■羅琳（中鐵四局集團(tuán)有限公司）

一、引言

《關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)［2017］7 號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金［2018］54 號(hào)）、《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金［2019］10 號(hào)）、《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》等文件的相繼出臺(tái)，正式提出地方政府應(yīng)積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與開發(fā)區(qū)建設(shè)，探索多元化的開發(fā)區(qū)運(yùn)營模式。在此政策背景下，片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目作為涵蓋開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園、新城鎮(zhèn)、舊城改造、生態(tài)保護(hù)、特色小鎮(zhèn)建設(shè)及廣闊外延的綜合類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，將極大地帶動(dòng)和促進(jìn)地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。PPP 項(xiàng)目投資政策正日趨規(guī)范化，與此同時(shí)，受政府債務(wù)限額以及債券資金市級(jí)層面總量有限且資金支出嚴(yán)格監(jiān)管的影響，為提高區(qū)域城鎮(zhèn)化水平，各地方政府正在積極開拓片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目?；诖?，我們應(yīng)在片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目的運(yùn)作模式上，加大創(chuàng)新力度，以滿足市場需求。

二、片區(qū)綜合開發(fā)概念

片區(qū)綜合開發(fā)是針對相對成片、規(guī)模較大區(qū)域的整體投資開發(fā)工作，它包含了整個(gè)區(qū)域從戰(zhàn)略定位策劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、土地一級(jí)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、土地出讓、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入以及運(yùn)營管理的全過程。

三、運(yùn)作模式探索

片區(qū)綜合開發(fā)類項(xiàng)目通常具有兩類運(yùn)作模式，即傳統(tǒng)模式和創(chuàng)新模式。傳統(tǒng)模式根據(jù)政府對項(xiàng)目的操控程度不同分為政府完全操控模式、政企分離的相對市場化運(yùn)作，以及完全市場化運(yùn)作三種子模式。創(chuàng)新模式包括PPP、ABO+區(qū)域綜合開發(fā)、F+EPC、TOD、BOT+聯(lián)合委托運(yùn)營、存量資產(chǎn)運(yùn)營權(quán)租賃、片區(qū)債+土地收益補(bǔ)償?shù)榷喾N方式。在這里，筆者將簡要介紹其中的幾種創(chuàng)新模式。

（一）PPP

PPP 模式下，政企契約式合作，捆綁運(yùn)營，收益共享。項(xiàng)目的收入來源主要是建設(shè)投資服務(wù)費(fèi)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費(fèi)收入。PPP 模式一般用于具備公共性和運(yùn)營性的綜合開發(fā)類項(xiàng)目。但自財(cái)金10 號(hào)文件出臺(tái)后，土地出讓收入不能作為項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出，以PPP 模式實(shí)施片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目難度增大。

（二）ABO+區(qū)域綜合開發(fā)

政府授權(quán)企業(yè)作為項(xiàng)目開發(fā)主體，并由其招募社會(huì)資本方。同時(shí)，獲得授權(quán)的企業(yè)作為政府方出資代表與社會(huì)資本方合資設(shè)立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等工作。政府相關(guān)部門按投資補(bǔ)助等方式，每年向企業(yè)支付授權(quán)運(yùn)營服務(wù)費(fèi)以對沖項(xiàng)目建設(shè)成本及投資收益。

（三）片區(qū)債+土地收益補(bǔ)償

地方政府可以發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券或棚改專項(xiàng)債，通過儲(chǔ)架發(fā)行分期募集項(xiàng)目啟動(dòng)資金。土地儲(chǔ)備中心與住建部門聯(lián)合招標(biāo)的土地附帶的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，由社會(huì)資本方中標(biāo)后組建項(xiàng)目公司進(jìn)行二級(jí)開發(fā)建設(shè)。

