杜 菲

(陜西省公共資源交易中心，陜西 西安 710075)

1 引言

為確保集體林權(quán)流轉(zhuǎn)順暢,避免“亂象”, 國家林業(yè)局出臺《關(guān)于規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)市場運行的意見》?！兑庖姟分袕慕缍鬓D(zhuǎn)林權(quán)范圍、把握林權(quán)流轉(zhuǎn)原則、規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)秩序、嚴(yán)格林權(quán)流入方資格條件、完善林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)、強化流轉(zhuǎn)合同管理、加強林權(quán)流轉(zhuǎn)用途監(jiān)督等9個方面進(jìn)一步明確了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)市場運行規(guī)范?！兑庖姟返某雠_為各地區(qū)探索林權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展模式提供了必要依據(jù)，為集體林地流轉(zhuǎn)劃定了紅線，結(jié)合《意見》陜西省積極探索集體林地“三權(quán)分置”的模式，進(jìn)一步推動了集體林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，有效盤活集體林地資源，推動了集體林地規(guī)?；l(fā)展，但在發(fā)展過程中也存在著一些問題需要分析，應(yīng)結(jié)合實踐經(jīng)驗和相關(guān)政策對集體林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題進(jìn)一步做好解釋工作[1]。

2 陜西省林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及“三權(quán)分置”探索

2.1 陜西省林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

陜西省集體林地流轉(zhuǎn)工作一直在有條不紊的進(jìn)行，各地區(qū)根據(jù)實際情況開展了集體林地流轉(zhuǎn)工作的探索，取得了一系列的成果，通過集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，不僅使流轉(zhuǎn)林地農(nóng)戶手中的林權(quán)變了現(xiàn)，解決了農(nóng)民發(fā)展林業(yè)資金問題，也為集體林業(yè)的規(guī)?；?jīng)營奠定了基礎(chǔ)，實現(xiàn)了集體林地各利益方的共贏。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，陜西省累計已流轉(zhuǎn)林地1416.7萬畝，占集體林地總面積的9.6%，其中主體改革中大戶承包流轉(zhuǎn)1054.7萬畝；林改后流轉(zhuǎn)4.4萬宗，329萬畝，流轉(zhuǎn)金額4.4億元；林權(quán)抵押貸款面積33萬畝，貸款金額14.3億多元。

陜西省林權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展過程中，非常注重林權(quán)流轉(zhuǎn)各利益方的保護(hù)，因此在集體林地流轉(zhuǎn)過程中，主要有以下幾個特征：首先，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)時間在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上，選擇中長期為主，其目的是更好的保護(hù)集體林地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營者的利益，目前陜西省的集體林地流轉(zhuǎn)期間在30年以上的占63.3%，30年以下的占36.7%；其次，集體林地流轉(zhuǎn)主要是以規(guī)?；?jīng)營的企業(yè)為主，而流出方主要是農(nóng)民承包地為主，有利于盤活集體林地的存量，提升經(jīng)營效果。陜西省流出方中農(nóng)民承包林地占51.8%，村組集體林地占43.3%，大戶承包林地占3.1%，企業(yè)承包林地占1.8%。林權(quán)流入方主要以企業(yè)為主。其中：企業(yè)占83.2%，大戶8.6%，農(nóng)民8.2%。最后，陜西省集體林地的流轉(zhuǎn)主要是轉(zhuǎn)讓、出租和轉(zhuǎn)包為主，其中轉(zhuǎn)讓集體林地面積占39.8%，出租占35.1%，轉(zhuǎn)包占19.6%，入股等其他形式占5.5%。從林地數(shù)形來看，大部分都是商品林，公益林占比較少，全省流轉(zhuǎn)商品林面積占83.1%，公益林占16.9%[2]。

2.2 林地三權(quán)分置探索

陜西省集體林地流轉(zhuǎn)過程中在寧陜縣積極開展了林地“三權(quán)分置”試點工作。三權(quán)分置試點的推出目的是為進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，盤活林地經(jīng)營權(quán)，將林權(quán)用好、用活、用出效益。具體來說，三權(quán)分置的集體林地流轉(zhuǎn)過程中 ，就是更好的分置集體經(jīng)濟(jì)組織林地所有權(quán)、林農(nóng)承包權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)這三權(quán)，根據(jù)林地流轉(zhuǎn)各利益方的訴求進(jìn)行明確，主要是做好經(jīng)營權(quán)的保護(hù)。具體來說，有土地部門通過給符合條件的經(jīng)營者頒發(fā)《林地經(jīng)營權(quán)證》，對流轉(zhuǎn)的林地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)，讓林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有了“身份證”，其利益可以得到很好的保護(hù)，解決承包方的后顧之憂，讓林地變成流動資本。而且從發(fā)展實際來看，集體林地轉(zhuǎn)入方的經(jīng)營主要是以綠色產(chǎn)業(yè)為主，這些項目都需要一個長期的過程才能獲取收益，因此給予承包企業(yè)和個人進(jìn)行經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)，可以更好保護(hù)流入方的利益[3]。

