高 飛

(廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院,廣東 廣州 510420)

由于“土地征收之目的,乃為興辦公共事業(yè)以達(dá)公益目的,但對特別犧牲之特定人,基于財(cái)產(chǎn)權(quán)保障之平等原則,應(yīng)給予適當(dāng)之補(bǔ)償”(1)①楊松齡:《實(shí)用土地法精義》(增訂五版),臺北:五南圖書出版有限公司,2006年,第625頁。,故各國家或地區(qū)的財(cái)產(chǎn)征收制度均以對被征收人給予補(bǔ)償作為實(shí)行征收的基本條件,我國也于2004年《憲法修正案》第20條確立了征收補(bǔ)償條款。然而,我國有關(guān)集體土地征收補(bǔ)償?shù)木唧w法律規(guī)范過于簡單,不僅從立法技術(shù)看較為草率,而且在立法表述方面也顯得粗糙,且各地方政府在具體執(zhí)行中又各行其是,使得該法律規(guī)范的實(shí)施難以得到農(nóng)民集體及其成員的信任,而征地補(bǔ)償義務(wù)主體缺乏法律的明確規(guī)定,正是實(shí)踐中頻頻引發(fā)征地補(bǔ)償糾紛的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。本文擬就征地補(bǔ)償義務(wù)主體制度進(jìn)行探討,希望對集體土地征收補(bǔ)償制度的完善有所裨益。

一、征地補(bǔ)償義務(wù)主體制度之現(xiàn)實(shí)困境

作為一種法律事實(shí),土地征收引發(fā)征地補(bǔ)償法律關(guān)系,土地征收補(bǔ)償主體即為征地補(bǔ)償法律關(guān)系的主體,包括補(bǔ)償權(quán)利主體和補(bǔ)償義務(wù)主體,其中，補(bǔ)償義務(wù)主體就是指承擔(dān)對補(bǔ)償權(quán)利主體履行基于征地因而產(chǎn)生的補(bǔ)償義務(wù)的主體。

在理論上,學(xué)者對于征地補(bǔ)償義務(wù)主體的確定存在諸多爭議,代表性觀點(diǎn)主要有三種:

(1)國家為補(bǔ)償義務(wù)主體。該觀點(diǎn)認(rèn)為:征地補(bǔ)償法律關(guān)系是征收所引起,對財(cái)產(chǎn)權(quán)造成侵害的主體便是補(bǔ)償義務(wù)主體,在征地法律制度中,只有國家能夠行使土地征收權(quán),其他主體均不具有征地的資格,故國家才是征地補(bǔ)償法律關(guān)系中適格的補(bǔ)償義務(wù)主體。(2)參見房紹坤等:《公益征收法研究》,北京:中國人民大學(xué)出版社,2011年,第339頁。

(2)征收受益人為補(bǔ)償義務(wù)主體。該觀點(diǎn)認(rèn)為,補(bǔ)償義務(wù)主體是因補(bǔ)償被征收人的損失而受益的行政主體,該行政主體的任務(wù)將會基于征收而得到執(zhí)行;如果征收有利于私人時(shí),則應(yīng)由該受益的私人來承擔(dān)因征收所產(chǎn)生的補(bǔ)償義務(wù);如征收過程中多個(gè)行政主體或私人均受益的,則他們是共同補(bǔ)償義務(wù)人。(3)參見哈特穆特·毛雷爾:《行政法學(xué)總論》,高家偉譯,北京:法律出版社,2000年,第698頁。

(3)在征收的受益人可以明確時(shí),以該受益人為補(bǔ)償義務(wù)主體;在受益人不明確或無法明確時(shí),則由實(shí)施侵害行為的政府(國家)走向前臺成為補(bǔ)償義務(wù)主體。(4)參見漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾:《行政法》(第二卷),高家偉譯,北京:商務(wù)印書館,2002年,第409頁。該觀點(diǎn)是第二種觀點(diǎn)的延伸和補(bǔ)充,其認(rèn)為土地征收后可以區(qū)分兩種情況處理:一種為受益人使用被征收土地,即政府征收土地后,受益人從政府取得土地而開發(fā)使用;另一種則是沒有明確的受益人,此時(shí)由政府使用被征收土地,如被征收的土地用于軍事設(shè)施建設(shè)。前者屬于有明確的受益人的情形,其補(bǔ)償義務(wù)主體就是該受益人;后者屬于沒有明確的受益人的情形,其補(bǔ)償義務(wù)主體就是政府(國家)。(5)參見薛剛凌、王霽霞:《土地征收補(bǔ)償制度研究》,《政法論壇》2005年第2期。

