王昱斐

一、引言及文獻(xiàn)綜述

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)戶通過合法方式將承包土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去而只保留承包權(quán)的行為。通過土地流轉(zhuǎn)可以使農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式更加規(guī)模化、集約化和現(xiàn)代化。近年來國家越來越重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題。習(xí)總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議上提到要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，促進(jìn)土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的格局[1]。國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中又明確強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的多種經(jīng)營方式共同發(fā)展。因此為了了解蚌埠市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本情況及流轉(zhuǎn)程度，本文以東張村為調(diào)查對象，重點(diǎn)研究土地流轉(zhuǎn)過程中存在的突出問題，并結(jié)合研究成果對進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程提出合理建議。國內(nèi)已經(jīng)有不少學(xué)者對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了一些研究，并提出了不同的觀點(diǎn)和看法。羅玉輝[2]（2019）通過分析我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，認(rèn)為在土地流轉(zhuǎn)中存在農(nóng)民土地被強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、尋租現(xiàn)象、土地征收征用中農(nóng)民缺乏話語權(quán)等問題，并基于此提出了一些合理的政策建議。丁劭泊[3]（2019）對山西省的幾個(gè)農(nóng)村進(jìn)行了走訪調(diào)研，基于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查分析提出了發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的法律主體和三個(gè)階段。王薇等[4]（2019）在新型城鎮(zhèn)化的背景下，通過分析土地現(xiàn)狀和所面臨的監(jiān)管不到位、市場不完善、保障和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制缺乏等問題，提出了變革農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式的路徑。邊惠琴等[5]（2019）基于臨洮縣洮陽鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)查資料與數(shù)據(jù)，分析了土地流轉(zhuǎn)的影響因素，并提出了在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中存在的問題。

二、東張村土地流轉(zhuǎn)調(diào)查現(xiàn)狀

東張村隸屬蚌埠市懷遠(yuǎn)縣古城鎮(zhèn)，因水域面積大、堤防面積多而聞名，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)示范村。本文所用數(shù)據(jù)均來源于對蚌埠市懷遠(yuǎn)縣東張村的實(shí)地考察。調(diào)研過程中主要采用隨機(jī)調(diào)查和入戶調(diào)查的方法，先是利用隨機(jī)抽樣方法抽取農(nóng)戶，然后由調(diào)查員到農(nóng)戶家里進(jìn)行訪談?wù){(diào)查。其中，訪談?wù){(diào)查以調(diào)查員提問問題，農(nóng)戶戶主回答，調(diào)查員以文字或錄音形式記錄的方式進(jìn)行。本次共調(diào)查農(nóng)戶100 戶。經(jīng)過調(diào)查，了解到東張村土地流轉(zhuǎn)的基本情況為：東張村全村耕地面積大約4800 畝，并且土地基本無荒廢情況。在調(diào)查中，將土地承包流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶僅有21 戶，占21%，且大多都是以血緣鄉(xiāng)緣為關(guān)系基礎(chǔ)建立的農(nóng)戶之間小規(guī)模無償或有償流轉(zhuǎn)。由此可見，土地流轉(zhuǎn)情況不容樂觀。除此之外，由于青壯年勞動(dòng)力大多選擇外出務(wù)工，留村的村民年齡基本都處于30—65 歲之間，受教育水平低下，還不能完全適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)中提倡使用的新技術(shù)新設(shè)備，在機(jī)械化水平上仍然處于較低水平，因此，大部分農(nóng)戶仍然是小規(guī)模的土地經(jīng)營，種植農(nóng)作物以小麥、玉米、水稻和花生為主。當(dāng)被問及“是否想要承包土地”時(shí)，有60 名農(nóng)戶表示想要將部分土地承包出去，有7 名農(nóng)戶表示想要將土地完全承包，有33 名農(nóng)戶表示目前的土地剛好適合自己耕種，無須轉(zhuǎn)讓經(jīng)營，調(diào)查結(jié)果說明有超過50%的農(nóng)戶是希望自己的土地能夠流轉(zhuǎn)的。另外，在調(diào)查過程中還向村委會了解到，村里還存在一些“釘子戶”，他們由于不了解情況，將自家土地封閉起來，拒絕土地承包和流轉(zhuǎn)。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

（一）土地流轉(zhuǎn)協(xié)議或合同不夠規(guī)范

土地流轉(zhuǎn)起初是在農(nóng)戶之間進(jìn)行私下流轉(zhuǎn)，沒有合同和相關(guān)證明文件，大部分都以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行。隨著法律法規(guī)的普及和完善，參與土地流轉(zhuǎn)的雙方應(yīng)該同時(shí)簽署合同協(xié)議，但是在農(nóng)村，尤其是貧困地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)的合同或協(xié)議非常少見，并且部分簽訂的協(xié)議還存在不規(guī)范、不完善等問題，導(dǎo)致合同糾紛是的難題屢屢發(fā)生，不僅沒有達(dá)到土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)戶收益的目的，反而給農(nóng)戶家庭帶來了不必要的損害。

