齊守印 何碧萍

[摘?要]（中）摘要各類國(guó)有資產(chǎn)是各級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)、提供公共物品的物質(zhì)基礎(chǔ)。國(guó)有資產(chǎn)配置和運(yùn)營(yíng)效率高低主要取決于其管理體制機(jī)制的優(yōu)化程度。文章以公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，從三個(gè)側(cè)面就國(guó)有資產(chǎn)管理體制的相關(guān)理論進(jìn)行了辨析，分析了國(guó)有資產(chǎn)管理體制的邏輯結(jié)構(gòu)，從借鑒出發(fā)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理體制主要做法加以概述，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制存在的缺陷，從六個(gè)層面系統(tǒng)地提出了我國(guó)構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)管理體制的總體框架。

[關(guān)鍵詞]（中）關(guān)鍵詞國(guó)有資產(chǎn);管理體制;理論;經(jīng)驗(yàn);目標(biāo)

[中圖分類號(hào)]（中）中圖分類號(hào)F123.7[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A文獻(xiàn)標(biāo)志碼[文章編號(hào)]1673-0461（2019）10-0018-08

新中國(guó)成立近70年來(lái)，通過(guò)生產(chǎn)資料所有制社會(huì)主義改造和自身積累，目前我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)已經(jīng)達(dá)到百萬(wàn)億以上。①如何通過(guò)深化改革進(jìn)一步優(yōu)化體制機(jī)制，切實(shí)提高數(shù)量龐大的各類國(guó)有資產(chǎn)配置和運(yùn)營(yíng)效率，充分發(fā)揮其在公共經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的應(yīng)有功能，是公共經(jīng)濟(jì)暨國(guó)家治理理論研究和實(shí)務(wù)管理需要解決的重大課題。

優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)最佳配置和運(yùn)營(yíng)，完善管理體制和機(jī)制，在內(nèi)容上涵蓋不同類型，在體制上涉及各層次、各部門管理主體之間縱橫交錯(cuò)的責(zé)權(quán)利劃分，需要“突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系?！盵1]因此，按照系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求，遵循公共性、效率性、規(guī)范性、透明性、法治性原則，立足中國(guó)實(shí)際，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，形成科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)方案，乃是有計(jì)劃、分步驟自覺(jué)深化改革并達(dá)成預(yù)期目標(biāo)的基本前提。

一、相關(guān)理論辨析

在探討優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)管理體制、提高其效率的具體途徑之前，有必要針對(duì)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制歷史與現(xiàn)實(shí)中存在的主要問(wèn)題，先就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行一定程度的理論辨析。這是因?yàn)?，理論是自覺(jué)實(shí)踐的指南，理論上的偏頗和盲區(qū)必然導(dǎo)致實(shí)踐走進(jìn)誤區(qū)。對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)管理及其改革實(shí)踐來(lái)說(shuō)，同樣如此。為了從深層次上把握存在問(wèn)題的原因，并據(jù)此探尋解決問(wèn)題的出路，只有通過(guò)必要相關(guān)理論分析才能建立起自覺(jué)性認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革過(guò)程中走過(guò)的彎路和現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題，歸根結(jié)底，都是由于我們對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的作用、定位和體制機(jī)制在認(rèn)識(shí)上不夠全面、不夠系統(tǒng)、不夠正確、不夠深入造成的。對(duì)于研究如何通過(guò)深化改革構(gòu)建系統(tǒng)完整的國(guó)有資產(chǎn)管理體制而言，不僅需要科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)管理體制的內(nèi)涵，而且要就其核心內(nèi)容、內(nèi)在機(jī)制和邏輯結(jié)構(gòu)問(wèn)題做進(jìn)一步展開(kāi)的討論，因?yàn)槟壳皩W(xué)術(shù)界對(duì)這些問(wèn)題的認(rèn)識(shí)尚未達(dá)成一致。

（一）關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制的基本內(nèi)涵

目前，中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的基本內(nèi)涵有多種認(rèn)知和界說(shuō)。

其中較早的一種界說(shuō)是趙林如主編的《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》（1999）給出的：“國(guó)有資產(chǎn)管理體制指構(gòu)建中央與地方國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)體系及其相互關(guān)系，以及劃分國(guó)家和地方國(guó)有資產(chǎn)的管理范圍和管理權(quán)限的制度?！盵2]毋庸諱言，這種界說(shuō)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的理解是相當(dāng)狹義的，管理主體僅限于中央與地方政府及專司機(jī)構(gòu)，所處理的關(guān)系只包含各級(jí)管理主體之間縱向上的管理范圍和管理權(quán)限。

第二種界說(shuō)是鄭國(guó)洪《國(guó)有資產(chǎn)管理體制問(wèn)題研究》一書(shū)，根據(jù)成素英所著《國(guó)有資產(chǎn)管理概論》（濟(jì)南出版社，2004）相關(guān)內(nèi)容提出的看法：“國(guó)有資產(chǎn)管理體制，是指國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的有效管理而設(shè)置的一整套管理組織、管理機(jī)構(gòu)及這些組織和機(jī)構(gòu)的職能及其內(nèi)部各個(gè)層次、各個(gè)環(huán)節(jié)之間責(zé)、權(quán)、利的劃分，以及適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而建立的有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理的種種制度和管理方法的總和?！痹谶M(jìn)一步展開(kāi)的解釋中，作者認(rèn)為，“國(guó)有資產(chǎn)管理體制調(diào)控的對(duì)象”是“產(chǎn)權(quán)為國(guó)家所有的經(jīng)濟(jì)資源及其配置營(yíng)運(yùn)過(guò)程”，“國(guó)有資產(chǎn)管理體制”所“規(guī)范和協(xié)調(diào)”的關(guān)系包括“政府與企業(yè)之間的關(guān)系、企業(yè)內(nèi)部所有者與經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系，所有者內(nèi)部各種監(jiān)管主體之間的關(guān)系等”;作為“一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)”，它要“正確處理國(guó)有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系以及國(guó)有經(jīng)濟(jì)與非國(guó)有經(jīng)濟(jì)之間各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的問(wèn)題，同時(shí)涉及國(guó)家、地方、政府、國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、各經(jīng)濟(jì)主管部門、中介機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)單位和職工之間關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理中的責(zé)、權(quán)、利的協(xié)調(diào)和處理問(wèn)題，本質(zhì)上體現(xiàn)了國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)終極所有者對(duì)國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)全過(guò)程的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)管的一系列活動(dòng)?！盵3]這種界說(shuō)極大地?cái)U(kuò)展了國(guó)有資產(chǎn)管理體制的內(nèi)涵，一是將國(guó)有資產(chǎn)管理體制所規(guī)范和協(xié)調(diào)的主體對(duì)象擴(kuò)展到從國(guó)家到企業(yè)職工、從國(guó)有經(jīng)濟(jì)到非國(guó)有經(jīng)濟(jì)和所有者內(nèi)部各種監(jiān)管主體;二是將國(guó)有資產(chǎn)管理體制所調(diào)控的客體對(duì)象擴(kuò)展到責(zé)、權(quán)、利三個(gè)方面。但此種解說(shuō)也有一些值得討論與推敲的重要問(wèn)題：一是國(guó)有資產(chǎn)的終極所有者是國(guó)家抑或是人民？二是前面將國(guó)有資產(chǎn)管理體制的調(diào)控對(duì)象界定為國(guó)有“經(jīng)濟(jì)資源及其配置營(yíng)運(yùn)過(guò)程”，而后面又說(shuō)國(guó)有資產(chǎn)管理體制要“規(guī)范和協(xié)調(diào)”或“正確處理”相關(guān)主體之間的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，最后甚至將國(guó)有資產(chǎn)管理體制的本質(zhì)落腳于“對(duì)國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)全過(guò)程的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)管的一系列活動(dòng)”，前后是否一致？其中哪一項(xiàng)屬于國(guó)有資產(chǎn)管理體制要解決的問(wèn)題？三是在國(guó)有資產(chǎn)管理體制研究中突出強(qiáng)調(diào)“國(guó)有經(jīng)濟(jì)”“政府與企業(yè)”以及“企業(yè)內(nèi)部所有者與經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系”，能否涵蓋各類國(guó)有資產(chǎn)管理？四是“有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理的種種制度和管理方法”是否屬于國(guó)有資產(chǎn)管理體制問(wèn)題？

