胥大偉

近年來，隨著環(huán)保制度日趨嚴(yán)格，一些地區(qū)的生態(tài)歷史欠賬陸續(xù)浮出水面，開始“反噬”地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

剛剛曝出的騰格里沙漠污染事件，就是一起典型的“環(huán)保舊賬”，涉事企業(yè)的名稱、屬性和股權(quán)已幾經(jīng)變更，對于該事件的處理，更像是對過往“先污染再治理”的一次補(bǔ)課。

受制于有限的治理資金以及相關(guān)技術(shù)儲備和專業(yè)人才的不足，不少地區(qū)在面對環(huán)保舊賬時，常常束手無策，甚至陷入污染治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相沖突的漩渦之中。

不少受訪學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)欠賬體現(xiàn)了現(xiàn)行制度上的不完備，有必要通過立法和相應(yīng)制度補(bǔ)充，來加以完善。

“舊賬”背后的監(jiān)管難題

近些年，沙漠戈壁成了排污的“天堂”。中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會（簡稱“中國綠發(fā)會”）副秘書長馬勇認(rèn)為，企業(yè)選擇沙漠排污，原因就在于排污成本比較低。他告訴《中國新聞周刊》，沙漠地區(qū)地理位置偏僻，人煙稀少，排污相對比較隱蔽，不易被發(fā)現(xiàn)。相比于廢液處理，把廢水廢液直接排放到沙漠，“可能只需要支付一個運輸?shù)某杀尽薄?/p>

例如，甘肅河西走廊的5個市毗鄰庫姆塔格、巴丹吉林、騰格里等沙漠，企業(yè)往往通過暗管將污水排向沙漠深處，污水進(jìn)入沙漠后，很快就會下滲，再加上風(fēng)沙掩埋，從沙漠表面幾乎看不出來。加之人跡罕至、難以察覺等原因，向沙漠排污，基本不需要企業(yè)付出很大成本。

2014年，騰格里沙漠大規(guī)模排污事件被曝光后，一位騰格里地區(qū)的化工廠經(jīng)營者曾對媒體坦言，當(dāng)初工廠從沿海遷往沙漠，主要原因就是在這里，企業(yè)幾乎沒有環(huán)保成本，“因為早前一直是沙漠直排”。

在環(huán)保組織公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍看來，問題還是出在監(jiān)管上。馬軍告訴《中國新聞周刊》，中國曾長期普遍存在環(huán)境監(jiān)管薄弱問題，企業(yè)環(huán)境違法成本嚴(yán)重偏低，“這會形成一種倒掛機(jī)制，企業(yè)在利益的驅(qū)動之下，就會選擇降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”。

這些企業(yè)往往是當(dāng)?shù)氐睦惔髴?，會受到格外的照顧。在地方“保護(hù)”之下，環(huán)保部門想要嚴(yán)格執(zhí)法，常常有心無力。而偏僻的沙漠戈壁又會給環(huán)保部門的監(jiān)管帶來困難，日?！白哌^場”式的監(jiān)管很難奏效。

此次騰格里沙漠污染事件反映出的另一個棘手的難題是，全國類似的環(huán)保舊賬究竟還有多少？

今年10月18日，中央環(huán)保督察組向?qū)幭姆答仭盎仡^看”及專項督察情況，其中就談到環(huán)保舊賬的問題。通報指出，騰格里沙漠違法排污問題引起中央高度重視，此次“回頭看”仍發(fā)現(xiàn)藍(lán)豐化工廢氣收集處理不到位，廠區(qū)周邊異味十分突出，蒸發(fā)池底泥應(yīng)急處置設(shè)施管理不規(guī)范;瑞泰科技廢水多次超標(biāo)排放，約6000噸氯化鈉結(jié)晶鹽（危險廢物）長期堆存;利安隆（中衛(wèi)）60余噸中間體低品質(zhì)紫外線吸收劑長期存放于鐵桶，腐蝕嚴(yán)重;園區(qū)污水處理廠每天仍有約1萬噸尾水排入照壁山人工濕地。

2014年8月，內(nèi)蒙古阿拉善左旗額里斯鎮(zhèn)，騰格里沙漠深處一處有數(shù)個足球場大小的排污池。圖/視覺中國

今年5月，中央環(huán)保督察組向湖北、山西反饋“回頭看”情況，亦點出兩地環(huán)保仍有欠賬。

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員劉治彥認(rèn)為，環(huán)保舊賬形成的根源在于利益的驅(qū)動，沒有剛性的制度約束，地方官員為官一任往往只關(guān)注眼前的利益。中國人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長宋國君在接受《中國新聞周刊》采訪時也表示，解決環(huán)保舊賬，新官、舊官都得認(rèn)賬，必須提高政府的管理能力和專業(yè)水平。

