凌思遠 王淑君

一、縣級地方債務(wù)現(xiàn)狀

2015 年在出臺了新預(yù)算法之后，中央政府日益加強對地方政府債務(wù)的嚴格管理，但是地方政府仍舊難以控制發(fā)行債務(wù)的沖動。審計署審計長胡澤君2017 年6 月23 日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議上表示，部分地方政府債務(wù)增長較快，有的還違規(guī)舉債，但地方政府性債務(wù)總體未超出其償債能力。

（一）縣級地方債務(wù)結(jié)構(gòu)

我國政府治理層級分為省、縣、鄉(xiāng)三個層級，從目前的地方政府負債結(jié)構(gòu)來看，縣級地方債務(wù)最為集中且增長勢頭明顯，相較之下，省級和鄉(xiāng)級政府的負債水平較低。這與目前中國地方政府財力吃緊形成“倒掛”局面。

（二）縣級地方債務(wù)規(guī)模

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，在財政收支環(huán)境變化的當下，我國地方債務(wù)風險規(guī)模依舊不容小覷。我國地方財政支出從2010 年的73884 億元增長到2017 年的173471 億元，平均增長率達到19.3%。地方財政收入從2010年的40613 億元到2017 年91448 億元，平均增長僅為11.8%。到2017 年，地方財政收入約為財政支出的一半，財政赤字嚴重，也因此促進了地方債務(wù)擴大規(guī)模。

根據(jù)2015 年的國務(wù)院關(guān)于規(guī)范我國地方政府債務(wù)管理工作情況的報告顯示，我國已經(jīng)有400 多個縣級區(qū)域的舉債規(guī)模超過了100%的警戒線，這充分表現(xiàn)出我國地方政府債務(wù)規(guī)模之巨大。

（三）縣級地方債務(wù)風險

我國地方政府債務(wù)風險有區(qū)域性、產(chǎn)生原因的復雜性以及傳遞性這些性質(zhì)。地方政府債務(wù)風險的表現(xiàn)具體分為以下四種：

1.規(guī)模風險

規(guī)模風險指的是地方政府債務(wù)由于規(guī)模過大所導致的到期債務(wù)無法完全償還的風險。我國地方政府債務(wù)規(guī)模比較大，尤其是縣級區(qū)域舉債規(guī)模之大令人擔憂。在財政收支環(huán)境變化的當下，盡管政府的負債低于資產(chǎn)總額，但是由于資產(chǎn)流動性的缺乏，地方政府對于已經(jīng)到期的債務(wù)無法做到還本付息。

2.結(jié)構(gòu)風險

結(jié)構(gòu)風險包括直接的顯性債務(wù)風險如外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款等，以及隱性債務(wù)風險如擔保的外債、社會保障資金缺口等。尤其是隱性債務(wù)的存在，其缺少有效、統(tǒng)一的監(jiān)管制度以及隱蔽性很強，已經(jīng)成為中國地方債務(wù)風險的主要出險區(qū)。雖然縣級政府債務(wù)的產(chǎn)生源于縣域經(jīng)濟快速發(fā)展的根本需要，但也由于其資金來源更加復雜隱蔽、資金使用更多樣化、縣級政府的償還能力相對更薄弱的特點，帶來一系列的債務(wù)風險。

近年來，西藏自治區(qū)林芝市食品藥品監(jiān)管局不斷強化抓黨建、抓改革、抓培訓、抓監(jiān)管、抓創(chuàng)新“五抓”措施，努力提升食品監(jiān)管水平，為保障食品安全做出了積極的貢獻。

3.效率風險

效率風險主要是指債務(wù)資金本身的使用效率不高，或是由于債務(wù)資金的管理效率不高所導致的債務(wù)資金不能有效使用的風險。我國縣級政府單位因缺乏科學有效的管理方法和債務(wù)資金使用手段，而導致有較高的效率風險。