第三種界說(shuō)是毛程連（2013）對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制給出的最簡(jiǎn)定義：“國(guó)有資產(chǎn)管理體制是指有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理的各種制度安排的總和?！盵4]問(wèn)題的實(shí)質(zhì)主要不在于表述的繁簡(jiǎn)程度，而在于“有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理的各種制度安排”是否都屬于國(guó)有資產(chǎn)管理體制？如果答案是否定的，那么就需要明確指出其中哪些內(nèi)容屬于國(guó)有資產(chǎn)管理體制，否則，勢(shì)必造成國(guó)有資產(chǎn)管理體制定義含糊，導(dǎo)致讀者對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制產(chǎn)生誤解。

從以上關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制內(nèi)涵研究的三種界說(shuō)來(lái)看，目前中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制問(wèn)題不僅尚未形成一致性認(rèn)識(shí)，而且現(xiàn)有界說(shuō)中還存在一些明顯瑕疵。

筆者認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)及其管理本質(zhì)上屬于公共經(jīng)濟(jì)范疇，國(guó)有資產(chǎn)管理體制本質(zhì)上是公共經(jīng)濟(jì)體制的有機(jī)組成部分或重要環(huán)節(jié);按照公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式理論，它本質(zhì)上是公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系在國(guó)有資產(chǎn)管理現(xiàn)實(shí)過(guò)程中的外化形式。因此，只有從公共經(jīng)濟(jì)視角去認(rèn)識(shí)和把握國(guó)有資產(chǎn)管理體制所要規(guī)范的主體對(duì)象、客體對(duì)象和體制本身的基本功能，才能對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制內(nèi)涵做出全面、系統(tǒng)、深刻、準(zhǔn)確的闡釋和表述。

從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角考察，國(guó)有資產(chǎn)管理體制所要規(guī)范的主體對(duì)象是國(guó)有資產(chǎn)的終極所有者、產(chǎn)權(quán)代理人、各層級(jí)管理者和資產(chǎn)占有者、經(jīng)營(yíng)者。但國(guó)有資產(chǎn)管理體制所要規(guī)范的不是國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)主體本身，而是國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行過(guò)程中各類、各層人格化主體在國(guó)有資產(chǎn)管理過(guò)程中的行為，特別是他們之間圍繞國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理逐級(jí)形成的委托代理關(guān)系，核心是各主體之間的廣義產(chǎn)權(quán)暨責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。國(guó)有資產(chǎn)管理過(guò)程中各主體之間縱向和橫向多維度的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系都是需要國(guó)有資產(chǎn)管理體制規(guī)范和調(diào)節(jié)的客體對(duì)象。因此，在公共經(jīng)濟(jì)視角下，國(guó)有資產(chǎn)管理體制是指著眼于正確處理公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體之間的矛盾，有效調(diào)節(jié)公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系，充分發(fā)揮各類國(guó)有資產(chǎn)的固有功能，不斷提高公共經(jīng)濟(jì)效率，合理安排各相關(guān)主體之間的產(chǎn)權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)，從多維度上科學(xué)劃分各相關(guān)主體之間的國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)任和權(quán)力，恰當(dāng)處理各相關(guān)主體之間利益關(guān)系的一整套制度規(guī)則體系。

（二）關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制的核心內(nèi)容

截至目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制核心內(nèi)容（或?qū)嵸|(zhì)內(nèi)容、基本內(nèi)容）大體有隨著時(shí)間推移逐步擴(kuò)展的三種代表性觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)體現(xiàn)在前面曾經(jīng)引述《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》對(duì)“國(guó)有資產(chǎn)管理體制”這一詞條的解釋中，即國(guó)有資產(chǎn)管理體制的核心內(nèi)容是構(gòu)建“國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)體系及其相互關(guān)系”和劃分不同層級(jí)政府“國(guó)有資產(chǎn)的管理范圍和管理權(quán)限”。[2]另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)管理體制“內(nèi)容的實(shí)質(zhì)是所有權(quán)管理”，包括保護(hù)“國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)，……組織實(shí)施與體現(xiàn)所有權(quán)的監(jiān)督管理權(quán)、投資和收益權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)?！盵3]第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，“國(guó)有資產(chǎn)管理體制的基本內(nèi)容包括：國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置;國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與國(guó)家一般經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系;中央與地方國(guó)有資產(chǎn)管理的權(quán)責(zé)劃分;管理體系內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)劃分及相互關(guān)系;國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)能的實(shí)現(xiàn)方式，即國(guó)家實(shí)施國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)運(yùn)作、對(duì)國(guó)家出資企業(yè)實(shí)行管理和監(jiān)督的制度和方法。”[5]