上述三種觀點(diǎn)的爭議焦點(diǎn)集中于用地單位能不能是補(bǔ)償義務(wù)主體。

在征地法律制度中,將作為征收申請人的用地單位確定為征地補(bǔ)償義務(wù)主體,具有悠久的歷史,如1874年普魯士法律直接指出:“經(jīng)營者承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)?！鄙扯砹⒎m然沒有直接指明經(jīng)營者承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)的條文,但從許多條文來看,這個(gè)義務(wù)是不言而喻的。(6)參見M·B·維涅茨安諾夫等:《俄羅斯私法經(jīng)典選譯》,張建文譯,北京:中國政法大學(xué)出版社,2012年,第73頁。當(dāng)今時(shí)代,以土地利用主體承擔(dān)征地補(bǔ)償義務(wù)的立法例也不鮮見,如日本和我國臺灣地區(qū)即采此種立法例。根據(jù)日本《土地收用法》第68條的規(guī)定,作為用地人的起業(yè)人負(fù)擔(dān)征地補(bǔ)償,即起業(yè)人是補(bǔ)償義務(wù)主體。(7)參見蒙曉陽:《私法視域下的中國征地補(bǔ)償》,北京:人民法院出版社,2011年,第160頁。我國臺灣地區(qū)也確認(rèn)了需用土地人的補(bǔ)償義務(wù)主體地位。臺灣地區(qū)“土地法”第236條規(guī)定,“征收土地應(yīng)給予之補(bǔ)償?shù)貎r(jià)、補(bǔ)償費(fèi)及遷移費(fèi),由該管直轄市或縣(市)地政機(jī)關(guān)規(guī)定之?！薄扒绊?xiàng)補(bǔ)償?shù)貎r(jià)、補(bǔ)償費(fèi)及遷移費(fèi),均由需用土地人負(fù)擔(dān),并繳交該管直轄市或縣(市)地政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)發(fā)之?！蓖瑫r(shí),臺灣地區(qū)“土地法施行法”第58條規(guī)定:“被征收土地補(bǔ)償金額之計(jì)算與發(fā)給,由需用土地人委托直轄市或縣(市)地政機(jī)關(guān)為之?！备鶕?jù)上述規(guī)定可知,在我國臺灣地區(qū)的土地征收過程中,除各種“法律”已經(jīng)明確規(guī)定了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償?shù)貎r(jià)外,對于“法律”沒有明確規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償費(fèi)及遷移費(fèi),由“直轄市或縣(市)地政機(jī)關(guān)”規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),以避免需用土地人與土地所有權(quán)人之間因利害關(guān)系而產(chǎn)生爭議;土地征收因需用土地人請求而啟動,被征收的土地由需用土地人使用,故因征收而應(yīng)給予土地所有權(quán)人或使用人的補(bǔ)償?shù)貎r(jià)、補(bǔ)償費(fèi)及遷移費(fèi),自然應(yīng)當(dāng)由需用土地人負(fù)擔(dān);在征地補(bǔ)償關(guān)系中,需用土地人與具體實(shí)施土地征收的“直轄市或縣(市)地政機(jī)關(guān)”之間構(gòu)成委托關(guān)系,作為受托人的“直轄市或縣(市)地政機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)計(jì)算與發(fā)給征地補(bǔ)償金額、轉(zhuǎn)發(fā)各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用。(8)參見陳銘福:《土地法導(dǎo)論》(增訂二版),臺北:五南圖書出版股份有限公司,2005年,第579頁。可見,為了合理化以需用土地人為補(bǔ)償義務(wù)主體的征地補(bǔ)償法律關(guān)系,我國臺灣地區(qū)“法律”將土地征收實(shí)施機(jī)關(guān)與需用土地人之間的法律關(guān)系確定為委托關(guān)系,被征收土地的“直轄市或縣(市)地政機(jī)關(guān)”向被征收人支付補(bǔ)償費(fèi)用,不過是在履行其承擔(dān)的處理需用土地人的委托事務(wù)的義務(wù),而且,“被征收土地或土地改良物之所有權(quán)人,對于其土地或土地改良物之權(quán)利義務(wù),于應(yīng)受之補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給完竣時(shí)終止,需用土地人取得該土地之所有權(quán)”。(9)楊松齡:《實(shí)用土地法精義》(增訂五版),第602頁。

