摘?要：專項(xiàng)債券發(fā)行為地方政府融資的重要手段，可發(fā)揮促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、預(yù)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范投資行為等宏觀調(diào)節(jié)作用。文章明確專項(xiàng)債券對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義，總結(jié)地方政府專項(xiàng)債券面臨的突出問(wèn)題以及處理措施，用以提高地方政府債券管理水平，保證其優(yōu)勢(shì)作用充分發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：專項(xiàng)債券;地方經(jīng)濟(jì);政府債務(wù)

一、 引言

地方政府專項(xiàng)債券即省、自治區(qū)、直轄市或計(jì)劃單列市政府為帶收益、公益項(xiàng)目發(fā)行的，帶有期限限制、以政府基金預(yù)算收入進(jìn)行還本付息的債券形式。2018年，我國(guó)已發(fā)行專項(xiàng)債券19459.49億元，在地方政府發(fā)行債券中占比達(dá)到46.58%。近年來(lái)，國(guó)家大力發(fā)展專項(xiàng)債券，但因發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，債券發(fā)行及管理還存在一定待改進(jìn)問(wèn)題，需要對(duì)其做分析總結(jié)。

二、 專項(xiàng)債券對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的影響

地方政府專項(xiàng)債券對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的影響體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

首先，專項(xiàng)債券可有效對(duì)沖政府基金收入下滑給地方經(jīng)濟(jì)造成的不利影響。其次，專項(xiàng)債券有利于拉動(dòng)地方投資。再次，加快棚戶區(qū)改造、高速公路、城市軌道交通等項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程。最后，優(yōu)化政府融資環(huán)境，削弱存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

以投資拉動(dòng)效應(yīng)為例。設(shè)新增地方政府債券中，可用于重大項(xiàng)目投資支出的比例在5%～30%，投資項(xiàng)目資本金的最低出資比例在20%～40%，也就是說(shuō)，投資放大倍數(shù)在2.5～5之間，以此為基礎(chǔ)測(cè)算不同情境下以專項(xiàng)債券作為資本金時(shí)所產(chǎn)生的投資拉動(dòng)效應(yīng)。按照最新專項(xiàng)債券政策要求，專項(xiàng)債券資金可用于國(guó)家重點(diǎn)支持鐵路、公路、電力等項(xiàng)目的投資，且投資放大倍數(shù)取3、專項(xiàng)債券可用比例取20%更為合理，此時(shí)產(chǎn)生的投資拉動(dòng)效應(yīng)可達(dá)到60%。

三、 專項(xiàng)債券面臨的問(wèn)題及處理措施

（一）面臨問(wèn)題

1. 債券發(fā)行方面

地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行上存在的突出問(wèn)題有以下三點(diǎn)。

（1）市場(chǎng)化程度不夠、缺少完善的定價(jià)機(jī)制。地方政府專項(xiàng)債券交易過(guò)程存在明顯的行政議價(jià)屬性，使得專項(xiàng)債券發(fā)行主體評(píng)價(jià)及項(xiàng)目差異的定價(jià)作用發(fā)揮并不充分，不少專項(xiàng)債券的利率與國(guó)債基本一致。

（2）定價(jià)干擾因素多，缺少必要的增信機(jī)制，使得債券利率并不能準(zhǔn)確反映地方政府真實(shí)資信情況及資金市場(chǎng)供需情況。

（3）專項(xiàng)債券發(fā)行及入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，部分債券項(xiàng)目還存在計(jì)量方式不科學(xué)、測(cè)算過(guò)程粗略、假設(shè)穩(wěn)定性不足等問(wèn)題，容易引發(fā)債券風(fēng)險(xiǎn)。

2. 債券償還方面

（1）資金來(lái)源單一，過(guò)度依賴土地出讓。政府債券償債資金來(lái)源相對(duì)單一，主要為土地出讓收入，尤其在棚戶區(qū)改造、精準(zhǔn)扶貧等項(xiàng)目中，償債金額中土地出讓收入的占比甚至超過(guò)90%。另外，因各地區(qū)間土地出讓收入水平差異較大，土地財(cái)政模式連續(xù)性不強(qiáng)，進(jìn)而引發(fā)一地多用的矛盾問(wèn)題。