歸納上述三種觀點(diǎn)可以看出：第一，國(guó)有資產(chǎn)管理體制的內(nèi)容是處理相關(guān)主體之間的關(guān)系;第二，相關(guān)主體之間相互關(guān)系的主要內(nèi)容是國(guó)有資產(chǎn)管理范圍、管理權(quán)限或權(quán)責(zé)劃分。這應(yīng)該說(shuō)，已經(jīng)包含了國(guó)有資產(chǎn)管理體制的大部分核心內(nèi)容。但是，到此為止，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制核心內(nèi)容的認(rèn)識(shí)還存在一些重要缺陷：一是國(guó)有資產(chǎn)管理主體涵蓋范圍的認(rèn)識(shí)存在重大缺漏，國(guó)有資產(chǎn)的終極所有者和國(guó)有資產(chǎn)管理的終極主體沒(méi)有進(jìn)入國(guó)有資產(chǎn)管理體制研究的視野;二是在對(duì)相關(guān)主體的責(zé)任與權(quán)力之間主次關(guān)系的認(rèn)識(shí)上存在本末倒置的次序顛倒，即秉持了權(quán)力優(yōu)先的理念;三是忽略了相關(guān)主體之間的利益關(guān)系。

從公共經(jīng)濟(jì)視角來(lái)看，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制核心內(nèi)容認(rèn)識(shí)上的這三個(gè)缺陷并非無(wú)關(guān)緊要，而是非同小可。這是因?yàn)椋紫?，?guó)有資產(chǎn)雖然是由國(guó)家持有產(chǎn)權(quán)，但其終極所有者是全國(guó)人民，全國(guó)人民才是國(guó)有資產(chǎn)管理的終極主體，而國(guó)家只是受人民之托代為持有各類公共資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，因此，在關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制的理論認(rèn)識(shí)上舍棄國(guó)有資產(chǎn)的終極所有者和管理者，從而在頂層設(shè)計(jì)中遺漏人民與國(guó)家之間這層最基礎(chǔ)的委托代理關(guān)系，不僅屬于理論認(rèn)識(shí)上的片面性，更重要的是將導(dǎo)致在國(guó)有資產(chǎn)管理決策和監(jiān)督機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)中缺少對(duì)人民及其代表機(jī)關(guān)角色的適當(dāng)安排，造成憲法規(guī)定的人民通過(guò)間接和直接途徑行使對(duì)公共事務(wù)當(dāng)家作主的民主權(quán)利在國(guó)有資產(chǎn)管理這一側(cè)面落空。其次，基于人民在公共事務(wù)中的終極主體地位，在公共經(jīng)濟(jì)體制中，對(duì)于所有受托代理主體而言，“其主導(dǎo)方面不是權(quán)力的劃分，而是責(zé)任的分工;責(zé)任分工是前提和基礎(chǔ)，權(quán)力則是履行責(zé)任的必要條件和工具;拋開(kāi)責(zé)任而強(qiáng)調(diào)事權(quán)，這種權(quán)力就會(huì)脫離責(zé)任約束而成為爭(zhēng)奪的對(duì)象并導(dǎo)致腐敗?！盵6]因此，在對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的理論研究和方案設(shè)計(jì)中，必須摒棄權(quán)力至上、忽略責(zé)任的扭曲理念，轉(zhuǎn)而強(qiáng)化責(zé)任優(yōu)先、依責(zé)賦權(quán)的制度理念。再次，國(guó)有資產(chǎn)承載著人民的公共利益，國(guó)有資產(chǎn)管理的根本目的是實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)人民的公共利益;收益權(quán)之所以成為所有權(quán)或產(chǎn)權(quán)的核心要素，就是因?yàn)槭找鏅?quán)是所有者擁有產(chǎn)權(quán)的最終經(jīng)濟(jì)體現(xiàn);不僅所有權(quán)，而且占有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)也都與利益存在著根本的、內(nèi)在的關(guān)聯(lián)，利益是包括所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)在內(nèi)所有產(chǎn)權(quán)要素的根本驅(qū)動(dòng)力;撇開(kāi)利益關(guān)系，在國(guó)有資產(chǎn)管理體制中就無(wú)從設(shè)置激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。

綜合以上分析可以得出結(jié)論：國(guó)有資產(chǎn)管理體制的核心內(nèi)容是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理過(guò)程中從終極所有者到最后的受托代理者之間責(zé)任、權(quán)力和利益的劃分規(guī)則體系或制度安排。

（三）關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制的內(nèi)在機(jī)制

根據(jù)科斯的產(chǎn)權(quán)理論、交易費(fèi)用理論和委托代理理論，由于交易費(fèi)用、信息不對(duì)稱和道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，為了保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率，必須合理而清晰地界定相關(guān)主體的產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建合理的產(chǎn)權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)，設(shè)置有效的激勵(lì)和約束機(jī)制。但在關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制的目前文獻(xiàn)中，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制的研究和設(shè)計(jì)，要么空缺，要么作為外在于體制或與體制并列的因素另行分析闡述。這種做法體現(xiàn)了人們對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制與管理體制之間內(nèi)在聯(lián)系認(rèn)識(shí)上的偏差。

究實(shí)而論，對(duì)于包括國(guó)有資產(chǎn)管理在內(nèi)的整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)管理而言，激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制只能置于體制設(shè)計(jì)與安排之中，而不在體制安排之外。這是因?yàn)?，在存有多層委托代理關(guān)系的公共經(jīng)濟(jì)中，對(duì)受托代理者實(shí)施激勵(lì)只能借助于責(zé)任委托、權(quán)力授予和利益分配才能實(shí)現(xiàn);同樣，對(duì)受托代理者的約束也只能通過(guò)明確責(zé)任和追究責(zé)任、權(quán)力限定和權(quán)力控制、利益增減與履責(zé)行權(quán)績(jī)效之間的關(guān)聯(lián)才能實(shí)現(xiàn)。既然如此，如果在國(guó)有資產(chǎn)管理體制設(shè)計(jì)中不考慮、不包含激勵(lì)和約束機(jī)制，那么，這種體制就會(huì)因?yàn)槿鄙儆行У膬?nèi)在激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制而難以發(fā)揮出保障國(guó)有資產(chǎn)管理效率的應(yīng)有功能;而脫離國(guó)有資產(chǎn)管理體制中相關(guān)主體之間責(zé)權(quán)利的合理劃分，在體制之外去研究和設(shè)計(jì)國(guó)有資產(chǎn)管理的激勵(lì)和約束機(jī)制，不僅會(huì)造成疊床架屋，而且也不可能符合系統(tǒng)性、有機(jī)性要求。

因此，研究和設(shè)計(jì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制時(shí)，必須將構(gòu)建合理而有效的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制作為一個(gè)內(nèi)在要素和主要著力點(diǎn)，有機(jī)地嵌入國(guó)有資產(chǎn)管理各方面、各層次主體之間的責(zé)任、權(quán)力、利益配置之中，著眼于通過(guò)責(zé)任分工和賦予、權(quán)力分解與控制、利益分配及其與績(jī)效關(guān)聯(lián)的一系列規(guī)則設(shè)定，來(lái)系統(tǒng)地逐層實(shí)現(xiàn)委托者對(duì)代理人的有效激勵(lì)、約束和監(jiān)督，以此保障國(guó)有資產(chǎn)管理過(guò)程中各方面、各層次主體協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)和有效實(shí)現(xiàn)充分發(fā)揮各類國(guó)有資產(chǎn)固有功能的目標(biāo)。

