高國(guó)柱

(北京航空航天大學(xué)法學(xué)院,北京100083)

英國(guó)在其1986年 《外層空間法》(OSA)中賦予通過英國(guó)航天局行事的國(guó)務(wù)大臣對(duì)外空活動(dòng)作出許可和其他權(quán)力。該法確保遵守英國(guó)履行其簽署的有關(guān)外空條約的義務(wù)。根據(jù)該法,國(guó)務(wù)大臣不得授予許可,除非他確信許可證授權(quán)的活動(dòng)不會(huì)危害公共健康或人身或財(cái)產(chǎn)的安全,這將符合英國(guó)的國(guó)際義務(wù)且不會(huì)損害英國(guó)的國(guó)家安全。此外,國(guó)務(wù)大臣要求被許可人以防止外層空間污染或地球環(huán)境不利變化的方式開展業(yè)務(wù),并避免干擾他國(guó)從事的和平探索和使用外層空間中的活動(dòng)。OSA提供必要的監(jiān)管監(jiān)督:考慮公共健康/安全以及財(cái)產(chǎn)安全;評(píng)估擬議活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響;評(píng)估對(duì)國(guó)家安全和外交政策利益的影響;并確定財(cái)務(wù)責(zé)任和國(guó)際義務(wù)。在OSA框架內(nèi),安全評(píng)估旨在確定申請(qǐng)人是否可以安全地發(fā)射擬議的運(yùn)載火箭和任何有效載荷。由于被許可人負(fù)責(zé)公共安全,因此申請(qǐng)人必須了解所涉及的危險(xiǎn)并討論如何安全地執(zhí)行操作。申請(qǐng)人必須進(jìn)行一些定量和定性的技術(shù)分析,以證明他們的商業(yè)發(fā)射操作不會(huì)給公眾帶來不可接受的威脅。在評(píng)估許可證申請(qǐng)人提出的任務(wù)時(shí),英國(guó)航天局的評(píng)估員利用提及保護(hù)公共健康或人身或財(cái)產(chǎn)安全,防止外層空間污染或地球環(huán)境的不利變化,以及避免干擾他人的活動(dòng),以反映與減少空間碎片有關(guān)的現(xiàn)行最佳做法。因此,在安全審查期間,申請(qǐng)人將是有義務(wù)證明遵守/符合有關(guān)諸如機(jī)構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會(huì) (IADC) 《空間碎片減緩準(zhǔn)則》、聯(lián)合國(guó)外空委員會(huì) 《空間碎片減緩指南》以及與碎片有關(guān)的日益增多的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)等措施的現(xiàn)行規(guī)范/最佳做法。

美國(guó)通過復(fù)雜的聯(lián)邦立法、聯(lián)邦行政法規(guī)和國(guó)家政策建立了完善的空間碎片減緩國(guó)家機(jī)制。從聯(lián)邦政府部門的角度看,聯(lián)邦航空管理局(FAA)減緩空間碎片的職責(zé)主要體現(xiàn)于頒發(fā)商業(yè)空間發(fā)射許可證時(shí)對(duì)減緩碎片的審查 (51 U.S.C.,Chapter 509, §50901-50923)、 《2010年國(guó)家和商業(yè)空間計(jì)劃法》 (NCSPA) (51 U.S.C.,Subtitle VI)以及相關(guān)的行政法規(guī)中(14 C.F.R.,Parts 415.39,417.129,431.43)。國(guó)家海洋和大氣管理局 (NOAA)主管地球觀測(cè)活動(dòng),有關(guān)遙感衛(wèi)星、氣象衛(wèi)星的碎片減緩由其負(fù)責(zé),相關(guān)立法規(guī)定體現(xiàn)于 “地球觀測(cè)” (51 U.S.C.,Subtitle VI,§60122)、 “私人土地遙感空間系統(tǒng)的許可”((15 C.F.R.,Parts 960)。NOAA的衛(wèi)星遵照 《國(guó)家環(huán)境衛(wèi)星、數(shù)據(jù)和信息服務(wù)政策》(NESDIS)(NQP-0304)行事,NOAA遵循美國(guó)國(guó)家航空航天局 (NASA)政策和美國(guó)氣象衛(wèi)星集群退役和處置的最佳做法。NASA根據(jù)1958年 《航空航天法》的授權(quán) (51 U.S.C.,§10101),發(fā)布了 《NASA限制軌道碎片的程序要求》(NPR 8715.6A,2007、2009年修訂)和《NASA限制軌道碎片的過程》 (NS 8719.14A,2007、2011年修訂)。聯(lián)邦通信委員會(huì) (FCC)主管通信衛(wèi)星,其有關(guān)空間碎片減緩要求見經(jīng)修正的《1934年通信法案》(47 U.S.C.,§301)以及聯(lián)邦通信委員會(huì)法規(guī)之中 (47C.F.R.,Parts 5,25,97),該法規(guī)最初出版于2004年9月9日聯(lián)邦登記冊(cè)第54586號(hào)。國(guó)防部 (DoD)的相關(guān)規(guī)定體現(xiàn)于 《聯(lián)邦法典》第十編 (10 U.S.C)以及DoD Directive 3100.10(Space Policy),2012、DoD Instruction 3100.12(SpaceSupport),2000等文件中。美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局 (GC)發(fā)布了 《關(guān)于遵循美國(guó)關(guān)于Landsat陸地遙感衛(wèi)星的運(yùn)行和報(bào)廢處置的最佳做法》。此外,在國(guó)家政策方面,依據(jù)2010年 《美國(guó)國(guó)家空間政策》發(fā)布的總統(tǒng)政策指令4(PPD-4)和2001年 《美國(guó)政府軌道碎片減緩標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐》對(duì)減緩空間碎片在國(guó)家層面作了要求。

