為腐敗中介。也就是說(shuō)中介腐敗僥幸逃脫的心理在不斷增強(qiáng)，不敢腐敗、腐敗即被抓的心理正在退化。長(zhǎng)此以往，對(duì)腐敗行為習(xí)以為常，不把參加腐敗當(dāng)作一種恥辱，這必然導(dǎo)致參與腐敗的中介組織逐漸增多。

2.社會(huì)整體腐敗使公共權(quán)力侵蝕中介市場(chǎng)助推中介腐敗。由于政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)過(guò)多，而幫助“跑關(guān)系拉項(xiàng)目”正是“腐敗中介”的主要“業(yè)務(wù)”之一。在現(xiàn)實(shí)生活中，行政部門經(jīng)常強(qiáng)行指定中介組織，甚至將一些不適合由政府收費(fèi)或出具批文的事項(xiàng)改由與之有密切關(guān)系的中介組織來(lái)辦理[15]，如財(cái)政部門指定社會(huì)審計(jì)組織的選擇、房管部門指定房地產(chǎn)評(píng)估、衛(wèi)健部門指定衛(wèi)生用品的選擇、教育部門指定師資培訓(xùn)和學(xué)歷認(rèn)證、司法部門指定公正和律師中介服務(wù)等，一旦中介腐敗被發(fā)現(xiàn)，其背后作為業(yè)務(wù)指定者的權(quán)力部門或當(dāng)權(quán)者就會(huì)為其掩護(hù)和開脫，從而助推中介腐敗。

3.社會(huì)整體腐敗使腐敗領(lǐng)域蔓延至中介組織助推中介腐敗。中介組織面對(duì)企業(yè)扮演政府，面對(duì)政府扮演企業(yè)，這一雙重身份使其有機(jī)會(huì)與政府、企業(yè)打交道，而且與政府領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系密切，在目前市場(chǎng)機(jī)制不完善的背景下，很容易成為交易雙方共同尋租的對(duì)象[16]，助長(zhǎng)中介腐敗?！案瘮≈薪椤痹谛匈V者與受賄者之間穿針引線，成為腐敗的“經(jīng)紀(jì)人”“牽線人”“催化劑”，不僅讓腐敗更加隱蔽，而且增加了新的腐敗渠道和內(nèi)容。如果利用腐敗中介能夠“心想事成”，趨之若鶩者必然層出不窮，形成盤根錯(cuò)節(jié)的“腐敗利益共同體”，從而助推中介腐敗。

四、國(guó)家審計(jì)是治理中介腐敗的必然選擇

縱觀人類社會(huì)發(fā)展史，國(guó)家審計(jì)的功能盡管在不斷拓展，但監(jiān)督的核心功能亙古不變。尤其是近年來(lái)，國(guó)家審計(jì)的功能被不斷挖掘，逐漸走進(jìn)社會(huì)生活的中心，但無(wú)論與社會(huì)的關(guān)系如何密切，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益都被公認(rèn)為國(guó)家審計(jì)最核心的職能。眾所周知，國(guó)家審計(jì)作為監(jiān)督國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法定機(jī)關(guān)，具有法定性、強(qiáng)制性、獨(dú)立性、權(quán)威性、綜合性、系統(tǒng)性、日常性、專業(yè)性、全面性、建設(shè)性、無(wú)所不及性等特征，在預(yù)防和懲治腐敗方面具有天然的優(yōu)勢(shì)，而且是一種必不可少的現(xiàn)代監(jiān)督手段，能夠通過(guò)持續(xù)的監(jiān)督，及時(shí)、主動(dòng)地發(fā)現(xiàn)腐敗線索。由于國(guó)家審計(jì)獨(dú)特的地位、權(quán)力和審計(jì)師的專業(yè)技能意味著其具有預(yù)防和揭露腐敗的能力。但腐敗者不斷變換花樣，拓展腐敗時(shí)空邊界，對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)提出新的挑戰(zhàn)。因此，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)不能滿足于已取得的成績(jī)，而應(yīng)完善制度、優(yōu)化機(jī)制、整合現(xiàn)有資源，挖掘潛力，不斷提升治理中介腐敗的能力[17]。