（2）預(yù)期負(fù)債與償債資金矛盾關(guān)系顯著。城市化建設(shè)進(jìn)程深入急劇壓縮可開(kāi)發(fā)土地資源規(guī)模，然而地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行量卻不斷擴(kuò)張，隨時(shí)間發(fā)展，二者間的矛盾關(guān)系將更加顯著，尤其在人口凈流出大、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿ο鄬?duì)較弱的地區(qū)。

（3）債券預(yù)算編制與政府基金預(yù)算收入間缺少聯(lián)動(dòng)。專項(xiàng)債券管理模式促使政府基金預(yù)算收支進(jìn)入反向運(yùn)行階段，因預(yù)算支持與土地使用權(quán)出讓收益預(yù)算聯(lián)動(dòng)性不足，出現(xiàn)償債資金可預(yù)見(jiàn)性及穩(wěn)定性降低、償債風(fēng)險(xiǎn)增加、付息壓力上升等問(wèn)題。例如，在2019年前5月，我國(guó)地方政府基金預(yù)算本級(jí)收入為23165億元，同比下降4%，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入降幅為6%。而地方政府基金預(yù)算支出達(dá)到27315億元，增幅15.8%。

（4）提前還款機(jī)制不成熟，債券期限錯(cuò)配問(wèn)題突出。正常情況下，債券期限較項(xiàng)目期限更長(zhǎng)，這一特點(diǎn)也是誘發(fā)期限錯(cuò)配的主要原因。債券到期后，若此時(shí)取得的項(xiàng)目收益不足以全面支付債券本金，政府部門(mén)多會(huì)選擇債券延期，進(jìn)而引發(fā)項(xiàng)目專項(xiàng)收益或政府資金提前的情況，針對(duì)該情況，目前尚未提出較完善的處理措施。

3. 信息披露方面

一般專項(xiàng)債券信息披露文件應(yīng)包括財(cái)務(wù)部發(fā)債通知、債券披露文件、評(píng)級(jí)報(bào)告、有關(guān)規(guī)劃性文件、法律意見(jiàn)書(shū)等，要求披露內(nèi)容覆蓋市場(chǎng)及監(jiān)管所需的全部信息資源。然而實(shí)際情況是，不少地區(qū)并未在披露信息中說(shuō)明償債資金來(lái)源等有關(guān)問(wèn)題，信息全面度不夠，另外法律意見(jiàn)書(shū)風(fēng)險(xiǎn)提示不足、審計(jì)報(bào)告中數(shù)據(jù)可靠性不強(qiáng)等問(wèn)題也時(shí)常出現(xiàn)。在渠道上，大多數(shù)地方政府使用中債信息網(wǎng)及省級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)戶網(wǎng)進(jìn)行信息公示，但項(xiàng)目進(jìn)展、專項(xiàng)資金使用情況等關(guān)鍵信息的披露滯后性嚴(yán)重。

4. 風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方面

地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行、使用、管理過(guò)程面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)性因素，現(xiàn)階段我國(guó)尚未建立起相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督管理部門(mén)，受地理區(qū)位、權(quán)責(zé)范圍的限制，中央政府及監(jiān)管部門(mén)想要對(duì)地方政府及有關(guān)中介機(jī)構(gòu)做有效監(jiān)督也存在較大困難。另外，地方債務(wù)監(jiān)管需要得到多個(gè)部門(mén)的有機(jī)配合，重視程度不夠、自律程度不足，使得地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管水平較低。

（二）處理措施

1. 突出市場(chǎng)機(jī)制作用

專項(xiàng)債券發(fā)展大勢(shì)已定，市場(chǎng)化發(fā)行定價(jià)有其必然性和必要性。目前，相關(guān)部門(mén)已明確提出，嚴(yán)禁地方政府干預(yù)專項(xiàng)證券定價(jià)。從投資端的角度講，其長(zhǎng)期目的是借助市場(chǎng)機(jī)制作用，平衡一級(jí)市場(chǎng)供需關(guān)系，以強(qiáng)化二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性，構(gòu)建兩層市場(chǎng)間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。