（四）政府專項(xiàng)債+權(quán)益性基金+配套貸款+片區(qū)開發(fā)+二級(jí)開發(fā)+EPC

采取政府配套土地開發(fā)收益和財(cái)政資金等方式籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，配套土地的片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目由政府授權(quán)的企業(yè)與社會(huì)資本方成立土地開發(fā)合資公司共同實(shí)施，地方政府提供專項(xiàng)債資金用于配套土地的一級(jí)整理，并委托合資公司進(jìn)行片區(qū)綜合開發(fā)。同時(shí)，地方政府與社會(huì)資本方合資成立房地產(chǎn)開發(fā)公司以獲取配套土地并以“產(chǎn)城融合”的模式進(jìn)行二級(jí)開發(fā)，社會(huì)資本方以EPC 方式實(shí)施項(xiàng)目工程總承包。

四、片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目的優(yōu)勢

近幾年，地方政府財(cái)政收入增速放緩，融資渠道有所收緊，各地的PPP 項(xiàng)目規(guī)模迫近紅線，地方政府急需探索新的發(fā)展模式，發(fā)掘新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。在這一大背景下，片區(qū)綜合開發(fā)逐漸獲得各地方政府的關(guān)注。但地方政府缺乏對區(qū)域進(jìn)行整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及管理運(yùn)營的綜合能力，此時(shí)，大型央企在建筑領(lǐng)域的全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢和強(qiáng)大的城市開發(fā)建設(shè)能力贏得了地方政府的合作意向，片區(qū)綜合開發(fā)開始慢慢轉(zhuǎn)向政企間合作。片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施可實(shí)現(xiàn)地方政府和企業(yè)的共贏，同時(shí)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和區(qū)域產(chǎn)業(yè)帶來提升和優(yōu)化。對地方政府來說，一則可緩解財(cái)政資金壓力，控制政府債務(wù)規(guī)模。二則可提高項(xiàng)目運(yùn)作效率，完善基礎(chǔ)設(shè)施，提升城市功能進(jìn)而提升地區(qū)的競爭力，帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，增加地方稅收，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。對央企來說，既能獲取可預(yù)期的穩(wěn)定回報(bào)與收益，又能發(fā)揮央企管理優(yōu)勢，創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)工程，帶動(dòng)施工產(chǎn)值，提高企業(yè)在當(dāng)?shù)氐挠绊懥?，逐步擴(kuò)大市場占有率。又能改變央企傳統(tǒng)營銷模式，從找項(xiàng)目向造項(xiàng)目轉(zhuǎn)變。對于區(qū)域發(fā)展而言，可以充分利用資源，整合產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的立體經(jīng)營和持續(xù)發(fā)展。

五、片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)作的相關(guān)問題及建議

（一）土地合規(guī)性

我國土地政策非常復(fù)雜，由于土地開發(fā)性質(zhì)不同，片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目的目標(biāo)土地獲取方式又具有多元化特點(diǎn)，因此符合國家政策和地區(qū)發(fā)展規(guī)劃是片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目立項(xiàng)并順利獲取目標(biāo)土地的前提條件。加強(qiáng)政策解讀，深入研究地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，順勢而為，才能順利規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目土地的合規(guī)性問題，具體有以下幾個(gè)方面需要注意：首先，土儲(chǔ)部門行使土地收儲(chǔ)及開發(fā)職能，社會(huì)資本只能作為項(xiàng)目承接主體參與土地整理服務(wù)，央企可以合資公司的名義通過招拍掛方式獲取片區(qū)內(nèi)經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，但在獲得土地使用權(quán)之前不可將土地用于融資。其次，還應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目的土地儲(chǔ)備資金是否納入政府性基金預(yù)算管理。第三，片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目通常涵蓋較大體量的土地整理內(nèi)容，前期開發(fā)屬于基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)，政府理應(yīng)支付拆遷補(bǔ)償費(fèi)用而不是企業(yè)代付，否則就存在政府變相舉債的嫌疑。第四，綜合考慮征地拆遷成本增加的風(fēng)險(xiǎn)，建議實(shí)施主體根據(jù)土地征拆難易程度及開發(fā)建設(shè)進(jìn)度計(jì)劃，分批次進(jìn)行征地拆遷及土地整理。第五，央企應(yīng)與地方政府溝通，優(yōu)先將合作片區(qū)內(nèi)的年度土地供應(yīng)計(jì)劃納入政府當(dāng)年土地供應(yīng)計(jì)劃，項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府需確保合作片區(qū)內(nèi)可出讓經(jīng)營性建設(shè)用地在擬定的建設(shè)周期內(nèi)出讓完畢。第六，根據(jù)對區(qū)域土地價(jià)格的估價(jià)，保證區(qū)域的未來土地出讓收入扣掉政府計(jì)提等費(fèi)用后，必須能夠覆蓋整個(gè)項(xiàng)目的成本及合理收益。