在我國,法律法規(guī)關(guān)于集體土地征收中的補(bǔ)償義務(wù)主體的規(guī)定并不統(tǒng)一,有的法律規(guī)定征地補(bǔ)償義務(wù)主體是國家,有的法律規(guī)定征地補(bǔ)償義務(wù)主體是用地單位,(10)參見蒙曉陽:《私法視域下的中國征地補(bǔ)償》,第195-196頁。1998年《土地管理法》修訂后未對征地補(bǔ)償義務(wù)主體作出規(guī)定,導(dǎo)致征地補(bǔ)償義務(wù)主體在法律規(guī)則上處于不明狀態(tài)。相對于法律法規(guī)中有關(guān)征地補(bǔ)償義務(wù)主體之規(guī)范混亂情形,我國政策性文件迂回地表達(dá)了國家是集體土地征收中的補(bǔ)償義務(wù)主體的看法,如根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國辦發(fā)〔2006〕100號)的規(guī)定,出讓土地收入使用范圍包括征地和拆遷補(bǔ)償支付以及補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出等支農(nóng)支出,而這一部分費(fèi)用支出類型正是對征地補(bǔ)償義務(wù)的履行,加之有權(quán)在被征收的集體土地上設(shè)立國有土地使用權(quán)并予以出讓的只能是國家,故由此可推斷該通知暗含了以國家為集體土地征收法律關(guān)系中的補(bǔ)償義務(wù)主體的規(guī)定。但是,在集體土地征收實(shí)踐中,往往是由用地單位承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)。在2015年七省實(shí)地調(diào)研中(11)為獲得有關(guān)集體土地征收法律制度之運(yùn)行狀態(tài)的較廣泛的第一手素材,筆者參與了2015年7月至9月在山東、湖北、貴州、河南、廣東、黑龍江和浙江等七省開展的實(shí)地調(diào)研。此次調(diào)研在21個(gè)縣(市、區(qū))42個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))84個(gè)村展開,每村選取包括村干部在內(nèi)的6戶村民進(jìn)行問卷調(diào)查,共收回有效問卷504份;同時(shí),針對在問卷過程中發(fā)現(xiàn)的突出問題進(jìn)行典型對象個(gè)別訪談,每村制作訪談筆錄1份,共制作訪談筆錄72份。,不少地方的受訪農(nóng)戶反映,在集體土地被征收時(shí),都是由用地單位直接負(fù)責(zé)與農(nóng)民集體及其成員洽談?wù)鞯匮a(bǔ)償費(fèi)用的有關(guān)事宜,代表國家行使征地權(quán)和組織實(shí)施征地方案的行政機(jī)關(guān)則潛于用地單位之后。由于我國法律沒有明晰用地單位在征地補(bǔ)償法律關(guān)系中的地位,致使用地單位承擔(dān)征地補(bǔ)償義務(wù)的法律依據(jù)何在也是一個(gè)不明不白的問題。