未來(lái)一段時(shí)間，可分步驟、逐漸弱化政府對(duì)債券發(fā)行定價(jià)的干預(yù)和指導(dǎo)作用，給市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)預(yù)留足夠的時(shí)間和空間，同時(shí)幫助緩解政府付息壓力增長(zhǎng)過(guò)快的問(wèn)題。針對(duì)不同類(lèi)型的專項(xiàng)債券，還可引入差異化的管理方式，但前提為不影響國(guó)債發(fā)行秩序。例如，針對(duì)一般債券，繼續(xù)強(qiáng)化其利率債屬性;對(duì)于普通及項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券，則將重點(diǎn)放在信用屬性挖掘上。

2. 構(gòu)建債券償還機(jī)制

（1）引入償債保證金制度，為地方政府債務(wù)償還做足保障。

（2）在中國(guó)人民銀行的配合下，逐漸完善中央財(cái)政資金管理制度，以有效緩解集中償債給地方政府帶來(lái)的財(cái)政壓力，推行錯(cuò)峰償債機(jī)制。

（3）引入地方政府償債基金及準(zhǔn)備金制度，實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ?。其中，基金可直接從債券基金項(xiàng)目中抽提，也可納入年度財(cái)政預(yù)算當(dāng)中。

（4）將政府干預(yù)與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，有效規(guī)避償債違約風(fēng)險(xiǎn)。

3. 加強(qiáng)信用等級(jí)評(píng)價(jià)

（1）確保信息披露質(zhì)量，基于各類(lèi)專項(xiàng)債券屬性，詳細(xì)規(guī)定信息披露的內(nèi)容和要求，確保信息真實(shí)可靠，并依照有關(guān)部門(mén)要求及時(shí)進(jìn)行信息公示。

（2）執(zhí)行全過(guò)程信息披露制度，針對(duì)債券發(fā)行、應(yīng)用、償債、績(jī)效管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，制訂相應(yīng)的信息披露管理體系，以提高債項(xiàng)債券的公開(kāi)、透明程度，確保其穩(wěn)定發(fā)揮地方經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、帶動(dòng)作用。

（3）豐富信息披露渠道。除現(xiàn)有渠道，可在各門(mén)戶網(wǎng)站、主流新媒體及傳統(tǒng)媒體平臺(tái)，開(kāi)設(shè)專門(mén)的專項(xiàng)債券信息披露模塊，確保社會(huì)公眾可便捷化獲取有關(guān)信息，借助大眾監(jiān)督確保專項(xiàng)債券運(yùn)行的規(guī)范性。

4. 提高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管力度

項(xiàng)目相關(guān)部門(mén)應(yīng)接受財(cái)政部門(mén)的監(jiān)管，可引入限額管理模式，將專項(xiàng)債券納入政府基金預(yù)算體系當(dāng)中，要求定期向財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)管部門(mén)提交資金使用方案及現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)文件，并接受定期及不定期審核。同時(shí)，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，設(shè)置警戒紅線，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)做動(dòng)態(tài)監(jiān)督，有效消除風(fēng)險(xiǎn)負(fù)面影響，確保地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。

四、 結(jié)語(yǔ)

地方政府專項(xiàng)債券的快速發(fā)展在完善地方基礎(chǔ)設(shè)施、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面做出突出貢獻(xiàn)，為政府基礎(chǔ)服務(wù)職能發(fā)揮提供可靠的資源供應(yīng)?？陀^認(rèn)識(shí)專項(xiàng)債券面臨的問(wèn)題，動(dòng)態(tài)更新管理體系，以強(qiáng)化地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力。

參考文獻(xiàn)：

[1]張?jiān)隼?地方政府專項(xiàng)債券面臨的主要問(wèn)題及對(duì)策[J].地方財(cái)政研究，2019（8）：51-57，63.

作者簡(jiǎn)介：曾莉華，貴州黔元會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限公司。