2.2 有關(guān)國(guó)際組織減緩空間碎片的準(zhǔn)則

在國(guó)際組織層面,要求該組織說明其是否建立了國(guó)際機(jī)制 (International mechanism),對(duì)該機(jī)制加以說明 (Description),指出其適用性 (Application),與國(guó)際機(jī)制的關(guān)系 (Relation to international mechanisms),與其他國(guó)家機(jī)制的聯(lián)系(如有)(Link to other national mechanisms),參考資料 (Reference,一般提供鏈接)。

《匯編》共列出了五個(gè)國(guó)際性的空間碎片減緩標(biāo)準(zhǔn)/要求。2004年 《歐洲空間碎片減緩行為守則》 (以下簡(jiǎn)稱 “守則”)由意大利航天局(ASI),英國(guó)國(guó)家航天中心 (BNSC)、法國(guó)國(guó)家空間研究中心 (CNES)、德國(guó)航空航天局(DLR)和歐洲空間局 (ESA)共同簽署。該守則的主要目標(biāo)是:(1)幫助防止航天器的在軌破裂和碰撞;(2)促進(jìn)從有用的擁擠軌道區(qū)域移除以及隨后處置已達(dá)到任務(wù)結(jié)束的航天器和軌道級(jí);(3)幫助限制在正常航天器操作期間釋放的物體。為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo), “守則”為空間系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和運(yùn)行提出了基本的減緩、安全和保護(hù)措施。這些措施分為:(1)管理措施;(2)設(shè)計(jì)措施,包括壽命終止措施;(3)運(yùn)行措施,包括壽命終止措施;(4)影響保護(hù)措施;(5)再入安全措施。它沒有覆蓋發(fā)射階段的安全性。

《機(jī)構(gòu)項(xiàng)目空間碎片減緩政策》經(jīng)歐空局局長(zhǎng)發(fā)布行政指令于2014年3月28日生效。本行政指令取代歐空局先前的2008年指令,將歐空局的空間碎片減緩政策完全調(diào)整為2011年5月頒布的ISO標(biāo)準(zhǔn)24113《空間系統(tǒng)—空間碎片減緩要求》。歐洲空間標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)調(diào)委員會(huì) (ECSS)采用了該標(biāo)準(zhǔn),即2012 ECSS-U-AS-10C標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)適用于:(1)采購(gòu)歐空局空間系統(tǒng) (例如運(yùn)載器、衛(wèi)星、有人居住或自動(dòng)飛行器等); (2)由歐空局負(fù)責(zé)的任何特定空間系統(tǒng)的運(yùn)行。為采購(gòu)歐空局空間系統(tǒng)的發(fā)射服務(wù),應(yīng)作出一切合理努力以確保使用符合ECSS-U-AS-10C的發(fā)射器。該指令包含兩個(gè)附件:(1)實(shí)施要求;(2)術(shù)語(yǔ)和定義。

IADC在1999年指示第4工作組制定一套具有共識(shí)性的國(guó)際空間碎片減緩準(zhǔn)則。2002年,IADC《空間碎片減緩準(zhǔn)則》以協(xié)商一致方式獲得通過。2003年2月,該準(zhǔn)則被提交給聯(lián)合國(guó)和平利用外層空間委員會(huì)科學(xué)和技術(shù)小組委員會(huì)。2007年9月該準(zhǔn)則作了細(xì)微修訂。該準(zhǔn)則描述了已經(jīng)確定和評(píng)估的現(xiàn)有做法,以限制環(huán)境中空間碎片的產(chǎn)生。準(zhǔn)則涵蓋空間飛行任務(wù)的整體環(huán)境影響,重點(diǎn)是: (1)限制正常運(yùn)行期間釋放碎片;(2)最大限度地減少了在軌解體的可能性;(3)任務(wù)后處置;(4)防止在軌碰撞。