二、國(guó)有資產(chǎn)管理體制的邏輯結(jié)構(gòu)

現(xiàn)有文獻(xiàn)在國(guó)有資產(chǎn)管理體制的研究和設(shè)計(jì)方面下了很多功夫、積累了相當(dāng)豐富的成果。但是，因?yàn)槲茨軓墓步?jīng)濟(jì)視角進(jìn)行分析，使得我們對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的研究思考和方案設(shè)計(jì)仍存在不少重要的缺憾。一是管理主體不全面，比如缺少終極主體（人民）及其第一層次代理主體（人大）。二是體制維度不齊備，有的注重了各級(jí)政府之間這一縱向維度，而缺少國(guó)有資產(chǎn)終極所有者和管理主體與受托代理主體之間的基礎(chǔ)維度和同級(jí)委托代理主體之間的橫向維度。三是關(guān)系鏈條不完整，比如，即使注意到橫向維度存在的文獻(xiàn)中，大多也只分析了政府各部門之間國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)的劃分問(wèn)題，而缺少對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)頂層各機(jī)構(gòu)（人大、政府、監(jiān)察、司法）之間國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)劃分這一橫向鏈條。四是邏輯關(guān)系不清晰，未能在系統(tǒng)認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，按照內(nèi)在的邏輯順序條分縷析地依次分析和逐層構(gòu)建，從而形成系統(tǒng)完整、以責(zé)為本、權(quán)責(zé)匹配、機(jī)制完善的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。這些缺憾的克服，有賴于從公共經(jīng)濟(jì)視角在前面關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制核心內(nèi)容和內(nèi)在機(jī)制所做分析的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制中涉及管理主體、維度構(gòu)成、核心內(nèi)容、內(nèi)在機(jī)制層面的邏輯結(jié)構(gòu)加以系統(tǒng)解析，以便為國(guó)有資產(chǎn)管理體制的總體架構(gòu)研究提供認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。

（一）國(guó)有資產(chǎn)管理主體層面的邏輯結(jié)構(gòu)

公共經(jīng)濟(jì)中存在著多層次、多方面的活動(dòng)主體，在公共物品再生產(chǎn)過(guò)程中這些主體相互之間結(jié)成多方面的關(guān)系，這些關(guān)系的總和構(gòu)成整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系。參與公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體可以分為首尾相貫的五個(gè)層次：一是集公共物品需求兼享用主體、公共資源出讓和公共事務(wù)委托主體于一身的人民大眾，由于其對(duì)公共經(jīng)濟(jì)的責(zé)任和權(quán)利具有終極性，因而是公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的終極主體;二是受托執(zhí)行公共事務(wù)、具體組織公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、籌集和運(yùn)營(yíng)公共資源、負(fù)責(zé)提供公共物品的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)（即國(guó)家），由于其對(duì)公共經(jīng)濟(jì)的責(zé)任和權(quán)力系受托而來(lái)、具有代理性質(zhì)，因而是公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的首層受托代理主體;三是每一級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)依照水平分工被委責(zé)授權(quán)分別執(zhí)行某一種具體職能的不同部門，構(gòu)成公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)橫向維度的次級(jí)主體;四是國(guó)家機(jī)構(gòu)依照垂直分工形成的各層級(jí)分支組織，構(gòu)成公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)縱向維度的次級(jí)主體;五是具體占用公共資源、提供公共物品的細(xì)胞組織，構(gòu)成公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基層主體。在由這五個(gè)層次主體構(gòu)成的公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系中，第一層次主體對(duì)第二層次主體，第二層次主體對(duì)第三、第四層次級(jí)主體，第三、第四層次主體對(duì)第五層次主體，圍繞公共物品提供和經(jīng)濟(jì)資源占用這一主線形成自上而下的職能分工、責(zé)任委托、權(quán)力授予和局部的利益分享關(guān)系鏈條。國(guó)有資產(chǎn)管理主體除了上述這五個(gè)基本層次之外，第三層次國(guó)有資產(chǎn)管理主體內(nèi)部又可分為兩個(gè)次生層次，因?yàn)槊恳粚蛹?jí)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)實(shí)際上都包含著分別承擔(dān)立法、行政、監(jiān)察、司法職能的高層機(jī)關(guān)之間和作為行政機(jī)關(guān)的狹義政府各部門之間這兩個(gè)橫向?qū)哟尾煌黧w。

國(guó)有資產(chǎn)管理體制作為公共經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)特定側(cè)面，其管理主體也分為這樣五個(gè)邏輯層次，自前至后首尾相貫，圍繞國(guó)有資產(chǎn)配置、占用、運(yùn)營(yíng)和管理主線自上而下形成特定的責(zé)權(quán)利關(guān)系。這五個(gè)層次自前而后的邏輯順序既不容顛倒，也不容錯(cuò)亂，因?yàn)楦鲗哟喂芾碇黧w之間只能自前至后依次分責(zé)、授權(quán)、分利，而不是相反。

（二）國(guó)有資產(chǎn)管理維度方面的邏輯結(jié)構(gòu)

從以上關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理主體邏輯層次的分析中可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)有資產(chǎn)管理體制中的委托代理關(guān)系呈現(xiàn)出三個(gè)基本維度。一是國(guó)有資產(chǎn)管理終極主體與首層代理主體之間的委托代理關(guān)系，是整個(gè)國(guó)有資產(chǎn)管理活動(dòng)中所有委托代理關(guān)系的初始環(huán)節(jié)，其他委托代理關(guān)系都是在這一基礎(chǔ)上生發(fā)出來(lái)的，因此構(gòu)成整個(gè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的基礎(chǔ)維度。二是作為首層代理主體的國(guó)家機(jī)關(guān)是由若干職能部門構(gòu)成的，國(guó)家機(jī)關(guān)需要將自己的受托責(zé)任和權(quán)力分給它的各個(gè)職能部門分別承擔(dān)和行使，從而形成不同職能部門之間的水平方向責(zé)任分工和權(quán)力劃分。因?yàn)檫@是一種橫向上的委托代理關(guān)系，因此構(gòu)成國(guó)有資產(chǎn)管理體制的橫向維度。三是在一個(gè)幅員較大、人口較多的經(jīng)濟(jì)體中，通常要將公共事務(wù)劃分為若干個(gè)行政區(qū)域分別治理，因而使國(guó)家機(jī)關(guān)形成中央到地方分級(jí)治理結(jié)構(gòu)，地方又會(huì)根據(jù)幅員大小分為多少不等的級(jí)次。在這種由兩個(gè)以上級(jí)次構(gòu)成的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中，最高一級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)就要將接受全國(guó)人民委托而承擔(dān)的國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)任和權(quán)力按照某種規(guī)則委托給次級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)，次級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)還需進(jìn)一步向再次級(jí)委托，從而形成自上而下垂直方向兩層以上的委托代理關(guān)系和管理責(zé)權(quán)劃分，由此構(gòu)成國(guó)有資產(chǎn)管理體制的縱向維度。

