于維洋,王戰(zhàn)洪,胡海菊,陳 宇

(1.燕山大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心,河北秦皇島066004；(2.秦皇島住房公積金管理中心,河北秦皇島066000)

一、引言

目前我國住房金融以住房公積金貸款和商業(yè)貸款為主。通過強(qiáng)制繳存、互助保障的方式,我國的住房公積金制度已經(jīng)覆蓋全部城鎮(zhèn)職工。截至2017年末,住房公積金繳存總額達(dá)12.48萬億元,受益人群達(dá)到1.37億人,提取總額7.32萬億元,繳存余額達(dá)到5.16萬億元。每年職工直接購房提取和住房貸款均規(guī)模在1萬億元以上,有力支持了職工住房。但是,住房公積金發(fā)展也面臨一些實(shí)際問題,如缺乏靈活性經(jīng)營機(jī)制,住房公積金增值收益偏低,全國2017年住房公積金增值收益率為1.57%；對居民住房的支持力度有限,2017年全國個(gè)人住房貸款市場占有率17.06%；另外,由于住房公積金管理機(jī)構(gòu)屬于地方事業(yè)單位,缺乏金融機(jī)構(gòu)的靈活性經(jīng)營機(jī)制,經(jīng)營范圍較窄,亟需進(jìn)行體制性改革。

京津冀協(xié)同發(fā)展作為國家戰(zhàn)略在逐步推進(jìn),雄安新區(qū)總體規(guī)劃已經(jīng)完成,起步區(qū)100平方公里正在分步建設(shè)。與此同時(shí),企事業(yè)及政府管理人員將陸續(xù)在此就業(yè)居住,并在未來呈快速增長態(tài)勢,妥善解決他們的住房問題成為燃眉之急。根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定,新區(qū)嚴(yán)禁大規(guī)模開發(fā)商業(yè)房地產(chǎn),針對多層次住房需求建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購并舉的住房制度,個(gè)人產(chǎn)權(quán)住房以共有產(chǎn)權(quán)房為主。因此,過去那種以商業(yè)金融為主的房地產(chǎn)支持機(jī)制在雄安新區(qū)難以為繼,應(yīng)該根據(jù)中央對雄安新區(qū)的定位和要求,實(shí)行導(dǎo)向性、保障性更強(qiáng),能夠貫徹國家意志的政策性金融形式來予以支持與保障。

二、住房公積金改革研究現(xiàn)狀

目前關(guān)于住房公積金的研究主要集中在以下三個(gè)方面。

第一,關(guān)于住房公積金制度改革方面的研究。王先柱等學(xué)者認(rèn)為住房公積金制度的改革應(yīng)考慮擴(kuò)大覆蓋面和使用范圍,同時(shí)應(yīng)增強(qiáng)其流動(dòng)效率,加強(qiáng)監(jiān)管力度[1]。陳余芳等學(xué)者提出住房公積金制度應(yīng)重新定位,一是要明確住房公積金的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì),二是明確住房公積金作為政策性住房金融的核心地位,并在此基礎(chǔ)上探討未來我國公積金制度的發(fā)展方向[2]。王敏通過對現(xiàn)行公積金制度的理性評估,提出通過限高助低提高中低收入家庭住房公積金的可及性,建立政策性住房金融機(jī)構(gòu)等建議[3]。黃燕芬等認(rèn)為現(xiàn)行住房公積金制度覆蓋面不足,利用效率不高,限制了其住房保障功能的發(fā)揮。應(yīng)建立“多主體供給、多渠道保障,租購并舉的住房制度”[4]。孟昊等提出了在住房市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下,住房公積金制度的重新定位和優(yōu)化運(yùn)作流程等政策建議[5]。李珍認(rèn)為將公積金制度由強(qiáng)制性制度改為自愿性制度,由政府管理改為用人單位工會(huì)管理,則可部分消除現(xiàn)存的問題[6]。

