文 本刊記者 陳向國

煤控研究項目散煤治理課題組出品的《中國散煤綜合治理調(diào)研報告2019》（以下簡稱“報告”）在8月底公布。報告說，過去兩年，重點區(qū)域清潔取暖突破1200萬戶，成效背后離不開強有力的財政支持。2019年，北方清潔取暖試點城市擴大到43個，中央財政獎補資金達152億元，過去三年累計投入351.2億元。為落實北方清潔取暖工作，在過去兩年里，地方財政投入遠超中央財政支出。2017-2018年，中央財政獎補資金合計達199.2億元，地方補貼資金合計為555.09億元，是中央財政資金的2.8倍。其中，2017年，北方清潔取暖試點城市合計12個，中央財政獎補資金投入60億元，12個城市地方政府共投入226.29億元（含省級補助資金），是中央財政資金的3.8倍；2018年，試點城市擴大到35個，中央財政獎補資金投入139.2億元，35個試點城市共投入328.8億元（含省級補助資金），是中央財政資金的2.36倍。報告指出，清潔取暖工作的推進嚴重依賴中央和地方政府補貼，持續(xù)的高額補貼政府將難以長時間持續(xù)。努力實現(xiàn)清潔取暖成本分擔(dān)是持續(xù)推進清潔取暖工作的應(yīng)有之意。報告對成本分擔(dān)原則、分擔(dān)主體、如何建設(shè)成本分擔(dān)機制等內(nèi)容進行了介紹。本刊對此進行不改原意的摘編，以饗讀者。

清潔取暖成本構(gòu)成

報告指出，清潔取暖成本構(gòu)成包括建設(shè)成本和使用成本。建設(shè)成本包括燃氣管網(wǎng)與電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、熱源與氣源等建設(shè)成本、居民取暖設(shè)備購置成本、居民實施建筑節(jié)能改造的成本支出。清潔取暖使用成本包括兩部分，一部分是散煤或秸稈等原取暖方式的取暖成本；另一部分是相比散煤或秸稈居民使用天然氣、電力以及可再生能源取暖額外支出的成本。

成本分擔(dān)原則及主體

報告指出，成本分擔(dān)原則包含四方面內(nèi)容。一是受益原則。是指從清潔取暖改造中受益的主體，無論是間接受益還是直接受益者，都應(yīng)分擔(dān)成本，并且需遵從受益越多，分擔(dān)越多的原則。二是公平原則。是指城市居民和農(nóng)村居民有平等享有使用清潔能源的權(quán)利和供暖服務(wù)的權(quán)利。三是用戶承受能力原則。是指居民無論收入高低，都應(yīng)該保證其能夠支付得起清潔取暖。四是資產(chǎn)所有權(quán)原則。是指項目建成或設(shè)備購置后，資產(chǎn)歸屬于誰，誰就主要承擔(dān)成本支出。

關(guān)于成本分擔(dān)主體，報告中說，“清潔取暖成本應(yīng)在中央政府、地方政府、清潔取暖相關(guān)企業(yè)（城燃公司、地方電力公司、供暖公司等）以及居民消費者之間進行合理分擔(dān)?！本唧w如下。一是地方和中央共同承擔(dān)成本。供暖是直接面向基層、量大面廣、與當(dāng)?shù)鼐用裆蠲芮邢嚓P(guān)，本應(yīng)確定為地方的財政事權(quán)，然而改善空氣質(zhì)量，推動農(nóng)村能源革命，是中央政府啟動清潔取暖的初衷之一。一個城市推進清潔取暖改造不僅可以改善本地空氣質(zhì)量，而且有助于改善區(qū)域空氣質(zhì)量，清潔取暖改造行為具有明顯的效益外部性，清潔取暖改造的支出責(zé)任應(yīng)由地方政府和中央政府共同承擔(dān)。二是居民應(yīng)承擔(dān)能力范圍內(nèi)的成本?！半m然清潔取暖改造居民的投入成本較大，但是相比原來散煤或秸稈取暖，清潔取暖更加方便、安全、衛(wèi)生、省時省力，最重要的是改善室內(nèi)空氣質(zhì)量，減少污染物的暴露，有益于居民健康，因此居民消費者受益良多，按照成本分擔(dān)中的受益原則，居民應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟承受范圍內(nèi)的清潔取暖改造成本和使用成本。三是清潔取暖實施執(zhí)行企業(yè)要分利于民。清潔取暖改造項目往往具有自然壟斷性，特別是享受到城區(qū)特許經(jīng)營權(quán)的燃氣公司以及地方電力公司，消費端市場風(fēng)險小，在國家及地方政府大力實施清潔取暖改造中，企業(yè)享受到了市場需求帶來的經(jīng)濟利益，因此，這些企業(yè)不僅要承擔(dān)其項目建設(shè)成本，還應(yīng)受讓一部分經(jīng)濟利益給居民消費者。