與橫向維度相比，在這種縱向維度上，不僅需要在委托方和代理方之間劃分國(guó)有資產(chǎn)管理的責(zé)任和權(quán)力，還要涉及到國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的劃分，尤其是在實(shí)行分級(jí)財(cái)政體制的情況下更需如此。這是因?yàn)?，公?wù)性和經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)來(lái)源于本行政區(qū)域人民通過(guò)納稅繳費(fèi)途徑讓渡自己財(cái)產(chǎn)權(quán)利而形成的財(cái)政資金，本區(qū)域國(guó)有自然資源的開(kāi)發(fā)也會(huì)給當(dāng)?shù)鼐用駧?lái)某些外部成本，因此，各行政區(qū)域人民對(duì)本區(qū)域國(guó)有資產(chǎn)理應(yīng)擁有一定程度的所有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，并將管理國(guó)有資產(chǎn)和實(shí)現(xiàn)相應(yīng)權(quán)益的責(zé)任連同所必要的權(quán)力委托給本區(qū)域國(guó)家機(jī)構(gòu)承擔(dān)和行使?？梢?jiàn)，對(duì)于各級(jí)地方公共權(quán)力機(jī)構(gòu)而言，其國(guó)有資產(chǎn)管理的受托責(zé)任和管理權(quán)力來(lái)源于上級(jí)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)和本地區(qū)人民兩個(gè)方向，而且要代表本地區(qū)人民持有國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)和收益權(quán)，分享基于國(guó)有資產(chǎn)配置和運(yùn)營(yíng)所產(chǎn)生的利益。

每一類國(guó)有資產(chǎn)管理體制都內(nèi)在著以上前三個(gè)維度。在此基礎(chǔ)之上，從整個(gè)國(guó)有資產(chǎn)管理需要來(lái)看，還存在另外兩個(gè)建構(gòu)性維度。一是基于各類國(guó)有資產(chǎn)以公共財(cái)政為基礎(chǔ)的相互聯(lián)系、相互轉(zhuǎn)化而對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行跨類別統(tǒng)籌配置、對(duì)各類國(guó)有資產(chǎn)管理法律和政策統(tǒng)一籌劃和對(duì)各類國(guó)有資產(chǎn)管理活動(dòng)加以綜合協(xié)調(diào)維度。我國(guó)各類國(guó)有資產(chǎn)（包括財(cái)務(wù)性國(guó)有資產(chǎn)）規(guī)模都十分龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，客觀上需要對(duì)每類國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行以分工為基礎(chǔ)的專業(yè)化管理，但分工不等于分割。由于各類國(guó)有資產(chǎn)存在著緊密一致的內(nèi)在聯(lián)系，彼此之間不僅能夠相互轉(zhuǎn)化，而且有時(shí)也確實(shí)需要綜合配置、統(tǒng)籌管理、協(xié)調(diào)推進(jìn)改革，因此，國(guó)有資產(chǎn)管理體制既需要分門別類地周密設(shè)計(jì)，又需要有超越于國(guó)有資產(chǎn)分類管理界限而進(jìn)行跨類統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機(jī)制;由于這一機(jī)制難以歸入前述任何一個(gè)維度，只能作為一個(gè)特定維度單獨(dú)存在，可名之為“整合維度”。二是基于現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)治理原則、覆蓋上面四個(gè)維度的法治維度。全面推進(jìn)依法治國(guó)已經(jīng)成為我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的重要組成部分，包括前述四個(gè)維度的整個(gè)國(guó)有資產(chǎn)管理及其體制都需要納入法治軌道，因此，加快國(guó)有資產(chǎn)管理及其體制的立法和司法制度建設(shè)，成為整個(gè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制及其深化改革方面不可或缺的維度。

以上這五個(gè)維度之間也存在著先后順序上的邏輯層次關(guān)系，自前至后依次遞進(jìn)而不容顛倒和錯(cuò)亂。

（三）國(guó)有資產(chǎn)管理體制核心內(nèi)容方面的邏輯結(jié)構(gòu)

根據(jù)以上有關(guān)分析，國(guó)有資產(chǎn)管理體制的核心內(nèi)容是國(guó)有資產(chǎn)管理各方面、各層次主體之間的責(zé)權(quán)利劃分。國(guó)有資產(chǎn)管理各主體之間的責(zé)任分工、權(quán)力配置、利益分配作為構(gòu)成國(guó)有資產(chǎn)管理體制核心內(nèi)容的三個(gè)基本要素，它們之間的先后順序同樣是一種依次遞進(jìn)、不容倒置的邏輯關(guān)系。其中，責(zé)任分工是基礎(chǔ)和根本，權(quán)力配置是履行責(zé)任的保障條件，而利益分享只能依照各主體履責(zé)行權(quán)的績(jī)效來(lái)確定。

在國(guó)有資產(chǎn)管理體制中，責(zé)任配置之所以表現(xiàn)為核心環(huán)節(jié)，是由公共經(jīng)濟(jì)特有的內(nèi)在矛盾和公共經(jīng)濟(jì)體制的特殊性質(zhì)所決定的。所謂公共經(jīng)濟(jì)特有的內(nèi)在矛盾，就是作為公共經(jīng)濟(jì)最終出資者兼利益享有者的社會(huì)成員內(nèi)部，存在著人人所有、人人受益、人人有責(zé)而又可能誰(shuí)也不負(fù)責(zé)任的矛盾;這種矛盾是由公共物品產(chǎn)權(quán)的不可分割性和消費(fèi)的非排他性所引起的。[7]公共經(jīng)濟(jì)體制的特殊性質(zhì)，系指它是公共經(jīng)濟(jì)中五個(gè)基本層次活動(dòng)主體之間從前至后層層遞進(jìn)的一連串“委托-代理型”責(zé)權(quán)配置關(guān)系。由于公共經(jīng)濟(jì)特有的內(nèi)在矛盾極易導(dǎo)致責(zé)任懸空的風(fēng)險(xiǎn)，而公共經(jīng)濟(jì)體制又是公共經(jīng)濟(jì)責(zé)權(quán)多層次委托代理的超長(zhǎng)鏈條，這就使得構(gòu)建覆蓋所有活動(dòng)主體和公共物品再生產(chǎn)全過(guò)程的經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系，既是確保公共經(jīng)濟(jì)資源配置和運(yùn)營(yíng)效率的關(guān)鍵所在，也是構(gòu)建科學(xué)有效的公共經(jīng)濟(jì)體制的難點(diǎn)所在，因而成為包括國(guó)有資產(chǎn)管理體制在內(nèi)整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)體制的核心問(wèn)題。解決這一核心問(wèn)題的關(guān)鍵和基點(diǎn)在于，合理而清晰地劃分相關(guān)主體的責(zé)任，確保各主體責(zé)任落到實(shí)處，嚴(yán)格貫徹依責(zé)賦權(quán)原則，準(zhǔn)確考核責(zé)任主體的履責(zé)行權(quán)業(yè)績(jī)，對(duì)瀆職失責(zé)和績(jī)效不佳者嚴(yán)格追究責(zé)任，同時(shí)按照激勵(lì)相容原則建立起對(duì)責(zé)任主體追求優(yōu)良履責(zé)業(yè)績(jī)的有效激勵(lì)機(jī)制。