根據(jù)《憲法》規(guī)定,我國社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制,其中土地只能由國家和集體所有,如果在集體土地征收法律制度中將用地單位確定為補(bǔ)償義務(wù)主體,結(jié)果將是用地單位支付了購買集體土地所有權(quán)的對價(jià),取得的卻是國有土地上的建設(shè)用地使用權(quán),而國家在征收集體土地時(shí)未付出任何對價(jià),反而取得了土地所有權(quán),這在法律上對用地單位有欠公平。在集體土地征收實(shí)踐中由用地單位作為補(bǔ)償義務(wù)主體支付補(bǔ)償安置費(fèi)用時(shí),由于用地單位既要支付地價(jià)又要支付補(bǔ)償安置費(fèi)用,用地單位的成本增加,盈利空間減小,因此壓低補(bǔ)償安置費(fèi)用成為用地單位的首選,(12)參見帥海香:《我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償法律制度的問題與對策》,《法學(xué)雜志》2011年第10期。這種情形在事實(shí)上導(dǎo)致了土地被征收的農(nóng)民集體及其成員的合法土地權(quán)益不能得到充分實(shí)現(xiàn)的弊端。而且,以用地單位作為征地補(bǔ)償義務(wù)主體,在補(bǔ)償權(quán)利主體與補(bǔ)償義務(wù)主體就補(bǔ)償問題產(chǎn)生糾紛時(shí),該糾紛到底屬于何種法律性質(zhì)在司法實(shí)務(wù)中也存在一定程度的混亂,(13)參見江必新主編:《〈最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定〉理解與適用》,北京:中國法制出版社,2013年,第116頁。從而無謂增加了農(nóng)民集體及其成員尋求法律救濟(jì)的難度。

可見,在集體土地征收法律制度構(gòu)建時(shí),理順農(nóng)民集體失去土地所有權(quán)獲得征地補(bǔ)償款和用地單位支付征地補(bǔ)償款取得建設(shè)用地使用權(quán)之間的法律關(guān)聯(lián),能夠在區(qū)分各方當(dāng)事人的權(quán)利(或權(quán)力)與義務(wù)、確定不同類型的征地補(bǔ)償糾紛的法律性質(zhì)以準(zhǔn)確選擇救濟(jì)渠道時(shí),為集體土地征收過程中涉及的各方主體提供實(shí)質(zhì)性的幫助。

二、征地補(bǔ)償義務(wù)主體之制度缺失根源

在集體土地征收過程中,我國一般由用地單位承擔(dān)征地補(bǔ)償義務(wù),這種在實(shí)踐中被接受的習(xí)以為常的做法之所以造成各方當(dāng)事人的困擾,根源就在于沒有對征地補(bǔ)償法律關(guān)系作出準(zhǔn)確而清晰的界定。

由于我國《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)對征收集體土地時(shí)的補(bǔ)償義務(wù)主體沒有明確規(guī)定,而“在土地征收過程中往往在征地的行政機(jī)關(guān)背后都存在一個(gè)實(shí)際用地人,而相關(guān)土地征收補(bǔ)償安置費(fèi)用往往是由被征收土地的使用人負(fù)擔(dān),有的地方政府甚至要求由土地使用人事先直接墊付補(bǔ)償安置款項(xiàng)”(14)江必新主編:《〈最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定〉理解與適用》,第116頁。。在實(shí)踐中“誰受益(用地),誰負(fù)擔(dān)”征地補(bǔ)償安置費(fèi)用這種看似合理的做法,其實(shí)既是對征地補(bǔ)償法律關(guān)系的扭曲,也是對國家行使征收權(quán)后農(nóng)民集體失去土地所有權(quán)與用地單位取得建設(shè)用地使有權(quán)之法律邏輯加以模糊處理的不當(dāng)結(jié)果。