4.外在風險

外在風險指的是地方政府無法在債務(wù)到期之時進行償還清算由此而產(chǎn)生的風險?？h級地方政府償債能力弱在無法償還到期債務(wù)時，可能會采取挪用其他財政支出資金或者繼續(xù)增發(fā)債務(wù)或向上級政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)等方法，“拆東墻而補西墻”由此造成其他財政支出項目資金短缺，進一步帶來社會不穩(wěn)定的影響。

二、縣級地方債務(wù)風險產(chǎn)生原因

（一）財政體制改革因素

在20 世紀80 年代實施的分稅制改革，帶來我國地方政府的財權(quán)和事不統(tǒng)一的問題，中央政府的中央稅占據(jù)比重過高，地方政府缺乏可持續(xù)發(fā)展的財政汲取能力。并且絕大多數(shù)地方政府考慮從土地開發(fā)方面來增加財政收入，由此導致土地價格的不斷上漲。地方政府因沒有舉債的權(quán)力， 只能通過向地方政府融資平臺公司借款來籌集城市建設(shè)和日常行政開支所需的必要資金， 導致債務(wù)規(guī)模迅速擴張。尤其體現(xiàn)在縣級地方政府，財政體制不夠完善，缺乏穩(wěn)定的資金來源，償債能力更為薄弱而導致地方債務(wù)風險的出現(xiàn)。

（二）工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過度加快

改革開放以來，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化便是經(jīng)濟高速發(fā)展的重要推手。而工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在推動經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，也帶來了地方債務(wù)規(guī)模的顯著擴大。對于縣級政府來說，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化更是重要進程，而這也不可避免的帶來資金問題。尤其城鎮(zhèn)化形成的巨量資產(chǎn)無法像正常的資產(chǎn)一樣進行折舊，或者形成現(xiàn)金流，導致整個債務(wù)鏈條無法維系?，F(xiàn)在中國的GDP 總量達到世界前幾的水平，工業(yè)化創(chuàng)造供給，城鎮(zhèn)化提供需求，國家和人民積累的各類資本、財富、資源和經(jīng)驗，投入到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化當中，只要保證兩極化順利推進，以時間換空間，債務(wù)就能實現(xiàn)資金循環(huán)。但由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程被人為的加快，無法通過漫長的周期和溫和的通貨膨脹來消化債務(wù)問題，由此也產(chǎn)生了債務(wù)風險危機。

（三）金融體制風險

其一，金融分權(quán)體制造成的不足。全面實行“撥改貸”制度之后， 銀行貸款經(jīng)營權(quán)按照省、地、市和縣的分類標準進行登記分權(quán)，地方政府通過任免地方銀行分支行人事來進行金融資源的調(diào)整和分配。當縣級政府在一些生產(chǎn)效率不高的建設(shè)項目中使用信貸資金容易產(chǎn)生資金流短缺問題，此時地方政府待償還債務(wù)規(guī)模就會迅速擴張，引發(fā)債務(wù)風險。其二，商業(yè)銀行放貸弊端。銀行貸款是地方政府債務(wù)的主要來源， 而地方政府債務(wù)作為強信用資產(chǎn)深得商業(yè)銀行青睞， 可有效提高存貸款指標， 同時商業(yè)銀行在與政府進行市場交易行為之外還存在著行政管理等聯(lián)系，并且政府的財政專戶存款對商業(yè)銀行有著不可忽視的利益傾斜。商業(yè)銀行也因此有可能主觀降低對地方政府債務(wù)的審核?？v使審核到位，也容易出現(xiàn)監(jiān)管無力的問題。

（四）政治管理弊端

一是政府官員缺乏理性舉債。地方政府官員為達到上級政府下達的政治目標，出現(xiàn)非理性舉債的行為，中央政府與地方政府，目標的不一致也會產(chǎn)生這一現(xiàn)象。在縣域?qū)用?，發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)化使得政府官員有著沖動的熱情，爭取更多投資機會，獲得更多的資金加速發(fā)展。

三是未建立完善的債務(wù)管理體制。由于縣級政府規(guī)模相較于省、市規(guī)模小，未能建立起科學完善的債務(wù)管理體制，并且地方政府與市場之間長期存在著界限模糊問題，政府承擔了大量市場責任，縣級政府無法很好的對債務(wù)進行分類管理、量化分級，管理措施流于表面形式，無法準確落實。地方債務(wù)也因此產(chǎn)生風險。