（四）國(guó)有資產(chǎn)管理內(nèi)在機(jī)制層面的邏輯結(jié)構(gòu)

如上所說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)管理的內(nèi)在機(jī)制包括激勵(lì)和約束兩個(gè)方面。雖然對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制而言，這兩種機(jī)制都十分重要、不可或缺，但這兩種機(jī)制的排列卻必須遵循由前到后的邏輯順序。之所以必須將激勵(lì)機(jī)制放置于首位，而約束機(jī)制次之，理由在于，通過(guò)激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)管理各主體的積極性、創(chuàng)造性對(duì)于充分發(fā)揮各類國(guó)有資產(chǎn)的固有功能是國(guó)有資產(chǎn)管理的根本目的和首要任務(wù)所在，而防范基于委托代理關(guān)系中信息不對(duì)稱和道德風(fēng)險(xiǎn)的約束機(jī)制是在調(diào)動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)管理主體積極性、創(chuàng)造性基礎(chǔ)上為了保障委托方權(quán)益和管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而不得不設(shè)置的。如果顛倒激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制之間的邏輯順序，將控制、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)置于優(yōu)先地位，而忽視對(duì)受托方履責(zé)行權(quán)的正面激勵(lì)，那么，這種內(nèi)在機(jī)制結(jié)構(gòu)就會(huì)變成與國(guó)有資產(chǎn)管理的根本目的背道而馳的因素。

根據(jù)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)反作用于系統(tǒng)功能的原理，在國(guó)有資產(chǎn)管理體制的頂層設(shè)計(jì)中只有嚴(yán)格按照以上各方面的邏輯結(jié)構(gòu)行事，才能構(gòu)建起有利于國(guó)有資產(chǎn)固有功能充分發(fā)揮的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

三、國(guó)外可借鑒的主要經(jīng)驗(yàn)做法

發(fā)達(dá)國(guó)家在近現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治制度背景下對(duì)各類國(guó)有資產(chǎn)管理已經(jīng)研究探索了一二百年，在管理體制、機(jī)制和方法方面都積累了十分豐富的經(jīng)驗(yàn)。雖然中西方在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和基本經(jīng)濟(jì)政治制度方面存在很大差別，對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理方面的做法，我們不能簡(jiǎn)單地采取照搬照套的“拿來(lái)主義”態(tài)度，但在分析鑒別基礎(chǔ)上對(duì)其中有益做法加以適當(dāng)借鑒卻是十分必要的。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中論述“全面深化改革”時(shí)明確指出：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”，要“吸收人類文明有益成果”。[1]這其中自然包括西方發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)有資產(chǎn)管理方面的有益成果。

（一）發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)在基礎(chǔ)維度上的配置

西方國(guó)家人民在國(guó)有資產(chǎn)管理方面的民主權(quán)利主要通過(guò)其選舉產(chǎn)生的議會(huì)議員及其組成的議會(huì)間接地行使，同時(shí)人民對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理也具有直接的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。西方各國(guó)議會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理普遍比較重視，都通過(guò)有效途徑和手段對(duì)作為行政部門的政府國(guó)有資產(chǎn)管理和國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)配置運(yùn)營(yíng)發(fā)揮監(jiān)督乃至決策作用。

在英國(guó)，議會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理、控制主要通過(guò)立法手段實(shí)施。國(guó)有企業(yè)的建立、改組、廢除、清算、非國(guó)有化以至內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等重大問(wèn)題都必須由議會(huì)通過(guò)專門的法令來(lái)決定，否則不具有法律效力。

在法國(guó)，議會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)擁有廣泛的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)：所有涉及國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)的法律草案都必須經(jīng)議會(huì)審議通過(guò)才能生效;對(duì)國(guó)有企業(yè)及其主管部門提供的企業(yè)組織結(jié)構(gòu)、年終資產(chǎn)負(fù)債表等進(jìn)行審議并提出意見(jiàn);議會(huì)要求政府每?jī)赡晏峤灰环蓐P(guān)于國(guó)有企業(yè)部門發(fā)展情況的綜合報(bào)告，議會(huì)內(nèi)設(shè)的公營(yíng)部門最高委員會(huì)對(duì)此報(bào)告進(jìn)行審議并提出意見(jiàn);議員對(duì)涉及國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)的重要問(wèn)題擁有直接和間接的調(diào)查權(quán)，直接調(diào)查權(quán)以組成調(diào)查委員會(huì)或調(diào)查組擴(kuò)展專題調(diào)查方式行使，間接調(diào)查權(quán)通過(guò)要求審計(jì)院進(jìn)行調(diào)查的方式實(shí)施。[7-8]

在美國(guó)，國(guó)會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)依法實(shí)施多方面的控制和管理，每成立一家政府公司，就由國(guó)會(huì)通過(guò)一個(gè)單行法律，規(guī)定該公司的設(shè)立目的、董事會(huì)組成、經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)營(yíng)范圍等主要事項(xiàng)，從根本上控制了國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)配置方向。[9]同時(shí)，國(guó)會(huì)立法中還明確規(guī)定國(guó)有企業(yè)的組建方式、銷售領(lǐng)域、價(jià)格權(quán)限、兼并重組、產(chǎn)權(quán)出售和董事長(zhǎng)的任免。美國(guó)公民也可以向議會(huì)檢舉國(guó)有企業(yè)違規(guī)行為，議會(huì)根據(jù)舉報(bào)情況要求審計(jì)署調(diào)查并做出相應(yīng)處理。[3，10]