建立成本分擔(dān)機制

要實現(xiàn)成本分擔(dān)，就必須建立成本分擔(dān)機制。報告說，成本分擔(dān)機制就是將清潔取暖成本在政府（包括中央政府和地方政府）、企業(yè)（包括燃氣公司、電網(wǎng)公司）、消費者之間建立公平合理的分擔(dān)機制。主要包括建設(shè)成本分擔(dān)機制和使用成本分擔(dān)機制。

建設(shè)成本分擔(dān)機制包括，其一，燃氣管網(wǎng)屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，目前主要通過PPP模式或特許經(jīng)營模式由企業(yè)承擔(dān)建設(shè)，雖然建設(shè)成本由政府轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)來承擔(dān)，但是支出責(zé)任方仍應(yīng)是政府。其二，電網(wǎng)建設(shè)高度集中化，主要由國家電網(wǎng)承擔(dān)，但目前大規(guī)模實施清潔取暖對電網(wǎng)建設(shè)需求的加快，電網(wǎng)公司投入力度有限，需要政府給予直接補貼。其三，清潔熱源以及氣源建設(shè)屬于市場化行為，建設(shè)成本應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)。對于技術(shù)推廣仍處于初始階段或商業(yè)模式不成熟的項目，政府為了激勵市場可給予一定的建設(shè)補貼。其四，居民取暖設(shè)備購置是在政府推進清潔取暖政策下居民被動的消費行為，若無政府推動，現(xiàn)階段絕大多數(shù)居民不會實施清潔取暖改造，因此政府應(yīng)為居民取暖設(shè)備購置承擔(dān)部分支出補貼。其五，實施建筑節(jié)能改造有利于清潔取暖使用成本支出的降低，其成本分擔(dān)應(yīng)對建筑節(jié)能改造程度不同做區(qū)別對待。對于實施簡易的建筑節(jié)能改造，如門窗密封、保溫簾等，成本支出較少，但卻能顯著改善房屋建筑能效性能，降低取暖使用成本支出，對于居民來說是有利的，則政府不應(yīng)該承擔(dān)其改造成本，政府應(yīng)該做的是建立示范樣板，做好宣傳和引導(dǎo)工作；對于建陽光棚、墻體保溫等成本較高的建筑節(jié)能改造，居民的收益低于成本增加，政府應(yīng)該承擔(dān)部分建筑節(jié)能改造成本，承擔(dān)多少取決于居民未來節(jié)能的收益。

關(guān)于使用成本分擔(dān)機制，報告說，清潔取暖使用成本中，原取暖方式的取暖成本應(yīng)由居民承擔(dān)，額外增加的成本應(yīng)由政府、企業(yè)和居民共同承擔(dān)（目前主要由政府和居民承擔(dān)），即清潔取暖使用成本由政府、企業(yè)和居民共同承擔(dān)。報告舉例如下。比如，對于已實施“煤改電”或“煤改氣”居民的使用成本，財政補貼一部分，電網(wǎng)或燃氣公司承擔(dān)一部分，至于承擔(dān)比例，需分城市、分技術(shù)經(jīng)過詳細經(jīng)濟調(diào)研后確定。同時，為了彌補電網(wǎng)或燃氣公司的損失，政府部門給予電網(wǎng)或燃氣公司其他政策支持，例如：加大電力市場交易，優(yōu)先支持棄風(fēng)、棄光、棄水的電力上網(wǎng)，優(yōu)先將低價電力售給“煤改電”項目，降低配電網(wǎng)購電成本，并優(yōu)先將此低價電力銷售給“煤改電”配電網(wǎng)公司；給予企業(yè)間接補貼支持等。