隨著社會(huì)需要的水平不斷提高，國(guó)家審計(jì)受托責(zé)任的內(nèi)涵隨之呈現(xiàn)出逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)，國(guó)家審計(jì)應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)形勢(shì)的變化，不斷拓展審計(jì)范圍，將監(jiān)督觸角延伸至所有的公共領(lǐng)域，確保拓展的受托責(zé)任全面有效地履行。從腐敗的演進(jìn)來(lái)看，腐敗時(shí)間不斷從現(xiàn)時(shí)腐敗向期權(quán)腐敗演進(jìn)，腐敗空間不斷從直接交易腐敗向中介腐敗演進(jìn)。因此，治理腐敗的對(duì)策也應(yīng)是不斷演進(jìn)的。中介組織作為一種服務(wù)公眾的公共組織，提供的是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不僅擔(dān)負(fù)著服務(wù)公眾的責(zé)任，而且需要贏得社會(huì)公眾的信任。英格拉姆曾說(shuō)：“中介組織承擔(dān)眾多公共責(zé)任，是公眾‘最后的依靠。它們正是通過(guò)不把效益置于至高無(wú)上的地位來(lái)立足于社會(huì)的。”可見，中介組織被賦予的權(quán)力不是駕馭某個(gè)人或某群人的利益，而是駕馭社會(huì)公眾的利益[18]，如果其發(fā)生腐敗問(wèn)題，將直接損害公眾利益，但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)打擊的對(duì)象主要是腐敗的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)中介腐敗問(wèn)題并沒(méi)有給予足夠重視，認(rèn)為中介組織不是政府，沒(méi)有實(shí)權(quán)，因而審計(jì)機(jī)關(guān)沒(méi)有將其納入反腐敗視野，忽視了對(duì)中介組織的制度約束，使其處于腐敗治理的空白地帶，這都為中介腐敗留下可乘之機(jī)。審計(jì)署原審計(jì)長(zhǎng)劉家義認(rèn)為：人民利益的邊界在哪里，國(guó)家審計(jì)的邊界就在哪里。只要涉及國(guó)家利益和社會(huì)公眾利益的領(lǐng)域，就是國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的范圍。因此，國(guó)家審計(jì)應(yīng)改變以往僅僅監(jiān)督黨政部門和國(guó)有企業(yè)的錯(cuò)誤傾向，將中介組織納入腐敗的防治體系，加強(qiáng)對(duì)中介組織的監(jiān)管，促進(jìn)中介組織受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面有效履行，切實(shí)履行其公共受托責(zé)任，實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)的邊界拓展與腐敗演進(jìn)的博弈均衡[19]。

上述分析為國(guó)家審計(jì)監(jiān)督腐敗中介提供了理論依據(jù)?！秾徲?jì)法》第三十條規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，有權(quán)對(duì)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的相關(guān)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行核查?！边@為審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督中介腐敗提供了法律依據(jù);從審計(jì)實(shí)務(wù)來(lái)看，審計(jì)署2014年6月公布的一份審計(jì)工作報(bào)告顯示，2013年由中央部門主管的35個(gè)社會(huì)組織和61個(gè)所屬事業(yè)單位利用違規(guī)收費(fèi)、有償服務(wù)等方式取得收入竟高達(dá)29.75億元。審計(jì)署2004年5月至9月對(duì)16家具有上市公司審計(jì)資格的會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量進(jìn)行了檢查，重點(diǎn)延伸檢查了30家上市公司，于2005年9月26日發(fā)布了“16家會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量檢查結(jié)果”公告，檢查發(fā)現(xiàn)，有14家會(huì)計(jì)師事務(wù)所的37名注冊(cè)會(huì)計(jì)師出具的19份審計(jì)報(bào)告存在失實(shí)或疏漏。這些監(jiān)督檢查為審計(jì)機(jī)關(guān)從監(jiān)督社會(huì)審計(jì)中介向監(jiān)督所有中介組織進(jìn)行了實(shí)踐探索并提供了經(jīng)驗(yàn)支持。

五、國(guó)家審計(jì)治理中介腐敗的路徑選擇

中介組織在承接政府職能轉(zhuǎn)變、降低市場(chǎng)交易成本、優(yōu)化社會(huì)資源配置、加強(qiáng)信息溝通、完善公共服務(wù)等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。中介腐敗與主流民意格格不入，而且中介腐敗既不同于行政腐敗，又不同于商業(yè)賄賂。它具有很強(qiáng)的隱蔽性、欺騙性、傳染性、危害性及迷惑性。腐敗中介用程序上“合法”的外衣來(lái)掩蓋非法的腐敗交易，無(wú)形中增加了反腐敗成本。要從源頭上治理中介腐敗，就要增強(qiáng)制度的有效供給，提高制度的針對(duì)性和可操作性，使中介腐敗行為從“低成本向高成本、低風(fēng)險(xiǎn)向高風(fēng)險(xiǎn)、高收益向低回報(bào)”轉(zhuǎn)變，從而不敢腐敗、不能腐敗、不想腐敗[20]。