（二）發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)在橫向維度上的配置

西方發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)的橫向配置包括國(guó)家高層權(quán)力機(jī)關(guān)之間和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間兩個(gè)層面。第一層面的國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)橫向配置格局分為兩類：一類是美國(guó)“以國(guó)會(huì)立法為核心”的模式，[9]國(guó)會(huì)主要通過(guò)立法和審議監(jiān)督方式對(duì)國(guó)有企業(yè)及其所用資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)管，政府有關(guān)部門對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理實(shí)施日常監(jiān)管，立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)相關(guān)方面的司法裁決;另一類是以政府為主導(dǎo)、以立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)為輔助的模式，德國(guó)、法國(guó)、意大利、瑞典等都實(shí)行這種管理體制模式。在亞洲，日本采取國(guó)會(huì)立法與政府受托依法負(fù)責(zé)國(guó)有企業(yè)日常管理的雙核模式，國(guó)有企業(yè)的預(yù)決算、事業(yè)計(jì)劃、各種財(cái)務(wù)報(bào)表、利潤(rùn)分配等都要報(bào)送國(guó)會(huì)或政府主管大臣審查方可實(shí)施。第二層面的國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)的橫向配置，西方多數(shù)國(guó)家采取統(tǒng)分結(jié)合的方式，大體分為三種體制模式：第一種是財(cái)政部與各主管部相結(jié)合、以財(cái)政部為主的模式，德國(guó)和法國(guó)是這種模式的典型代表——德國(guó)財(cái)政部對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有綜合管理之責(zé)，負(fù)責(zé)審批國(guó)有企業(yè)的成立、解散、合并、股份購(gòu)買與出售等，法國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)由財(cái)政部負(fù)責(zé)管理;第二種是財(cái)政部與各主管部相結(jié)合、以各主管部為主的模式，英國(guó)是這種模式的典型代表;第三種是設(shè)立專門機(jī)構(gòu)專司國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)管理，以意大利和瑞典為典型代表，意大利政府專司經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)管理的機(jī)構(gòu)是1956年成立的國(guó)家參與部，瑞典專司經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)是工業(yè)部下設(shè)的國(guó)有企業(yè)管理局。亞洲的日本[11-14]和新加坡也實(shí)行以財(cái)政部為核心的管理體制。[15]亞洲的印度“采取以綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為中心的多部門管理模式”“代表政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理”的是中央政府設(shè)置的“公營(yíng)企業(yè)局”，但它不獨(dú)立行使國(guó)有資產(chǎn)的所有者職能，而只是為包括財(cái)政部在內(nèi)的有關(guān)部門行使相關(guān)職責(zé)提供協(xié)調(diào)服務(wù)，財(cái)政部派出國(guó)有企業(yè)董事會(huì)代表參與管理。[4，10]

（三）發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)在縱向維度上的配置

發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)在各級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)之間縱向配置體制，總體上采取分級(jí)所有、分級(jí)管理的模式。在美國(guó)、德國(guó)這樣實(shí)行聯(lián)邦制政體的國(guó)家，各類國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)自然由聯(lián)邦、州和地方政府各自持有，國(guó)有企業(yè)也連同經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)一起分別由三級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)分別管理。[13]即使是實(shí)行單一制政體的國(guó)家，在國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)的縱向配置方面一般也都采取中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的管理體制。

（四）發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)在國(guó)家機(jī)關(guān)與公共企業(yè)之間的配置

發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)在國(guó)家與企業(yè)之間的配置，一般采取國(guó)家持有所有權(quán)、企業(yè)擁有具體經(jīng)營(yíng)權(quán)的體制，但企業(yè)自主權(quán)被限定在法律規(guī)定和所有權(quán)持有者的有效控制之內(nèi)。大體上有兩種具體模式：一種是日本的國(guó)家集權(quán)模式，國(guó)家不僅通過(guò)立法控制國(guó)有企業(yè)的成立、撤銷、合并重組、經(jīng)營(yíng)范圍等，還通過(guò)審批方式控制國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)、投資、利潤(rùn)分配等。另一種是其他各國(guó)實(shí)行的分類分權(quán)模式。所謂分類管理，就是將國(guó)有企業(yè)區(qū)分為壟斷性和競(jìng)爭(zhēng)性兩大類，對(duì)壟斷性國(guó)有企業(yè)采取直接管理的方式，在產(chǎn)品價(jià)格、財(cái)務(wù)、投資和工資等方面實(shí)行嚴(yán)格控制和監(jiān)督;而對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)則采取股權(quán)管理方式，企業(yè)承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任并具有較為充分的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，但對(duì)企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人、國(guó)有資產(chǎn)的流入流出、利潤(rùn)分配等重大事項(xiàng)也嚴(yán)加控制。[16]美國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)大多采取租賃經(jīng)營(yíng)方式，但國(guó)家保持對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)、收益權(quán)，而承租者擁有經(jīng)營(yíng)收益權(quán)，甚至對(duì)被私人組織承包經(jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)部進(jìn)行集中管理;[17]對(duì)特別重要的國(guó)有企業(yè)，如房利美和房地美，直接決定其首席負(fù)責(zé)人（總裁）及其薪酬，所有稅后利潤(rùn)悉數(shù)上繳聯(lián)邦財(cái)政。德國(guó)法律規(guī)定由聯(lián)邦財(cái)政部作為聯(lián)邦所屬國(guó)有企業(yè)及國(guó)有資產(chǎn)的主管部門，而財(cái)政部主要借助兩條路徑實(shí)施對(duì)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管：一是通過(guò)組建若干個(gè)跨行業(yè)的大型康采恩或企業(yè)集團(tuán)以控股、參股方式從國(guó)有資產(chǎn)宏觀配置具體實(shí)施對(duì)眾多國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域控制;二是通過(guò)組建監(jiān)事會(huì)、派駐政府代表?yè)?dān)任監(jiān)事會(huì)主席，再由監(jiān)事會(huì)組建董事會(huì)并對(duì)后者決策進(jìn)行把關(guān)定向，將“所有者職能從企業(yè)外移入企業(yè)內(nèi)”，從微觀層面實(shí)施對(duì)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)配置、運(yùn)營(yíng)在內(nèi)各項(xiàng)重大決策的監(jiān)控。[9，11-14]“各級(jí)財(cái)政部門中都設(shè)有專司國(guó)有資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)，它有權(quán)批準(zhǔn)國(guó)有企業(yè)的組建、改組、合并、解散、股份購(gòu)買和出售等重大資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策措施，審查國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，任命公司的監(jiān)事會(huì)成員，審批公司的董事會(huì)成員，為公司的發(fā)展提供或幫助籌措資金?！盵18]亞洲的新加坡，國(guó)家明確由財(cái)政部作為出資人統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本，而財(cái)政部對(duì)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本的管理主要通過(guò)淡馬錫控股公司、投資有限公司、科技控股公司等政府控股公司以實(shí)現(xiàn)——財(cái)政部對(duì)所屬控股公司通過(guò)股權(quán)配置、拓展業(yè)務(wù)所需資金擔(dān)保貸款、批準(zhǔn)后備資金動(dòng)用和人事權(quán)四條途徑實(shí)施控制，這些控股公司再通過(guò)對(duì)國(guó)連公司控股參股實(shí)施控制，形成以股權(quán)為紐帶的企業(yè)控制鏈。在人事控制方面，主要是由設(shè)在財(cái)政部、由財(cái)政部部長(zhǎng)擔(dān)任主席的董事咨詢與委任委員會(huì)決定任免政府控股公司的全部董事會(huì)成員，并且政府控股公司向其直接投資持股的第一層國(guó)連公司派出董事也須報(bào)董事咨詢與委任委員會(huì)審查同意后才能實(shí)施。[19]