第二,關(guān)于住房公積金管理效率方面的研究。殷俊等探討了住房公積金資金運(yùn)營效率較低和保障功能存在局限性的問題,提出建立新型中央公積金制度,加強(qiáng)住房公積金資金運(yùn)營力度的建議[7]。蔣華福對上海市住房公積金運(yùn)行的績效進(jìn)行測度和分析,提出加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的績效治理路徑[8]。周雯珺等建立博弈模型分析,得出擴(kuò)大公積金貸款受益范圍是均衡情況下公積金管理部門的最優(yōu)選擇[9]。吳義東等通過對住房公積金操作風(fēng)險(xiǎn)的案例分析,探討了管理方式、管委會(huì)職責(zé)、成員構(gòu)成和資金賬戶公眾了解度對公積金操作風(fēng)險(xiǎn)的影響[10]。

第三,關(guān)于住房公積金對住房影響的研究。洪建國等利用傾向得分匹配倍差法研究了公積金貸款新政對住房市場銷售量價(jià)的影響效果[11]。陳峰等利用湖北省調(diào)查數(shù)據(jù),通過構(gòu)建拓展 Logit模型研究住房公積金對居民購房行為的影響[12]。劉一偉利用我國七大城市2013年流動(dòng)人口數(shù)據(jù),研究分析了住房公積金對新生代農(nóng)民工城市定居的影響[13]。

從上面研究成果可以看出,目前關(guān)于住房公積金的研究主要集中在現(xiàn)有制度完善與效率提高方面,關(guān)于公積金制度根本性改革和制度設(shè)計(jì)方面的對策和建議相對不足。

三、住房公積金改革方向

2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議,主基調(diào)是促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。2016年12月26日中改辦副主任潘盛洲在《人民日報(bào)》發(fā)表文章,明確提出設(shè)立住宅政策性銀行,為農(nóng)民進(jìn)城購房提供低息貸款；設(shè)立政策性住房擔(dān)保公司,為農(nóng)民向銀行申請房貸提供擔(dān)保。

2017年2月8日習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組第15次會(huì)議上,明確指出：“要研究按照建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)的方向,探討住房公積金制度改革,支持居民自住房需求”。

2017年3月17日新華社授權(quán)發(fā)布的《關(guān)于2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案的報(bào)告》中指出,研究按照建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)的方向,探討住房公積金制度改革,支持居民自住需求。

2018年全國“兩會(huì)”上,國家發(fā)改委關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的報(bào)告,對住房公積金改革作了更確定性和實(shí)施性的表述。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部部長王蒙徽在接受《求是》(2018年第6期)雜志記者專訪時(shí)表示：“按照設(shè)立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)的方向,推進(jìn)住房公積金制度改革,選擇部分地區(qū)開展試點(diǎn),更好地發(fā)揮住房公積金的重要作用?！?/p>

黨中央、國務(wù)院《關(guān)于支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴(kuò)大開放的指導(dǎo)意見》(中發(fā)【2018】35號(hào))中指出：“支持在雄安新區(qū)設(shè)立住宅政策性金融機(jī)構(gòu),探索住房公積金制度改革,在保障性住房資金方面對雄安新區(qū)給予政策性傾斜”。

綜上所述,我國住房公積金制度改革在經(jīng)歷了理論界探討和多方博弈之后,在決策層已經(jīng)形成了明晰目標(biāo),并上升為國家意志,就是將住房公積金機(jī)構(gòu)全面改制為住宅政策性金融機(jī)構(gòu),發(fā)揮基礎(chǔ)性金融作用,為新型城鎮(zhèn)化、解決城鎮(zhèn)居民基本和改善性住房需求、促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展建立長效支持機(jī)制。

雄安新區(qū)作為貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū),應(yīng)該按照構(gòu)建新型住房供給體系的基本原則,先行一步,積極探索,為全國住房公積金制度改革提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