（一）國(guó)家審計(jì)解決領(lǐng)導(dǎo)干部受托問(wèn)題治理中介腐敗

腐敗中介充當(dāng)?shù)膬H是中間人的角色，本身并不能決定請(qǐng)托事項(xiàng)的實(shí)現(xiàn)，必須借助領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力。腐敗中介依靠“倒賣”領(lǐng)導(dǎo)干部掌握的公共權(quán)力為委托人牟利，并規(guī)避監(jiān)管的一種非生產(chǎn)性活動(dòng)。中介腐敗鏈條的上端都與公共權(quán)力直接掛鉤，附著于公共權(quán)力。“揚(yáng)湯止沸，不如釜底抽薪”。如果沒(méi)有“權(quán)力”可托，那么中介腐敗問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。因此，治理中介腐敗現(xiàn)象，必須抓住權(quán)力不放松、不懈怠，制約和監(jiān)督權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，從而使中介腐敗無(wú)法得逞。本文建議國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)盯緊與中介腐敗相關(guān)的重點(diǎn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，重點(diǎn)審計(jì)易發(fā)生權(quán)力濫用的環(huán)節(jié)，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在制約權(quán)力運(yùn)行、監(jiān)管黨政領(lǐng)導(dǎo)干部方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，把公權(quán)力大、公益性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注度高、職務(wù)行為影響大以及權(quán)力集中部門和資金、資產(chǎn)、資源密集領(lǐng)域的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為國(guó)家審計(jì)監(jiān)督對(duì)象，抓好黨政領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，查找各類黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在履行崗位職責(zé)、執(zhí)行公共政策、行使自由裁量權(quán)等方面存在或潛在的腐敗風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，監(jiān)督公共權(quán)力的運(yùn)行，防止公共權(quán)力失控、公共決策失誤、公共行為失范[21]。

（二）國(guó)家審計(jì)強(qiáng)化對(duì)中介腐敗高發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的查處治理中介腐敗

在簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，一些中介組織承接了一些政府部門轉(zhuǎn)移的行政審批事項(xiàng)，履行部分準(zhǔn)政府職能，最有條件與政府打交道，為其腐敗提供了機(jī)會(huì)，容易成為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部尋租的對(duì)象，已經(jīng)成了腐敗的高發(fā)區(qū)。這不但沒(méi)有達(dá)到簡(jiǎn)政放權(quán)的預(yù)期效果，反而增加了社會(huì)運(yùn)行成本。因此，國(guó)家審計(jì)以驗(yàn)證公證類等中介組織為切入點(diǎn)，同時(shí)延伸至項(xiàng)目審批、資產(chǎn)評(píng)估、征用評(píng)估、行政許可備案、土地轉(zhuǎn)讓評(píng)估、企業(yè)重組、工程招投標(biāo)、專項(xiàng)資金配置、公司上市及年度財(cái)務(wù)審計(jì)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、國(guó)有企業(yè)改制、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等高發(fā)領(lǐng)域，減少中介組織與權(quán)力合謀、防止中介組織卷入腐敗，減少其成為腐敗鏈條的幾率，以達(dá)到從源頭治理腐敗中介的目的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中介腐敗與某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)審計(jì)缺位或?qū)徲?jì)力度不夠高度相關(guān)。因而緊盯易出現(xiàn)中介腐敗行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，使中介組織因懼怕審計(jì)機(jī)關(guān)的威懾力而不敢實(shí)施腐敗，從而治理中介腐敗。

（三）國(guó)家審計(jì)協(xié)同治理腐敗中介行受賄行為治理中介腐敗

目前，盡管中介腐敗案件日漸增多，但很多案件的發(fā)現(xiàn)是偶然的，而且發(fā)現(xiàn)手段也具有非常規(guī)性，這促使我們采用協(xié)同手段來(lái)進(jìn)行治理。腐敗中介既濫用職權(quán)索賄又為謀取私利而行賄，盡管行賄與受賄同樣違反法律，但司法機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中為了盡快獲得腐敗證據(jù)和提高辦案效率，往往懲處黨政領(lǐng)導(dǎo)干部受賄行為而不懲處中介組織的行賄行為，這在很大程度上放縱了中介腐敗，不能對(duì)中介組織產(chǎn)生足夠的震懾作用，也不足以消除腐敗根源。行賄誘導(dǎo)、催生受賄，直接或間接行賄是中介腐敗的重要特征。因此，治理中介腐敗不僅要懲治黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的受賄行為，而且要嚴(yán)懲中介方的行賄行為。國(guó)家審計(jì)通過(guò)將兼有行賄人和受賄人的腐敗中介納入審計(jì)邊界，協(xié)同治理行受賄行為服務(wù)國(guó)家治理。