三、縣級地方債務(wù)風險對財政可持續(xù)性的影響

（一）財政可持續(xù)性的含義

財政可持續(xù)是指作為經(jīng)濟實體的國家財政的存續(xù)狀態(tài)或能力。財政可持續(xù)性的概念由Buiter(1985)首先提出。對于一個經(jīng)濟實體而言，當它無力償還債務(wù)時，因無法存續(xù)而導致破產(chǎn)；反之，當它有償債能力時則說明是可存續(xù)的。財政可持續(xù)性在很大程度上等同于政府清償債務(wù)能力的可持續(xù)性，因此一國的債務(wù)負擔率水平被認為是衡量一國財政是否可持續(xù)的重要指標。

（二）縣級地方政府債務(wù)風險對財政可持續(xù)性的影響

從財政支出的角度來看，地方舉債過高，占據(jù)財政支出比重過大超過了當?shù)刎斦掷m(xù)的可承受能力，使得一般財政支出項目被擠壓，破壞了財政支出項目的內(nèi)在平衡，影響了財政支出的結(jié)構(gòu)效率，導致財政支出的不可持續(xù)性。

從財政收入的角度來看，縣級地方政府獲得財政收入的來源更少，而縣域的發(fā)展，鄉(xiāng)村的振興離不開政府的建設(shè)，所以地方政府債務(wù)規(guī)模也不容小覷。政府大規(guī)模發(fā)行債務(wù)，投入到鄉(xiāng)村建設(shè)，城市化工業(yè)化發(fā)展，對于有經(jīng)濟需求的公司和個人來說，他們并沒有得到相應(yīng)的回報，對政府債務(wù)信譽產(chǎn)生懷疑，致使政府發(fā)債這一收入來源受到打擊，財政收入的不可持續(xù)由此產(chǎn)生。

四、債務(wù)風險防范與控制的政策建議

（一）深化財政體制改革

深化分稅制改革，提高地方財政自給自足的程度，合理劃分稅種，提高地方稅的比重；合理定位轉(zhuǎn)移支付的近期目標，優(yōu)先保障普及義務(wù)教育，維持行政機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)，正常發(fā)放工資，完善社會保障。同時通過稅收返還制度，短期緩解縣級政府的債務(wù)壓力。

（二）加快金融體制改革

（1）加強金融企業(yè)的內(nèi)部管理，強化金融機構(gòu)的約束機制，確保信貸風險提前告警，同時加強對政府債務(wù)的審核與監(jiān)管力度。

（2）盡量減少政府的外部干預(yù)，給與金融機構(gòu)管理自主性，建立企業(yè)風險預(yù)警機制，確定預(yù)警指標，防止企業(yè)出現(xiàn)逃債的行為。

（三）建立縣級政府資產(chǎn)負債表

通過建立縣級政府資產(chǎn)負債表，使得政府資產(chǎn)與負債更加透明公開，讓社會公眾對政府的資金能力有一定的認識，同時也約束了政府對于隱性債務(wù)的隱瞞，提高了政府財政管理透明度，在靜態(tài)資產(chǎn)負債表的基礎(chǔ)上對財政可持續(xù)進行分析。

（四）加強政府內(nèi)部政治管理

（1）杜絕地方政府官員為達到上級政府下達的政治目標而出現(xiàn)的非理性舉債的行為。

（2）建立監(jiān)督問責機制。居高不下的債務(wù)規(guī)模要求監(jiān)管政府必須要杜絕違規(guī)舉債，通過建立有效的監(jiān)督機制，使得債務(wù)信息公開透明，使得政府無法做出違規(guī)舉債行為。

（3）建立完善的債務(wù)管理體制?？茖W完善的債務(wù)管理體制，對于縣級政府來說必不可少，通過建立這一管理體制，明確劃分地方政府與市場之間長期的界限模糊問題，使得縣級政府更好的對債務(wù)進行分類管理、量化分級。