ITU-R S.1003.2建議書為地球同步衛(wèi)星軌道 (GSO)衛(wèi)星的處置軌道提供了指導(dǎo)。在這個(gè)軌道上,由于衛(wèi)星數(shù)量增加及其相關(guān)發(fā)射造成的碎片導(dǎo)致碎片數(shù)量增加。鑒于目前空間推進(jìn)系統(tǒng)的局限性,從GSO高度回收物體或在其使用壽命結(jié)束時(shí)使其重返地球是不切實(shí)際的。因此,必須在GSO上方、下方和周圍建立一個(gè)受保護(hù)區(qū)域,該區(qū)域定義了運(yùn)行的衛(wèi)星將駐留和操縱的名義軌道狀態(tài)。為了避免該區(qū)域內(nèi)非功能性物體的累積,以及因擁擠和潛在的碰撞而發(fā)生的聯(lián)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn),衛(wèi)星應(yīng)在其使用壽命結(jié)束時(shí)操縱離開該區(qū)域。為了確保這些物體不會(huì)對(duì)射入GSO的衛(wèi)星造成碰撞危險(xiǎn),它們應(yīng)該高于GSO區(qū)域的高度,而不是低于GSO區(qū)域。該建議書共提出了四點(diǎn)建議。

聯(lián)合國(guó)大會(huì)于2007年12月22日第62/217號(hào)決議認(rèn)可了聯(lián)合國(guó)和平利用外層空間委員會(huì)提交的 《空間碎片減緩指南》。該指南反映了若干國(guó)家和國(guó)際組織制定的現(xiàn)行做法。從技術(shù)角度來看,該準(zhǔn)則適用于任務(wù)規(guī)劃、新設(shè)計(jì)的航天器和軌道級(jí)的操作,也適用于現(xiàn)有的航天器和軌道級(jí)(如果可能的話)。該指南共包含有七條準(zhǔn)則:(1)限制在正常操作期間釋放碎片;(2)最大限度地減少在操作階段發(fā)生分裂解體;(3)限制軌道中發(fā)生意外碰撞的可能性;(4)避免故意自毀和其他有害的活動(dòng);(5)最大限度降低剩存能源導(dǎo)致的任務(wù)后分裂解體的可能性;(6)限制航天器和運(yùn)載火箭軌道級(jí)在任務(wù)結(jié)束后長(zhǎng)期存在于低地球軌道;(7)限制航天器和運(yùn)載火箭軌道級(jí)在任務(wù)結(jié)束后對(duì)地球同步地球軌道區(qū)域的長(zhǎng)期干擾。該指南相比IADC的準(zhǔn)則采取了更為通俗易懂的語(yǔ)言,減少了其技術(shù)特色。

3 對(duì)該文件的評(píng)價(jià)

該文件匯編了各國(guó)和主要國(guó)際組織有關(guān)減緩空間碎片的立法/標(biāo)準(zhǔn)/規(guī)范/要求,采取標(biāo)準(zhǔn)模板的方式,使用簡(jiǎn)潔的語(yǔ)言說明了各國(guó)建立空間碎片減緩國(guó)家機(jī)制的現(xiàn)狀,并對(duì)其核心要點(diǎn)做出了說明。各國(guó)大多說明了其減緩機(jī)制與現(xiàn)有國(guó)際實(shí)踐或最佳做法的聯(lián)系,并給出了具體的參考文件鏈接。因此,該文件的發(fā)布及其不斷更新體現(xiàn)了各國(guó)對(duì)保護(hù)外空環(huán)境的共識(shí)和遵守聯(lián)合國(guó)外空委 《空間碎片減緩指南》的決心。其對(duì)于技術(shù)工作者和法學(xué)學(xué)者研究各國(guó)的空間碎片減緩國(guó)家機(jī)制頗有幫助。

但令人遺憾的是,該 《匯編》在2016年之后停止了更新,以至于我們無(wú)法獲知各國(guó)在減緩空間碎片國(guó)家機(jī)制進(jìn)程中的最新動(dòng)態(tài)。

更令人遺憾的是,該匯編缺失了幾個(gè)主要航天大國(guó)減緩空間碎片的相關(guān)立法/標(biāo)準(zhǔn)/要求。印度的情況相對(duì)特殊,不僅缺乏有關(guān)空間活動(dòng)的立法,也缺乏相關(guān)的空間碎片減緩的技術(shù)規(guī)范,主要依靠印度空間研究組織在實(shí)踐中采取的空間碎片減緩措施,如運(yùn)載火箭末級(jí)的鈍化、開發(fā)與空間碎片相關(guān)的軟件和在地球靜止衛(wèi)星即將完成其工作使命時(shí)將其推離地球靜止軌道 (GSO)[1]。