四、建立雄安新區(qū)住房發(fā)展銀行的意義

在住房公積金制度基礎(chǔ)上建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu),能夠進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)主義國家集中力量辦大事的制度優(yōu)勢,同時(shí)利用政策性金融的市場化機(jī)制,為住房市場提供指向明確的信貸資金,有效發(fā)揮政策性金融的宏觀調(diào)控和引導(dǎo)作用。雄安新區(qū)住房發(fā)展銀行既要發(fā)揮住房公積金聚集資金的政策性優(yōu)勢,同時(shí)也要充分利用金融市場募集資金,為住房建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供信貸資金,為新區(qū)建設(shè)發(fā)展提供有力支持。

(一)中央對雄安新區(qū)發(fā)展定位的有力實(shí)踐

中央要求雄安新區(qū)要著力在創(chuàng)新發(fā)展、城市治理、公共服務(wù)等方面先行先試、率先突破,努力打造貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū),為全國改革開放大局做出貢獻(xiàn)。在住房公積金制度基礎(chǔ)上成立住宅政策性金融機(jī)構(gòu),是在公共服務(wù)方面先行先試、率先突破的具體實(shí)踐,是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和構(gòu)建新型住房供給體系的有機(jī)組成部分。特別是在住房保障和住房金融方面,要實(shí)行政策性與市場性有機(jī)結(jié)合,以政策性引導(dǎo)為主的保障和運(yùn)營機(jī)制。成立住宅政策性金融機(jī)構(gòu),能夠有效解決住房公積金制度的局限性和體制性弊端,發(fā)揮政策性和市場性兩方面優(yōu)勢,為住房保障有效提供資金支持,引導(dǎo)市場資金向住房市場聚集,從而支持新區(qū)快速健康發(fā)展。

(二)我國住房公積金制度改革的現(xiàn)實(shí)要求

我國從2017年啟動(dòng)住房公積金制度改革以來,中央有關(guān)部門經(jīng)過調(diào)查研究、組織論證、征求意見,提出了初步改革設(shè)想和路徑。但是,作為一項(xiàng)存在了二十多年的住房保障制度,住房公積金制度覆蓋面廣、資金存量大,牽扯到中央和地方、單位與職工以及部門之間的利益關(guān)系。由于實(shí)行設(shè)區(qū)市管理體制,全國各地的管理模式和政策實(shí)施也各不相同,因此改革難度比較大,很難一蹴而就。先行試點(diǎn)、逐步鋪開、取得經(jīng)驗(yàn)、不斷改進(jìn)是我國改革的一條基本經(jīng)驗(yàn)。因此中央提出,支持雄安新區(qū)在住房公積金制度改革方面先行試點(diǎn),按照住宅政策性金融機(jī)構(gòu)的方向進(jìn)行改革。雄安新區(qū)應(yīng)該按照中央要求,以“雄安速度”加快住房公積金制度改革,并取得可復(fù)制、可借鑒的經(jīng)驗(yàn),為全國改革提供樣本和參照。

(三)完善我國政策性金融體制的客觀需要

20世紀(jì)90年代初,國家成立了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行和進(jìn)出口銀行,有力支持了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和對外貿(mào)易發(fā)展。而同樣起始于這一時(shí)期的我國住房制度改革,采取了住房市場化供應(yīng)的路徑,導(dǎo)致了住房市場無序發(fā)展和房價(jià)高企,造成了金融市場“虹吸效應(yīng)”,形成了對其它產(chǎn)業(yè)的擠出效應(yīng),給國民經(jīng)濟(jì)和老百姓生活帶來了不利影響。雖然住房公積金具有“準(zhǔn)金融”性質(zhì),并在解決城鎮(zhèn)職工住房消費(fèi)方面起到了巨大作用,但由于保障度不高、缺乏融資功能,因而在解決老百姓住房消費(fèi)和引導(dǎo)住房市場健康發(fā)展方面作用有限,難以起到杠桿作用。住房作為基礎(chǔ)性民生產(chǎn)品,是一種特殊商品,具有一次性支出和長期支付占家庭收入比例較大的特點(diǎn),關(guān)乎老百姓生活質(zhì)量和社會(huì)穩(wěn)定的大局,因此不能完全交由市場來解決。特別是在新興經(jīng)濟(jì)體國家,經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快,居民對住房消費(fèi)需求高,市場的被動(dòng)性也比較大,加上商業(yè)金融的“順周期”操作,極易出現(xiàn)周期性波動(dòng)和失衡,迫切需要有政策性金融的“補(bǔ)位”和“逆周期”調(diào)節(jié)。利用住房公積金的良好體制基礎(chǔ)和機(jī)構(gòu)優(yōu)勢,改制為住宅政策性金融機(jī)構(gòu),能夠有效補(bǔ)上住房政策性金融的“缺環(huán)”,健全我國政策性金融體制,利用好政策性和市場性兩個(gè)優(yōu)勢,匯聚住房發(fā)展資金和市場化資金,起到住房市場“穩(wěn)定器”“蓄水池”的作用,同時(shí)為雄安新區(qū)健康快速發(fā)展服務(wù)。