在我國,土地征收的對象是集體土地所有權(quán),根據(jù)《物權(quán)法》第28條的規(guī)定,人民政府的征收決定將導(dǎo)致集體土地所有權(quán)的變動。盡管《物權(quán)法》第28條關(guān)于自人民政府的征收決定生效時(shí)發(fā)生物權(quán)變動效力的規(guī)定受到了學(xué)者的質(zhì)疑,(15)對于《物權(quán)法》第28條中規(guī)定的人民政府的征收決定之生效時(shí)間,學(xué)者多理解為“征收決定公告之日”,同時(shí)他們也對該規(guī)定的合理性提出了質(zhì)疑。參見溫世揚(yáng):《征收、拆遷與不動產(chǎn)物權(quán)變動及其相關(guān)立法問題》,《福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期;房紹坤、馬浩:《論因征收導(dǎo)致的物權(quán)變動》,《山東社會科學(xué)》2013年第10期。不過,司法實(shí)務(wù)認(rèn)為,“征收決定的生效應(yīng)具有特定含義,必須在征收補(bǔ)償完成之后,被征收人對征收決定未提起行政復(fù)議或訴訟,或者提起了行政訴訟或者行政復(fù)議后原征收決定被維持的,才能認(rèn)為征收決定發(fā)生效力?！币娡跛芍骶?《最高人民法院司法觀點(diǎn)集成:新編版·民事卷》,北京:中國法制出版社,2017年,第285頁。但征收集體土地導(dǎo)致的效果是農(nóng)民集體喪失被征收的土地的所有權(quán),國家同時(shí)取得被征收的集體土地的所有權(quán),這一點(diǎn)卻是學(xué)界的共識?？梢?基于征收行為取得集體土地所有權(quán)的主體是國家,將其認(rèn)定為征收的受益人與《物權(quán)法》關(guān)于物權(quán)變動的規(guī)范內(nèi)容相一致。在集體土地征收完成后,用地單位將取得設(shè)立在被征收土地上的建設(shè)用地使用權(quán),基于該事實(shí)能夠?qū)⒂玫貑挝灰舱J(rèn)定為是征收的受益人嗎?這就需要對用地單位獲得建設(shè)用地使用權(quán)的法律依據(jù)進(jìn)行分析。

按照我國現(xiàn)行法的規(guī)定,在國有土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的方式主要有出讓和劃撥兩種,其中經(jīng)營性的建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競價(jià)的出讓方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán),公益性的建設(shè)用地可以采用劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。在以出讓方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)時(shí),作為征收請求人的用地單位必須支付相應(yīng)的土地出讓金。征收請求人為使用被征收的集體土地支付出讓金的法律依據(jù)不是征收行為,而是《物權(quán)法》第138條所規(guī)定的建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。從我國集體土地征收實(shí)踐來看,建設(shè)用地使用權(quán)人支付的出讓金包含征地補(bǔ)償款在內(nèi),不過,征收請求人支付出讓金的對象是建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的對方當(dāng)事人即國家,而不是集體土地征收中的補(bǔ)償權(quán)利主體。以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)主要是為了公共利益的需要,《土地管理法》第54條、《城市房地產(chǎn)管理法》第24條和《劃撥用地目錄》(國土資源部令第9號)對劃撥建設(shè)用地項(xiàng)目進(jìn)行了列舉,此種建設(shè)用地使用權(quán)沒有進(jìn)入市場流轉(zhuǎn),也沒有完全按照市場規(guī)則進(jìn)行交易,故用地單位不需要支付相應(yīng)的對價(jià)。但是,根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第23條的規(guī)定,建設(shè)用地使用權(quán)的劃撥原則上是無償?shù)?在特殊情形下取得人需要繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用,只是該補(bǔ)償、安置費(fèi)用是支付給被征收人,并不是如同建設(shè)用地使用權(quán)出讓時(shí)的出讓金那樣向國家支付。(16)參見王利明:《物權(quán)法研究(修訂版)》(下卷),北京:中國人民大學(xué)出版社,2007年,第122-123頁。作為征收申請人的用地單位取得被征收土地的建設(shè)用地使用權(quán)的依據(jù),要么是建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同,要么是經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)而劃撥,享有的利益來自于建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立(出讓或劃撥),其不能因人民政府對該集體土地作出的征收決定而當(dāng)然享有利益至為明顯。在實(shí)踐中,如果存量國有建設(shè)用地能夠滿足用地單位的用地需求,則用地單位可以通過出讓方式或者劃撥方式獲取建設(shè)用地使用權(quán),盡管此種情形中用地單位享有的利益在性質(zhì)上與取得設(shè)立在被征收的集體土地上的建設(shè)用地使用權(quán)完全相同,但卻與集體土地征收行為無關(guān)。可見,作為征收申請人的用地單位享有建設(shè)用地使用權(quán)是基于其與國家之間產(chǎn)生的法律關(guān)系,將用地單位視為集體土地征收的受益人欠缺法律上的正當(dāng)性。