（五）發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理的法制體系

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)實(shí)施嚴(yán)格規(guī)范的法治化管理。例如，美國(guó)的《聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)及行政服務(wù)法》《公共建筑物法》，加拿大的《聯(lián)邦資產(chǎn)法》，意大利的《國(guó)家參與法》，日本和韓國(guó)的《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》和《地方公營(yíng)企業(yè)法》等都對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理做出了嚴(yán)格規(guī)定，通過(guò)健全的法律體系對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)管。[3]

四、構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)管理體制的總體目標(biāo)框架

根據(jù)前述理論辨析、邏輯分析和發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)通過(guò)深化改革優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)管理體制的總體目標(biāo)框架應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

一是在基礎(chǔ)維度上，對(duì)作為國(guó)有資產(chǎn)終極所有者和管理主體的人民與作為受托代理國(guó)有資產(chǎn)管理的國(guó)家之間的責(zé)任與權(quán)力做出符合民主政治和公共經(jīng)濟(jì)本質(zhì)要求的制度安排。

二是在橫向維度上，按照分工明確、責(zé)任清晰和相互制衡的原則對(duì)國(guó)家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)做出合理劃分，同時(shí)按照事有專責(zé)、依責(zé)賦權(quán)、權(quán)責(zé)匹配的原則政府各部門之間國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)劃分做出科學(xué)安排。

三是在縱向維度上，按照分級(jí)持有產(chǎn)權(quán)、分級(jí)管理并分享利益的原則處理好各級(jí)公共機(jī)構(gòu)之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，以合理的激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)各級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)各類國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施有效管理的積極性。

四是在國(guó)家機(jī)構(gòu)與國(guó)有企業(yè)之間國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)配置關(guān)系方面，按照不同類型分別實(shí)行不同程度的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)分離，國(guó)家機(jī)構(gòu)以所有權(quán)為依據(jù)，保持對(duì)國(guó)有資產(chǎn)配置方向的控制權(quán)（國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略性經(jīng)營(yíng)權(quán)）、國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)的監(jiān)督權(quán)、國(guó)有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的任免權(quán)和國(guó)有資產(chǎn)的收益權(quán)。

五是在整合維度上，構(gòu)建起跨類別國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)籌配置和國(guó)有資產(chǎn)管理法律法規(guī)擬定、政策制定、改革推進(jìn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。

六是在法治維度上，構(gòu)建起系統(tǒng)完備的國(guó)有資產(chǎn)法律制度和嚴(yán)格規(guī)范的執(zhí)法機(jī)制，以法律權(quán)威維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的嚴(yán)肅性。

其中每個(gè)層面都針對(duì)著特定的現(xiàn)存弊端，并且有著十分豐富的內(nèi)容，限于篇幅本文難以詳論。只有按照這一總體構(gòu)架對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，有效處理國(guó)有資產(chǎn)管理領(lǐng)域的公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系，才能構(gòu)建起結(jié)構(gòu)合理、機(jī)制有效、效果理想的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，從而確保各類國(guó)有資產(chǎn)管理有序高效，充分發(fā)揮規(guī)模宏大的國(guó)有資產(chǎn)對(duì)公共經(jīng)濟(jì)暨國(guó)家治理的物質(zhì)基礎(chǔ)功能。

[注?釋]

① 據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于2017年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》（2018.10.24）披露，截至2017年底，我國(guó)實(shí)體產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國(guó)有資產(chǎn)總額183.5萬(wàn)億元，其中國(guó)有資本及權(quán)益總額50.3萬(wàn)億元;金融領(lǐng)域國(guó)有資產(chǎn)總額241.0萬(wàn)億元，其中凈資產(chǎn)16.2萬(wàn)億元;機(jī)關(guān)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)總額30.0萬(wàn)億元，凈資產(chǎn)20.5萬(wàn)億元。另有產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)有的不可移動(dòng)文物資產(chǎn)76.6萬(wàn)處，可移動(dòng)文物1.1億件（套）;國(guó)有土地5.05億公頃，內(nèi)水和領(lǐng)海38萬(wàn)平方公里，天然氣剩余技術(shù)可采儲(chǔ)量5.5萬(wàn)億立方米，還有未做明確披露的大量其他國(guó)有礦藏等等?！Y料來(lái)源：中國(guó)人大網(wǎng)，2018-10-24。

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[18]上海市赴聯(lián)邦德國(guó)國(guó)有資產(chǎn)培訓(xùn)考察團(tuán). 聯(lián)邦德國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理制度[Z]//1995年政府法制研究報(bào)告.上海市行政法制研究所，1995：35.

[19]李雪君.新加坡國(guó)有企業(yè)的管理模式研究[D].上海：上海師范大學(xué)，2016：29.

A Theoretical Analysis on the Management System of State?owned Assets：

The Logical Structure， Foreign Experiences and Overall Construction Goals

Qi Shouyin1，2，He Biping3

（1.Chinese Academy of Fiscal Sciences， Beijing 100142， China; 2.Hebei University of Economics and Business，

Shijiazhuang 050061，China; 3.Hebei Normal University， Shijiazhuang 050024，China）

Abstract： All kinds of state?owned assets are the material basis for state institutions at all levels to achieve their governance goals and provide public facilities. The allocation and operation efficiency of state?owned assets mainly depends on the degree of optimization of its management system and mechanism. From the perspective of public economics， this paper analyses the three sides of the theory of the state?owned assets management system and the logical structure of the management system of the state?owned assets， and summarizes the main practices of state?owned assets management system in developed countries. ?The overall framework of the construction of state?owned assets management system in our country is put forward systematically from six aspects in response to the defects existing in the current management system in our country.

Key words： state?owned assets; management system; theory; experience; goal

責(zé)任編輯（責(zé)任編輯：李?萌）