五、建立雄安新區(qū)住房發(fā)展銀行的思路

(一)組織機(jī)構(gòu)

組建“雄安新區(qū)住房發(fā)展銀行”,該銀行是在我國住房公積金機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上改制而來,為國家政策性金融機(jī)構(gòu)。該銀行是中央和地方政府以及住房公積金繳存人共同出資成立的,并承擔(dān)有限責(zé)任。

1.組織機(jī)構(gòu)。建立董事會(huì)和住房公積金管理委員會(huì),一套人馬兩塊牌子,為住房發(fā)展銀行和住房公積金管理的最高決策機(jī)構(gòu)。董事長由雄安新區(qū)管委會(huì)委任,董事會(huì)成員由相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、出資單位代表、工會(huì)代表、職工代表和有關(guān)專家組成。董事會(huì)可以下設(shè)審計(jì)委員會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)管理與關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)、人事薪酬委員會(huì)等。

2.監(jiān)事會(huì)?？梢韵略O(shè)履職盡責(zé)監(jiān)督委員會(huì)、財(cái)務(wù)與內(nèi)部控制監(jiān)督委員會(huì)等。

3.日常管理機(jī)構(gòu)。行長、副行長等領(lǐng)導(dǎo)層可以在河北省以及全國住房公積金管理機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)管理人員中選任。住房發(fā)展銀行可以內(nèi)設(shè)計(jì)劃財(cái)務(wù)部、信貸管理部、科技信息部、風(fēng)險(xiǎn)管理部等機(jī)構(gòu)。

4.下轄機(jī)構(gòu)。住房發(fā)展銀行根據(jù)發(fā)展布局可以設(shè)立若干支行和營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。

5.人員構(gòu)成。保定市住房公積金管理中心相關(guān)人員和雄縣、容城、安新三縣住房公積金管理機(jī)構(gòu)人員整體建制劃轉(zhuǎn)；河北省住房公積金系統(tǒng)抽調(diào)部分人員；面向全國招聘人員。

(二)資金來源

1.資本金

中央財(cái)政、河北省財(cái)政、雄安新區(qū)共同出資,新區(qū)職工賬戶的住房公積金余額可以作為股本投資,同時(shí)根據(jù)發(fā)展要求吸收相關(guān)金融機(jī)構(gòu)和投資人出資認(rèn)購。

2.資金來源

(1)住房公積金余額。雄安新區(qū)各單位和職工繳存的住房公積金、其他城鎮(zhèn)就業(yè)者自愿繳存的住房公積金和財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的住房公積金。

(2)住房專項(xiàng)資金存儲(chǔ)余額。包括住房維修基金、住房發(fā)展基金、公房售房款、租賃房收入等住房類資金。

(3)中央財(cái)政和地方財(cái)政撥付的保障房專項(xiàng)建設(shè)資金存儲(chǔ)。

(4)中央財(cái)政和地方財(cái)政撥付的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金存儲(chǔ)。