鑒于生態(tài)欠賬大多具有累積性、外延性和隱蔽性的特征，不少業(yè)內(nèi)人士建議，有必要建立相關(guān)的污染信息數(shù)據(jù)庫，以便對生態(tài)欠賬進(jìn)行摸排。

馬軍介紹說，目前中國已經(jīng)建立了一套環(huán)境污染的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，但是數(shù)據(jù)分散，沒能形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺。他建議，以排污許可證作為一個基礎(chǔ)制度，去構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，并考慮加大被監(jiān)測企業(yè)的范圍，把更多的中小企業(yè)納入進(jìn)來。隨著越來越多新技術(shù)的使用，將優(yōu)化環(huán)保的監(jiān)測體系，遙感衛(wèi)星、無人機(jī)等監(jiān)測手段對偏遠(yuǎn)荒漠地區(qū)也能實現(xiàn)有效的環(huán)境監(jiān)測。

據(jù)悉，公眾與環(huán)境研究中心的“蔚藍(lán)地圖”可以監(jiān)測600多萬家企業(yè)，其中超過150萬家存在違規(guī)記錄。此次涉事企業(yè)寧夏美利紙業(yè)集團(tuán)有限公司（簡稱“美利紙業(yè)”）在2016年之前，就曾屢屢出現(xiàn)違規(guī)記錄。

公眾與環(huán)境研究中心信息公開部經(jīng)理阮清鴛告訴《中國新聞周刊》，目前環(huán)保舉報機(jī)制是單對單的模式，可以考慮用“大數(shù)據(jù)思維”將一些信息進(jìn)行披露，“比如某個企業(yè)被投訴特別多，可能就需要引起關(guān)注”。

產(chǎn)業(yè)西進(jìn)下的環(huán)保困境

近些年來，幾無環(huán)境容量的東部地區(qū)揮舞起了環(huán)保大棒，化工產(chǎn)業(yè)首當(dāng)其沖。在此形勢下，化工產(chǎn)業(yè)大規(guī)?！拔鬟M(jìn)”，西部正成為化工業(yè)轉(zhuǎn)移的承接地。

此次傾倒廢液的涉事企業(yè)就位于中衛(wèi)工業(yè)園區(qū)，該園區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為造紙及包裝印刷產(chǎn)業(yè)、煤化工等精細(xì)化工產(chǎn)業(yè)，不少企業(yè)正是由東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移而來。

2018年，工信部組織修訂的《產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)移指導(dǎo)目錄》中，西部地區(qū)七省四區(qū)一市優(yōu)先承接發(fā)展的產(chǎn)業(yè)里均有化工產(chǎn)業(yè)，甘肅、陜西等地，化工產(chǎn)業(yè)更是位列“優(yōu)先承接發(fā)展的產(chǎn)業(yè)”中的第一位。

然而當(dāng)產(chǎn)業(yè)的夢想照進(jìn)現(xiàn)實時，卻是陡增的環(huán)境和安全風(fēng)險。中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院原院長劉鐵民此前在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，此類產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，就是把風(fēng)險一并轉(zhuǎn)移到一些不發(fā)達(dá)地區(qū)，而這類地區(qū)在從事危險化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營與監(jiān)督管理的能力方面，可能更不熟悉或者是更加脆弱。

事實上，由于生態(tài)環(huán)境脆弱、處置能力差等因素，西部一些地區(qū)一旦發(fā)生污染事故，代價巨大。

例如此次污染物傾倒的地點——騰格里沙漠邊緣位于寧夏回族自治區(qū)西部，是典型的省際邊緣區(qū)，屬于防風(fēng)固沙生態(tài)保護(hù)紅線。沙漠為沙地，持水能力非常低，排放到沙漠中的污水會快速滲透，因此極易污染地下水。沙漠污染不同于一般土壤污染，治理受條件限制較多，治理成本與技術(shù)復(fù)雜性遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。

沈陽化工大學(xué)退休教授、環(huán)保志愿者李慶祿多次實地考察騰格里沙漠的生態(tài)現(xiàn)狀。他告訴《中國新聞周刊》，西北地區(qū)屬于傳統(tǒng)水資源短缺地區(qū)，缺水使得沙漠污染很難被治理，需要消耗大量的財力和物力。

多位學(xué)者表示，內(nèi)蒙古、寧夏屬于嚴(yán)重缺水地區(qū)、環(huán)境容量很小，使得化工產(chǎn)業(yè)難以大型化，而中小型化工企業(yè)則存在環(huán)保門檻，環(huán)保設(shè)施運轉(zhuǎn)成本高，使得中小型化工企業(yè)利潤微薄、市場競爭力低。