我國有學(xué)者從征地補(bǔ)償實(shí)踐出發(fā),認(rèn)為如果政府是補(bǔ)償義務(wù)主體時(shí),其將想方設(shè)法從集體土地征收中賺取差價(jià),使“權(quán)力尋租”的風(fēng)險(xiǎn)大大增加,從而會相應(yīng)導(dǎo)致行政成本提高。(17)參見陳泳:《關(guān)于完善我國土地征收補(bǔ)償制度的思考》,《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2007年第3期。這種擔(dān)心的緣由是對行政權(quán)力的行使缺乏信任,反映了當(dāng)前對行政機(jī)關(guān)在集體土地征收時(shí)可能作出不當(dāng)行為或違法行為的憂慮,但這種情況只是表明對行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)督使其合法、合理行使權(quán)力是一項(xiàng)重要任務(wù)。如果行政機(jī)關(guān)將征收集體土地作為獲取私利的機(jī)會而枉法,即使由用地單位承擔(dān)征地補(bǔ)償義務(wù),在用地單位與補(bǔ)償權(quán)利人之間就征地補(bǔ)償問題產(chǎn)生爭議時(shí),行政機(jī)關(guān)在更多的情形下還是會偏離公正立場而站在用地單位一邊。(18)參見江必新主編:《〈最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定〉理解與適用》,第116頁。在集體土地被征收后,雖然國家并不直接使用被征收的土地,因而征地補(bǔ)償安置費(fèi)用最終是由用地單位承擔(dān),但由用地單位最終承擔(dān)補(bǔ)償安置費(fèi)用這一現(xiàn)象并不能改變征地補(bǔ)償法律關(guān)系的性質(zhì)和當(dāng)事人,也不能使用地單位取代國家成為補(bǔ)償義務(wù)主體。(19)參見房紹坤等:《公益征收法研究》,第339-340頁。正如有學(xué)者強(qiáng)調(diào):“從樸素的觀念出發(fā),也許由用地單位直接與被征收人發(fā)生補(bǔ)償費(fèi)法律關(guān)系,省卻國家這個(gè)‘中間人’環(huán)節(jié),可以使程序更加簡潔。然而這是悖離法律基本精神的,因?yàn)橐欢ǖ男问胶捅匾某绦蚯∏∈欠缮χ?在我國,以國家作為行政補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體還可以借助國家強(qiáng)制力來保障補(bǔ)償費(fèi)不致久拖不決而影響被征收人的生產(chǎn)生活?！?20)王太高:《行政補(bǔ)償制度研究》,北京:北京大學(xué)出版社,2004年,第205頁。因此,梳理并厘清集體土地征收法律制度中各主體之間的法律關(guān)系,讓征收申請人與征收人、征收人與被征收人相互之間的法律關(guān)系回歸正軌,嚴(yán)格而公平、公正地執(zhí)行法律,才是治本之策。

三、征地補(bǔ)償義務(wù)主體制度缺陷的破解

在財(cái)產(chǎn)征收關(guān)系中,存在兩種法律關(guān)系:其一為征收請求人與征收人之間的法律關(guān)系,該種法律關(guān)系導(dǎo)致征收權(quán)的啟動。其中,征收請求人就是為實(shí)現(xiàn)公共利益而需要使用土地的人,也就是用地單位,其最終目的在于使用被征收的土地。其二為征收人與被征收人之間的法律關(guān)系,也就是征收權(quán)的實(shí)施。(21)參見房紹坤等:《公益征收法研究》,第338-339頁。上述兩種法律關(guān)系交織在一起,使得征地補(bǔ)償法律關(guān)系不明,干擾了對征收補(bǔ)償義務(wù)主體的確定。

有關(guān)征地補(bǔ)償法律關(guān)系性質(zhì)的確定,與對征收補(bǔ)償行為的性質(zhì)之認(rèn)定有關(guān)。關(guān)于征收補(bǔ)償?shù)姆尚再|(zhì),主要有三種觀點(diǎn):