俄羅斯與印度不同,早在1993年 《空間活動(dòng)法》和1996年 《空間活動(dòng)許可證發(fā)放條例》中就有關(guān)于保護(hù)外空環(huán)境的一般性規(guī)定。2000年,俄羅斯航天局頒布了 《空間碎片減緩標(biāo)準(zhǔn)》,即 “空間技術(shù)條款:減緩空間碎片數(shù)量的一般要求”(文件號(hào)OST134-1023-2000),對(duì)航天器的鈍化處理作了詳細(xì)規(guī)定。此外,還存在其他規(guī)范性文件,如 《空間技術(shù)項(xiàng)目:限制環(huán)球空間技術(shù)上造成污染的一般性要求》。2003年,俄航天局頒布了部門標(biāo)準(zhǔn)—— 《空間技術(shù)項(xiàng)目:保護(hù)空間資源免受自然和技術(shù)來源的粒子撞擊的一般性要求》。俄羅斯還在考慮進(jìn)行的空間碎片減緩規(guī)則制定工作主要有兩項(xiàng):一是特別技術(shù)規(guī)則,即《近地空間技術(shù)性污染條件下空間活動(dòng)的安全性要求》;二是空間碎片減緩的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),即 《航天器、軌道級(jí)關(guān)于空間碎片減緩的基本要求》[2]。俄羅斯沒有提供相關(guān)信息的原因之一,可能來自2014年克里米亞危機(jī)后美俄歐關(guān)系的高度緊張。俄羅斯在外空委采取了抵制美歐一些提案的做法。

中國(guó)早在1995年就加入了IADC,開始著手研究空間碎片的減緩問題。目前,中國(guó)正逐步形成適合本國(guó)國(guó)情的空間碎片標(biāo)準(zhǔn)體系。該體系覆蓋通用、管理、技術(shù)三大領(lǐng)域及空間碎片三大工程。其中,將技術(shù)與管理標(biāo)準(zhǔn)體系細(xì)分為減緩、航天器防護(hù)、監(jiān)測(cè)與預(yù)警三類標(biāo)準(zhǔn)。其中,航天行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)QJ 3221—2005《空間碎片減緩要求》已于2005年7月正式發(fā)布實(shí)施,至2010年,完成首批共19項(xiàng)已成熟的管理與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),其中18項(xiàng)為報(bào)批稿,1項(xiàng)為征求意見稿[3]。在相關(guān)立法方面,2009年,國(guó)防科工局發(fā)布了 《空間碎片減緩與防護(hù)管理暫行辦法》,從2010年1月1日起實(shí)施。2015年,該暫行辦法修訂為 《空間碎片減緩與防護(hù)管理辦法》。據(jù)有關(guān)文章介紹, 《辦法》共計(jì)25條。其中第一部分為總則,包括6條 (第1條到第6條),闡述編制目的,明確適用范圍,給出與空間碎片管理相關(guān)的名詞術(shù)語(yǔ)定義,明確主管部門職責(zé)、聯(lián)合工作機(jī)制以及空間碎片專項(xiàng)科研的相關(guān)內(nèi)容。第二部分為減緩要求,包括5條 (第7條到第11條),明確相關(guān)方職責(zé),提出減少空間碎片產(chǎn)生的要求。第三部分為防護(hù)要求,包括6條 (第12條到第17條),規(guī)范主動(dòng)與被動(dòng)防護(hù)空間碎片碰撞的相關(guān)措施和要求。第四部分為監(jiān)管措施,包括5條 (第18條到第22條),明確航天活動(dòng)全過程監(jiān)管措施、督查機(jī)制及空間碎片損害的報(bào)告方式。第五部分為附則,包括5條 (第23條到第25條),對(duì)辦法的生效時(shí)間和解釋權(quán)進(jìn)行說明[4]。

雖然我國(guó)制定了空間碎片減緩的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),并且頒布了技術(shù)性的法律規(guī)范 (無(wú)法確定其層級(jí)和效力),但無(wú)論是IADC的網(wǎng)站上,還是聯(lián)合國(guó)外空委提供的資料匯編,都無(wú)法找到中國(guó)減緩空間碎片的相關(guān)文件,這與透明與信任建設(shè)機(jī)制(TCBMS)所要求的透明度,長(zhǎng)期可持續(xù) (LTS)指南中關(guān)于空間碎片減緩國(guó)家機(jī)制的建立及信息交流要求并不相符。從某種意義上說,也并不符合我國(guó)負(fù)責(zé)任航天大國(guó)形象的樹立。