（二）前期規(guī)劃及籌備

由于片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目涵蓋范圍廣，地方財(cái)政資金不足，地方政府又迫于區(qū)域發(fā)展壓力，易導(dǎo)致項(xiàng)目前期論證深度不夠、項(xiàng)目規(guī)模及核心界定模糊、授權(quán)主體不明確、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入方向不清晰等問題出現(xiàn)。所以，項(xiàng)目前期規(guī)劃和籌備工作至關(guān)重要，央企應(yīng)完成如下前期工作：第一，央企預(yù)先評估當(dāng)?shù)刎?cái)政承受能力，確保政府的支出責(zé)任依法納入預(yù)算管理，防止產(chǎn)生隱性政府債務(wù)。同時(shí)對土地價(jià)格的整體評估及長期價(jià)格走勢趨勢分析。第二，組建一支由規(guī)劃、設(shè)計(jì)、咨詢、建設(shè)、運(yùn)營、金融、土地、產(chǎn)業(yè)、地產(chǎn)、運(yùn)營各行業(yè)精兵強(qiáng)將組成的專業(yè)化團(tuán)隊(duì)，與咨詢機(jī)構(gòu)和規(guī)劃設(shè)計(jì)單位形成戰(zhàn)略聯(lián)盟，建立企業(yè)智庫，分進(jìn)合擊，提前介入項(xiàng)目前期規(guī)劃設(shè)計(jì)。團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)把握項(xiàng)目開發(fā)的市場定位，深化市場調(diào)研，根據(jù)區(qū)域市場和項(xiàng)目特點(diǎn)以及央企統(tǒng)籌需要科學(xué)論證項(xiàng)目的可行性，選擇最優(yōu)的開發(fā)模式，保障土地開發(fā)價(jià)值，引導(dǎo)地方政府確定合作核心別界條件，協(xié)助地方政府開展項(xiàng)目規(guī)劃審批等相關(guān)工作。第三，制定完整的項(xiàng)目開發(fā)計(jì)劃，明確各個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，確保土地一級(jí)開發(fā)先行，供地節(jié)奏與項(xiàng)目建設(shè)及資金回收時(shí)間相匹配。第四，與法律事務(wù)所緊密合作，為土地獲取、項(xiàng)目開發(fā)、產(chǎn)業(yè)招商及資源導(dǎo)入、項(xiàng)目退出等環(huán)節(jié)提供法律保障。第五，深入研究各類運(yùn)營模式。運(yùn)營是企業(yè)創(chuàng)造和發(fā)掘各種利潤來源的重要渠道，從項(xiàng)目初期就應(yīng)該著手考慮運(yùn)營管理的方式，可選擇自運(yùn)營、聯(lián)合運(yùn)營，或委托運(yùn)營。第六，提前謀劃退出方案，制定應(yīng)對措施，化解退出風(fēng)險(xiǎn)。第七，探索如何引入戰(zhàn)略合作伙伴即財(cái)務(wù)投資人入股運(yùn)營項(xiàng)目，減輕企業(yè)現(xiàn)金流壓力。第八，深入研究市場群體需求，在前期就應(yīng)精準(zhǔn)把握產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目行業(yè)方向和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，為項(xiàng)目實(shí)施階段做出合理的產(chǎn)業(yè)布局，避免出現(xiàn)與區(qū)域規(guī)劃不一致的問題。第九，與會(huì)計(jì)事務(wù)所探討并解決項(xiàng)目出表問題，以防止因項(xiàng)目投資而提高企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率。同時(shí)，積極與稅務(wù)師事務(wù)所對接，加強(qiáng)稅收籌劃，與地方政府爭取落實(shí)稅費(fèi)減免政策。