(5)住房抵押證券化募集的資金。

(6)人民銀行再貸款。

(7)以國家信用擔(dān)保發(fā)行的住房特種債券。

(8)發(fā)行特種大額可轉(zhuǎn)讓定期存單募集的資金。

(9)通過拆借或回購交易在貨幣市場借入的短期資金。

(10)資產(chǎn)證券化募集的資金。

(三)業(yè)務(wù)范圍

住房發(fā)展銀行應(yīng)該緊緊圍繞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和中央關(guān)于雄安新區(qū)發(fā)展定位的要求,在滿足城鎮(zhèn)居民基本居住需求上設(shè)計(jì)金融產(chǎn)品,開展政策性金融服務(wù),不與商業(yè)銀行爭利益、爭市場,實(shí)現(xiàn)“保本微利”運(yùn)行。

1.按照新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求,根據(jù)國家政策導(dǎo)向和雄安新區(qū)要求,開展保障房、共有產(chǎn)權(quán)房、公租房和棚戶區(qū)改造投資貸款。

2.根據(jù)需要和資金規(guī)模開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款。

3.根據(jù)國家房地產(chǎn)政策和宏觀調(diào)控需要,向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)提供以土地為擔(dān)保的項(xiàng)目貸款。

4.獲得銀行間證券市場準(zhǔn)入資格,直接持有監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)可的債券。

5.在銀行間市場對其它金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行短期資金拆放。

6.個(gè)人住房方面租房及按揭貸款等業(yè)務(wù)。

六、建立雄安新區(qū)住房發(fā)展銀行的步驟

(一)專題研究

為了加快該項(xiàng)工作推進(jìn),可以由河北省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、河北省人民銀行、河北省銀監(jiān)局、高等學(xué)校研究機(jī)構(gòu)、相關(guān)市公積金管理中心等部門組成的課題組進(jìn)行專項(xiàng)研究,在中央有關(guān)部門的支持下,制定出具有操作性的方案,方案應(yīng)上下反復(fù)論證,經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)后實(shí)施。

(二)審計(jì)及財(cái)產(chǎn)清查

對涉及到的雄縣、容城、安新三縣的職工公積金賬戶及管理機(jī)構(gòu)相關(guān)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行審計(jì),審計(jì)報(bào)告作為新的住房合作銀行成立入股依據(jù)。原有的住房公積金機(jī)構(gòu)資產(chǎn)和債權(quán)債務(wù)全部轉(zhuǎn)移到住房發(fā)展銀行。

(三)住房發(fā)展銀行注冊

住房發(fā)展銀行成立應(yīng)滿足有限責(zé)任公司成立條件,按照有限責(zé)任公司設(shè)立步驟進(jìn)行操作,例如：公司發(fā)起人的確定、制定公司章程、履行必要審批程序、出資及驗(yàn)資等。

(四)人員合理分流及招聘

人員合理分流及招聘可以采取新人新辦法,老人老辦法策略。目前公積金管理中心的人員有的屬于事業(yè)編制,有的屬于管理中心臨時(shí)聘用人員,對于事業(yè)編制人員可以采取自愿留去辦法,保留人員可以繼續(xù)保留事業(yè)編制不變,新聘人員全部屬于企業(yè)聘用人員。

(五)業(yè)務(wù)交接與開展

為了保持住房公積金的連續(xù)性,新的公司成立后,應(yīng)將雄縣、容城縣、安新縣原繳存職工的公積金業(yè)務(wù)從保定市移交到新公司；從外地調(diào)入職工也要辦理相關(guān)公積金繳存轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)；同時(shí)要保持政策、業(yè)務(wù)連續(xù)性,職工應(yīng)該享受的住房公積金義務(wù)和權(quán)利繼續(xù)保持不變。

(六)政策連續(xù)性

住房公積金現(xiàn)有政策應(yīng)該保持連續(xù)和不變,繼續(xù)按照國家政策,由住房發(fā)展銀行履行住房公積金的歸集、管理和使用職責(zé),維護(hù)職工的合法權(quán)益。住房公積金這種強(qiáng)制繳存、逐步積累、先存后貸,國家、集體和個(gè)人共同解決住房消費(fèi)資金實(shí)現(xiàn)住有所居的制度優(yōu)勢,應(yīng)該在雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展過程中進(jìn)一步堅(jiān)持。