(1)私法說。該說又包括兩種學(xué)說：其一,主張征收為私法性質(zhì),故征收補(bǔ)償亦為私法行為,認(rèn)為征收補(bǔ)償是被征收人對需用土地人所提出的價(jià)格的承諾,當(dāng)然是一種買賣價(jià)金。(22)參見葉百修:《從財(cái)產(chǎn)權(quán)保障觀點(diǎn)論公用征收制度》,臺北:作者自版,1989年,第73頁。其二,主張征收的性質(zhì)是公法行為,但征收補(bǔ)償是私法行為,如Laband認(rèn)為,“國家由于征收國民之財(cái)產(chǎn)權(quán),因此承認(rèn)被征收人之補(bǔ)償請求權(quán),補(bǔ)償義務(wù)由需用土地人負(fù)擔(dān)之,公用征收之結(jié)果會產(chǎn)生一種由國家或地方公共團(tuán)體基于私法行為得任意請求征收行為之債務(wù),這是一種準(zhǔn)契約上的債務(wù),所以具有私法性質(zhì)”(23)葉百修:《從財(cái)產(chǎn)權(quán)保障觀點(diǎn)論公用征收制度》,第73-74頁。;Schelcher則認(rèn)為,公用征收“在當(dāng)事人間創(chuàng)設(shè)一定的法律關(guān)系,是指補(bǔ)償之權(quán)利義務(wù)關(guān)系,國家基于公益需要實(shí)施公用征收,要對被征收人給予補(bǔ)償,為確實(shí)保障此種請求權(quán),應(yīng)在憲法或其他法律規(guī)范上明定之,故補(bǔ)償是直接基于法律規(guī)定所生之私權(quán)債務(wù),其目的純粹在于補(bǔ)償被征收人財(cái)產(chǎn)上之損失,自具有私法性質(zhì)”(24)葉百修:《從財(cái)產(chǎn)權(quán)保障觀點(diǎn)論公用征收制度》,第74頁。。

(2)公法說。該說主張征收為公法性質(zhì),征收補(bǔ)償也屬于公法性質(zhì),如Grünhut認(rèn)為,“公用征收是國家對個(gè)人所課予之一種負(fù)擔(dān),國家之負(fù)擔(dān)應(yīng)公平而平等地分配”,“補(bǔ)償是公用征收概念之特征”,“補(bǔ)償存在于公用征收法理內(nèi),為征收相關(guān)之概念,由于權(quán)利與義務(wù)是相對的,因此征收權(quán)主體同時(shí)也是補(bǔ)償義務(wù)主體,征收權(quán)是由國家或其機(jī)關(guān)行使時(shí),則補(bǔ)償義務(wù)亦屬于國家或其機(jī)關(guān)之義務(wù),此種補(bǔ)償義務(wù)是屬于公法范圍”。(25)葉百修:《從財(cái)產(chǎn)權(quán)保障觀點(diǎn)論公用征收制度》,第74-75頁。

(3)公法私法混合說。該說認(rèn)為,征收補(bǔ)償具有公法私法混合的性質(zhì),“就其私法性而言,主要依據(jù)在于征收補(bǔ)償與私法上的損害賠償不具有質(zhì)的差別,二者奉行基本相同的補(bǔ)償或賠償原則,并且在補(bǔ)償或賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、范圍等方面也具有相似性。就其公法性而言,主要依據(jù)在于補(bǔ)償義務(wù)主體及補(bǔ)償根據(jù)的公法性?！?26)參見房紹坤等:《公益征收法研究》,第338頁。