（三）資金籌措

政府直接投資開發(fā)的項(xiàng)目由政府既有資金、專項(xiàng)債、土地開發(fā)增加的財(cái)政收入列入財(cái)政預(yù)算支出作為開發(fā)建設(shè)資金來源。但自有資金不夠充裕、發(fā)債難度大或數(shù)量受限、財(cái)政收入較少的地方政府[1]，就只能選擇和社會(huì)資本方共同籌措開發(fā)建設(shè)資金。關(guān)于籌措項(xiàng)目資金，筆者有如下建議：第一，地方政府可采取發(fā)行“片區(qū)專項(xiàng)債”，招拍掛出讓地塊及收取合作保證金等形式籌措配套土地一級(jí)整理所需的資金。第二，設(shè)立專項(xiàng)開發(fā)資金池，并建立資金封閉政策，由地方政府出臺(tái)關(guān)于資金封閉運(yùn)行機(jī)制的正式文件，保證項(xiàng)目各年度資金安排納入財(cái)政資金池，明確配套土地出讓凈收益通過市財(cái)政歸集后專項(xiàng)用于項(xiàng)目及配套土地的滾動(dòng)開發(fā)，爭取政府出臺(tái)減免配套土地出讓收益政府提留的相關(guān)政策。第三，地方政府將優(yōu)質(zhì)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)獲取的收益用于項(xiàng)目前期啟動(dòng)資金。第四，央企以權(quán)益性融資入股，資金回收與土地二級(jí)開發(fā)掛鉤。第五，央企積極盤活存量資產(chǎn)，提升企業(yè)自我造血能力，以存量換增量。第六，積極與政策性銀行接洽，落實(shí)融資條件，商定容缺審批條款。第七，深化與各類金融機(jī)構(gòu)合作，積極探索基金融資、信托融資、債券融資、資產(chǎn)證券化、保險(xiǎn)公司融資、供應(yīng)鏈融資、融資租賃等融資方式，拓寬融資渠道，提升融資能力。

（四）收益來源

與傳統(tǒng)工程項(xiàng)目及常規(guī)PPP 項(xiàng)目相比，片區(qū)綜合開發(fā)擁有更復(fù)雜的多層次盈利模式。對央企來說，項(xiàng)目收益來自片區(qū)本身增值部分，包括政府補(bǔ)助、增值服務(wù)利潤、金融服務(wù)利潤、地產(chǎn)開發(fā)利潤、合資公司利潤、基礎(chǔ)建設(shè)利潤、招商服務(wù)費(fèi)及運(yùn)營收益。一、二級(jí)開發(fā)項(xiàng)目收益主要來源于土地出讓收益、物業(yè)銷售、住宅反哺、招商獎(jiǎng)勵(lì)等。特色小鎮(zhèn)的項(xiàng)目收益則來源于政策性資金、基礎(chǔ)建設(shè)收益、項(xiàng)目運(yùn)營收益、地產(chǎn)收益等。文旅地產(chǎn)項(xiàng)目的收益來源還包括共享客源盈利和品牌增長盈利等。

六、結(jié)語

綜上所述，雖然片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目具有規(guī)模大、運(yùn)作難度高、時(shí)限長等特點(diǎn)，但只要投資央企能夠做到運(yùn)籌帷幄，以專業(yè)化的方式進(jìn)行運(yùn)作，使土地能夠獲得應(yīng)有的增值，從而為投資企業(yè)贏得長遠(yuǎn)收益。片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目，將成為基建央企在未來10-15 年中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中可大展拳腳的一片天地。