（四）國(guó)家審計(jì)監(jiān)督政府采購(gòu)中介組織審計(jì)服務(wù)治理中介腐敗

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)自1983年重建以來(lái)，社會(huì)各界對(duì)國(guó)家審計(jì)治理腐敗的成就是認(rèn)可的，期望也在不斷提高。尤其是新一屆政府提出審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的要求，在國(guó)家審計(jì)有限的審計(jì)資源與急劇擴(kuò)大的審計(jì)需求之間的矛盾加劇的背景下，建議政府?dāng)U大購(gòu)買中介組織審計(jì)服務(wù)的扶持力度，穩(wěn)步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“指定型”向“公開型”轉(zhuǎn)變。對(duì)公信力強(qiáng)的中介組織，規(guī)定其優(yōu)先享受政府職能轉(zhuǎn)移、購(gòu)買服務(wù)稅前扣除優(yōu)惠等待遇;對(duì)參與腐敗的中介組織，規(guī)定其不能享有政府職能轉(zhuǎn)移、購(gòu)買服務(wù)等資格，形成對(duì)中介組織的激勵(lì)約束[22]，推動(dòng)中介組織規(guī)范發(fā)展，服務(wù)國(guó)家治理。

（五）國(guó)家審計(jì)公開中介腐敗信息治理中介腐敗

信息治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容。腐敗中介利用信息等資源對(duì)腐敗治理措施實(shí)施反向治理，增加自身腐敗機(jī)會(huì)。治理中介腐敗行為，信息公開是一把銳利的寶劍。社會(huì)公眾作為治理腐敗的中堅(jiān)力量，已得到國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可。國(guó)家審計(jì)公開與公眾參與是一種協(xié)同關(guān)系，國(guó)家審計(jì)公開保證了公眾能夠獲悉中介腐敗信息，公眾參與有利于國(guó)家審計(jì)公開治理功能的更好實(shí)現(xiàn)[23]。因此，披露腐敗中介的基本信息、腐敗信息以及被處罰信息，使公眾獲得更多的知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，在一定程度上滿足了公眾的需要，強(qiáng)化社會(huì)對(duì)中介腐敗行為的監(jiān)督，使其社會(huì)聲譽(yù)和經(jīng)濟(jì)都遭受損失，甚至使其腐敗受益者聲譽(yù)受損，抑制腐敗中介及其腐敗受益者從事腐敗的動(dòng)機(jī)，提升腐敗中介的腐敗風(fēng)險(xiǎn)和成本，從而將腐敗扼殺在搖籃之中，降低中介腐敗行為的發(fā)生，服務(wù)國(guó)家治理。

（六）國(guó)家審計(jì)問(wèn)責(zé)腐敗中介組織治理中介腐敗

按照權(quán)責(zé)一致原則，擁有權(quán)力就要履行受托責(zé)任，不完全履行受托責(zé)任或者不認(rèn)真履行受托責(zé)任，就要被問(wèn)責(zé)。因此，建立常態(tài)化的問(wèn)責(zé)機(jī)制并公開化[24]，通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)中介組織腐敗行為，采取限制準(zhǔn)入、責(zé)任追究等多種處罰措施，追究腐敗中介組織及其腐敗人員的責(zé)任，增大腐敗中介組織及其腐敗人員的腐敗風(fēng)險(xiǎn)與成本。通過(guò)問(wèn)責(zé)破除中介組織為了自身的經(jīng)濟(jì)利益損害社會(huì)公共利益的現(xiàn)象，讓“中介組織”回歸“中立”的本質(zhì)，促使中介組織樹立正確的利益觀，督促中介組織規(guī)范中介服務(wù)，兢兢業(yè)業(yè)履行其受托的社會(huì)責(zé)任，從而服務(wù)國(guó)家治理。

六、研究結(jié)論

隨著國(guó)家審計(jì)的公共受托責(zé)任從受托財(cái)務(wù)責(zé)任、受托管理責(zé)任向受托社會(huì)責(zé)任的演進(jìn)，本文提出將中介組織納入國(guó)家審計(jì)的邊界，在協(xié)同整合各種監(jiān)督優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，從遏制腐敗中介入手，形成打擊行賄行為、行受賄中介行為、受賄行為的態(tài)勢(shì)，制約政府部門的公共權(quán)力，斬?cái)喔瘮≈薪榈拿浇?、橋梁及紐帶，實(shí)現(xiàn)反腐敗制度鏈的整體協(xié)同，促進(jìn)中介組織的健康發(fā)展，不斷提高社會(huì)治理的效率。

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