2017年，原環(huán)保部對“2+26”城市開展了“散亂污”企業(yè)綜合整治，涉及6.2萬家。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，如果“散亂污”企業(yè)全部安上高效治污設(shè)施，那么這些企業(yè)不僅不掙錢，甚至還要賠本。

事實上，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展手段單一的地區(qū)而言，鐵腕治污常常帶來地方經(jīng)濟(jì)的下滑和巨額的經(jīng)濟(jì)投入。比如，2015年7月山東省臨沂市被環(huán)保部約談后，進(jìn)行“休克式”治霾。57家污染企業(yè)關(guān)停后，造成6萬多人直接失業(yè)，加上失業(yè)者家屬，波及至少15萬人。企業(yè)因環(huán)評手續(xù)不能復(fù)產(chǎn)，資金鏈斷裂，引發(fā)千億債務(wù)危機(jī)。

另一個現(xiàn)實是，專業(yè)性正成為困擾西部地區(qū)基層環(huán)保部門的瓶頸。原四川省環(huán)保廳廳長姜曉亭曾談到基層環(huán)保工作之難：環(huán)保工作不僅技術(shù)性強(qiáng)，還跨行業(yè);越到基層，環(huán)保的專業(yè)問題就越成為瓶頸;地方環(huán)保部門招不到高層次的人才，專業(yè)問題得找到省里解答，行政成本很高。

專業(yè)性不足，使得西部地區(qū)基層環(huán)保部門很難認(rèn)定與評估污染類型、損害程度，陷入進(jìn)退維谷的環(huán)保困境。

誰負(fù)責(zé)？誰買單？

污染特征各異、土地使用權(quán)頻繁更迭使得環(huán)保舊賬的責(zé)任主體認(rèn)定在司法實踐中一直是一個難題。一般而言，土壤污染具有累積性和隱蔽性的特點，污染地塊發(fā)現(xiàn)的滯后性，也增加了認(rèn)定的難度。

“常州毒地事件”被曝光時，涉案企業(yè)均已搬離污染場地，土地所有權(quán)已歸屬國土儲備中心。這一污染案例中，難以用傳統(tǒng)的“誰污染，誰治理”的原則去追究責(zé)任人，涉事企業(yè)之間，企業(yè)與政府之間多方利益主體的存在使得責(zé)任主體難以認(rèn)定，造成治理修復(fù)責(zé)任的相互推諉，土壤污染問題遲遲難以解決。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授周珂認(rèn)為，現(xiàn)行的法律規(guī)定確實存在一些模糊地帶。

今年11月14日，最高人民法院發(fā)布《全國法院民商事審判工作會議紀(jì)要》，《紀(jì)要》共計12部分130個問題，內(nèi)容涉及公司、合同、擔(dān)保、金融、破產(chǎn)等民商事審判的絕大部分領(lǐng)域，但生態(tài)環(huán)境相關(guān)內(nèi)容卻沒有涉及。

周珂研判，最高法意在把環(huán)境污染問題專門化，作為民商事審判之外的專門審判基礎(chǔ)里。環(huán)境案件審判中將會涉及的核心問題，諸如污染者負(fù)擔(dān)、民商事連帶責(zé)任認(rèn)定等亟待予以明確。

有學(xué)者建議，清除環(huán)保舊賬，必須做到多管齊下，建立企業(yè)責(zé)任終身追究制度，對于有污染舊賬沒還的企業(yè)，在制度上配套相應(yīng)的懲戒措施，同時將環(huán)境保護(hù)納入地方各級人民政府政績考核，實行環(huán)境保護(hù)一票否決制。2014年，騰格里沙漠污染事件被曝光后，內(nèi)蒙古啟動追責(zé)，自治區(qū)環(huán)保廳、阿拉善盟、阿拉善左旗、騰格里經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)共24名相關(guān)責(zé)任人先后被問責(zé)，并受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。

重大污染事件，治污染也要治瀆職，然而在查辦環(huán)境污染類犯罪和其背后的瀆職犯罪中，仍存在定罪困境。例如“重大環(huán)境污染事故”“惡劣社會影響”等認(rèn)定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

周珂認(rèn)為，重大事故發(fā)生之后，往往很難界定事件屬于安全生產(chǎn)責(zé)任事故還是環(huán)境污染事故。周珂建議，重大污染事件發(fā)生后，檢察機(jī)關(guān)可以提前介入。

2015年8月，備受關(guān)注的濟(jì)南裕興化工廠污染土壤修復(fù)項目完工，這一“生態(tài)欠賬”項目，按照“誰污染，誰治理”原則，確定由裕興化工廠承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，總投資 7.2億元。

土壤污染修復(fù)動輒需要上億元資金，修復(fù)成本高，投資大，資金問題也是目前污染修復(fù)面臨的瓶頸之一。按照相關(guān)民事責(zé)任，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)生態(tài)修復(fù)與環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任，然而現(xiàn)實中，往往因缺乏具體索賠主體而陷入“企業(yè)污染、政府買單”的困局。以“常州毒地案”為例，其二審判決即“污染者擔(dān)責(zé)，政府買單”。