在上述各種學(xué)說中,私法說中的第一種觀點(diǎn)否認(rèn)征收的公法屬性,從而在分析征地補(bǔ)償之性質(zhì)時(shí)發(fā)生了前提性錯(cuò)誤,故其主張征收補(bǔ)償為私法行為喪失了成立的根基;第二種觀點(diǎn)雖然承認(rèn)征收的公法屬性,但忽略了需用土地人是征收申請人,其不具有行使征收權(quán)的資格,故其主張征收補(bǔ)償為私法行為,割裂了土地征收權(quán)的行使與征收補(bǔ)償法律關(guān)系之產(chǎn)生之間的關(guān)聯(lián)性,也不是正確的結(jié)論。公法私法混合說是在對征收權(quán)的行使與征收補(bǔ)償法律關(guān)系之關(guān)聯(lián)性作出準(zhǔn)確理解的基礎(chǔ)上,增加了對補(bǔ)償數(shù)額確定之依據(jù)的分析,其原本是想表明對財(cái)產(chǎn)征收的補(bǔ)償數(shù)額應(yīng)當(dāng)比照民法上的財(cái)產(chǎn)損害賠償予以確定,但卻與征收補(bǔ)償?shù)墓ㄐ再|(zhì)產(chǎn)生了沖突,因?yàn)樽鳛樾姓a(bǔ)償?shù)囊环N,征收補(bǔ)償?shù)姆秶抻谥苯訐p失,與民法上的財(cái)產(chǎn)損害賠償“使被害人重新處于如同損害事故未曾發(fā)生時(shí)之處境”(27)曾世雄:《損害賠償法原理》,北京:中國政法大學(xué)出版社,2001年,第7-8頁。的要求尚有差距。在這幾種觀點(diǎn)中,公法說對征收權(quán)的行使與征收補(bǔ)償之間的法律關(guān)系的分析符合法律規(guī)范的邏輯,且其關(guān)于征收補(bǔ)償法律關(guān)系的界定符合財(cái)產(chǎn)征收制度的本質(zhì),殊值贊同。

根據(jù)征收補(bǔ)償?shù)墓ㄕf觀點(diǎn),土地征收中的補(bǔ)償義務(wù)主體應(yīng)當(dāng)是國家,而不是用地單位。既然征收補(bǔ)償由征收權(quán)的行使引起,是因其實(shí)施侵害了被征收人的財(cái)產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的一種債的關(guān)系,由此可知,征收補(bǔ)償法律關(guān)系的發(fā)生是以“征收權(quán)的實(shí)施”這一法律事實(shí)為前提的。(28)參見房紹坤等:《公益征收法研究》,第339頁。從征地補(bǔ)償法律關(guān)系來看,國家和被征收人是當(dāng)事人,其中行使征地權(quán)的國家是補(bǔ)償義務(wù)主體,被征收人是補(bǔ)償權(quán)利主體,而作為征收申請人的用地單位是第三人。新中國成立后規(guī)制農(nóng)村土地征收的主要法律規(guī)范長期以來都規(guī)定由用地單位承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù),盡管這種歪曲征地補(bǔ)償法律關(guān)系的制度設(shè)計(jì)在1998年《土地管理法》修訂時(shí)被取消,但因1998年《土地管理法》在有關(guān)征地補(bǔ)償義務(wù)主體的規(guī)范方面留下空白,導(dǎo)致以用地單位為征地補(bǔ)償義務(wù)主體的影響在實(shí)踐中至今難以消除。不過,《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》以政策形式將征地補(bǔ)償安置費(fèi)用納入土地出讓收入范圍,事實(shí)上確立了國家作為征地補(bǔ)償義務(wù)主體的地位,盡管該項(xiàng)政策舉措并沒有在實(shí)踐中被嚴(yán)格落實(shí),但其政策意蘊(yùn)為集體土地征收立法時(shí)確保征地補(bǔ)償義務(wù)主體回歸到正確的法制軌道指明了方向。

四、結(jié) 語

我國集體土地征收補(bǔ)償制度一直備受各界責(zé)難,征地補(bǔ)償義務(wù)主體錯(cuò)位在農(nóng)民集體及其成員享有的土地權(quán)益之實(shí)現(xiàn)方面起到了負(fù)面效應(yīng),當(dāng)下應(yīng)當(dāng)以明晰征地補(bǔ)償法律關(guān)系之當(dāng)事人為基礎(chǔ),以《土地管理法》的修訂為契機(jī),將國家承擔(dān)集體土地征收法律關(guān)系中的補(bǔ)償義務(wù)明確規(guī)定下來,否定用地單位的補(bǔ)償義務(wù)主體資格,為去除長久以來由用地單位承擔(dān)征地補(bǔ)償義務(wù)的錯(cuò)誤法律觀念提供直接的法律依據(jù),并引導(dǎo)集體土地征收補(bǔ)償實(shí)踐行走在正確的道路上。