（二）社會保障機(jī)制不健全

農(nóng)村的社會保障渠道較為單一、資金較少、機(jī)制不夠健全，因此農(nóng)民自給自足的收入顯得尤為重要。在農(nóng)民的收入來源中，占比最大的是土地耕種所帶來的收入，多數(shù)農(nóng)民都將土地當(dāng)作自己的主要生活支柱。并且土地流轉(zhuǎn)期限大部分都設(shè)置為一年，不僅會阻礙農(nóng)戶對于土地的長期投入，同時(shí)也會造成土地的過度開墾，不利于農(nóng)村土地的可持續(xù)利用[6]。

（三）部分農(nóng)民對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的了解程度較低

由于農(nóng)民的受教育水平較低，很多農(nóng)民既不關(guān)注也不了解國家出臺的土地相關(guān)政策。與此同時(shí)，一些地方政府針對土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳力度不夠、農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的積極性不高。因此就目前而言，多數(shù)農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)的基本情況了解很少，在一定程度上阻礙了農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。例如，有些農(nóng)民因?yàn)閷彝恋亓鬓D(zhuǎn)政策的了解程度不夠，對土地流轉(zhuǎn)缺乏正確認(rèn)識，為了充分確保自身利益，不愿意選擇將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

（四）缺乏農(nóng)業(yè)中介機(jī)構(gòu)

農(nóng)業(yè)中介機(jī)構(gòu)是指在農(nóng)業(yè)市場化過程中產(chǎn)生的新型合作經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)，主要是在引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場的過程中向農(nóng)民提供各項(xiàng)服務(wù)。從一定程度上說，農(nóng)業(yè)中介機(jī)構(gòu)是土地流轉(zhuǎn)雙方的橋梁和紐帶。然而調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，蚌埠市的農(nóng)業(yè)中介機(jī)構(gòu)很少，造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)會減少、流轉(zhuǎn)費(fèi)用增加、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)加大。

四、對策及建議

（一）加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理

強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理，對規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益來說至關(guān)重要。一是要建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，從而使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)更加制度化和合理化；二是要解決好承包經(jīng)營過程中可能會出現(xiàn)的土地糾紛問題，使農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)牢牢掌握在自己手中，保障農(nóng)民的切身利益；三是要加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營管理制度的建立和完善，提高經(jīng)營管理的服務(wù)效率和服務(wù)水平。

（二）完善農(nóng)民社會保障和社會福利制度

加快土地流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善農(nóng)民的社會保障和社會福利制度，一方面可以增加政府補(bǔ)貼，降低農(nóng)民對土地的依賴程度，為農(nóng)民增加額外收入；另一方面可以實(shí)施優(yōu)惠政策，一切土地流轉(zhuǎn)相關(guān)措施都以農(nóng)戶利益為前提，減輕農(nóng)戶對于土地流轉(zhuǎn)的擔(dān)憂和顧慮。這不僅有利于促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大戶對土地進(jìn)行長期投入，更有利于改進(jìn)和推廣新技術(shù)、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方法。

（三）加大土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳力度

目前，大部分地區(qū)農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)及相關(guān)政策法規(guī)都處于一知半解的狀態(tài)，急需通過各種形式和途徑加強(qiáng)與土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的規(guī)章制度、優(yōu)惠政策等的宣傳力度，使農(nóng)民更加關(guān)注和了解國家出臺的土地流轉(zhuǎn)政策，早日投入到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的隊(duì)伍當(dāng)中。

（四）健全農(nóng)業(yè)中介機(jī)構(gòu)建設(shè)

農(nóng)業(yè)中介機(jī)構(gòu)，尤其是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，是保證農(nóng)民合法權(quán)益、保證土地流轉(zhuǎn)工作有效進(jìn)行、保證土地流轉(zhuǎn)合法性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此有必要在農(nóng)業(yè)中介機(jī)構(gòu)的建設(shè)方面下功夫。一方面要加快建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理，及時(shí)化解矛盾、解決問題；另一方面要完善現(xiàn)存農(nóng)業(yè)中介機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)章制度建設(shè)，推進(jìn)中介機(jī)構(gòu)規(guī)范健康發(fā)展，明確服務(wù)內(nèi)容，提高業(yè)務(wù)能力。