據(jù)統(tǒng)計，截至2018年10月，全國省會城市公開發(fā)布的174塊污染地塊中，僅兩成已完成修復(fù)，而且這些修復(fù)主要是由地方政府和開發(fā)商來完成，只有三成是由原場地使用者來承擔(dān)。

在中國人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃所所長宋國君看來，政府替污染者“買單”違背了“污染者擔(dān)責(zé)”的法律原則。宋國君表示，“政府買單”就是納稅人買單，政府的錢不是“唐僧肉”，應(yīng)該堅持“污染者付費”原則。

環(huán)境公益訴訟制度空白待補(bǔ)

2017年8月28日，“中國綠發(fā)會”發(fā)起的公益訴訟——騰格里沙漠污染公益訴訟系列案在寧夏中衛(wèi)市中院一審調(diào)解結(jié)案，8家被訴企業(yè)承擔(dān)5.69億余元用于修復(fù)和預(yù)防土壤污染，并承擔(dān)環(huán)境損失公益金600萬元。此案也創(chuàng)下國內(nèi)環(huán)境污染案件罰金新高。

10月10日，最高人民檢察院召開的新聞發(fā)布會透露，自2017年7月1日全面實施檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度以來，截至8月底，全國檢察機(jī)關(guān)共立案公益訴訟案件204446件，其中環(huán)境資源領(lǐng)域的公益訴訟案件占辦案總數(shù)的54.9%。

但是環(huán)境公益訴訟實踐中還存在調(diào)查取證難、法律規(guī)定不完善等諸多困境。

“中國綠發(fā)會”副秘書長馬勇認(rèn)為，目前環(huán)境公益訴訟的理論研究非常缺乏，很多理論都是空白，“比如什么叫損害社會公共利益？社會組織、檢察院為原告的環(huán)境公益訴訟與政府為原告的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟如何區(qū)分？都待明確?！?/p>

在馬勇看來，在環(huán)境公益訴訟中公共部門的介入程度過深，“從公益訴訟的目的來講，是想借助于社會的第三方的力量，以一個監(jiān)督協(xié)助、補(bǔ)充的手段去推動我們的環(huán)境行政執(zhí)法，使得我們整個的監(jiān)管更合理和嚴(yán)格。”馬勇認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)甚至生態(tài)環(huán)境部門去做原告，從制度設(shè)計上就存在亟待優(yōu)化的地方。

另一個難點則是公益訴訟賠償金的使用與監(jiān)管問題。損害賠償款到底放哪里？怎么監(jiān)管？如何去實現(xiàn)修復(fù)目標(biāo)？目前在制度設(shè)計上都是空白地帶。

10月24日，全國人大常委會分組審議最高檢關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告時，部分與會人員關(guān)注到公益訴訟賠償資金使用制度的問題。全國人大社會建設(shè)委員會委員郭軍接受媒體采訪時表示，報告顯示幾年來追償修復(fù)生態(tài)、治理環(huán)境費用達(dá)34.5億元，“這么大量的資金，現(xiàn)在大多數(shù)都趴在財政的賬上”。

環(huán)境公益訴訟勝訴賠償金該歸誰？最高人民法院環(huán)境資源審判庭副庭長王旭光對此曾表示，勝訴后所得的賠償金不能支付給社會組織?，F(xiàn)在各地方法院的做法不同，比如云南、貴州在當(dāng)?shù)卣闹С窒略O(shè)立了專項的賬戶，有的直接是政府國庫監(jiān)管使用，有的是由環(huán)保局或是法院監(jiān)管使用。

此前，多位代表委員建議，加快構(gòu)建環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)機(jī)制，將環(huán)境公益訴訟和生態(tài)修復(fù)銜接起來。全國人大代表、云南省高院院長張學(xué)群就曾建議，最高法應(yīng)協(xié)調(diào)有關(guān)部門，加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)機(jī)制的頂層設(shè)計。在省一級建立統(tǒng)一、獨立的環(huán)境公益訴訟專項資金賬戶，統(tǒng)一接收省級轄區(qū)內(nèi)人民法院審理環(huán)境公益訴訟案件判決的賠償金或環(huán)境修復(fù)費，并由專人管理，同時規(guī)范專項資金的來源、管理、使用，加強(qiáng)審計監(jiān)督。

還有政協(xié)委員建議，建立全國統(tǒng)一的生態(tài)損害修復(fù)基金，將公益訴訟和代表人訴訟所形成的資金納入基金統(tǒng)一管理，制定嚴(yán)格的基金管理辦法，明確基金運作程序。