3 集體林地流轉(zhuǎn)主要影響因素研究

陜西集體林地流轉(zhuǎn)主要影響因素研究主要是解決如何看待“轉(zhuǎn)讓”這種林權(quán)流轉(zhuǎn)形式，做好相關(guān)問題的解釋工作。集體林地流轉(zhuǎn)過程中，要妥善解決轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方的合法利益，并在法律框架中進(jìn)行，在具體探索時遇到空白領(lǐng)域，應(yīng)堅持試點先行的原則，逐步探索和完善集體林地流轉(zhuǎn)的方案。

3.1 處理好集體林地流轉(zhuǎn)與森林資源保護(hù)的關(guān)系

現(xiàn)行的資源保護(hù)管理法律法規(guī)不是建立在分類經(jīng)營的基礎(chǔ)之上，各項管理制度如采伐制度等還停留在舊有的框架內(nèi)，客觀上給林權(quán)流轉(zhuǎn)帶不利影響。相關(guān)的配套法規(guī)政策滯后，缺乏規(guī)范的具體操作行政法規(guī)，致使林權(quán)流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范，而且在森林資產(chǎn)評估方面各地方是以地方評估標(biāo)準(zhǔn)為主，具有很強的自由度，導(dǎo)致森林資源資產(chǎn)評估不高，存在森林資產(chǎn)流失的情況。而且在具體實踐當(dāng)中，除了部分流轉(zhuǎn)合同依法進(jìn)行了公證以外，有的沒有依法實行公開，有的發(fā)包時沒有依法召開群眾大會或代表大會，有的合同條款不完備甚至是沒有書面合同；甚至在實體內(nèi)容上存在違法現(xiàn)象，有的超出法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)范圍實行流轉(zhuǎn)，或者超出法律規(guī)定的權(quán)限等。從長遠(yuǎn)來看，已出臺的有關(guān)政策法規(guī)不能滿足林權(quán)流轉(zhuǎn)工作需要。

3.2 做好農(nóng)戶林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的保障

集體林地流出方主要是以農(nóng)戶為主，農(nóng)戶轉(zhuǎn)出林地以后會失去經(jīng)營權(quán)，終止原有承包關(guān)系，農(nóng)戶缺少安身立命的依靠，容易出現(xiàn)各類社會問題，因此集體林地流轉(zhuǎn)過程中涉及到農(nóng)戶林權(quán)轉(zhuǎn)讓必須要堅持謹(jǐn)慎性原則，逐步進(jìn)行探索。從法律法規(guī)來看，根據(jù)《農(nóng)村體地承包法》的相關(guān)規(guī)定，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意。這是因為：農(nóng)戶經(jīng)家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營權(quán)，具有生活保障性質(zhì)，轉(zhuǎn)讓林地承包經(jīng)營權(quán)，使得原有承包關(guān)系終止，也就是農(nóng)戶失去了土地。所以，規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意，確保農(nóng)戶必須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或有穩(wěn)定的收入來源。同時發(fā)包方與受讓方應(yīng)確定新的承包關(guān)系，特別是將承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織外的單位或個人，需要了解受讓方是否符合法律規(guī)定的主體資格和具有承包經(jīng)營林業(yè)的能力，確保承包經(jīng)營義務(wù)的履行。總體來看，農(nóng)戶林地經(jīng)營權(quán)流出前必須要確保農(nóng)戶有一定的穩(wěn)定收入，同時確保經(jīng)營權(quán)流出后，流出土地嚴(yán)格按照發(fā)包是的規(guī)劃進(jìn)行執(zhí)行，防止出現(xiàn)毀約情況。

3.3 林地家庭承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中的保護(hù)

林地家庭承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中的保護(hù)非常重要，林地家庭承包經(jīng)營權(quán)后由于家庭總體能力相對比較弱，經(jīng)營權(quán)一旦出現(xiàn)爭議容易造成家庭承包經(jīng)營權(quán)的損失，因此林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)注重對林地家庭承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)工作。具體來說，首先是承包期間，發(fā)包方不會應(yīng)各種情況而回收土地，包括承包人死亡，承包人變動集體經(jīng)濟(jì)組織的分析或合并等情況。其次是承包期間，承包方脫離農(nóng)村戶口，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口時，原來的承包經(jīng)營權(quán)不受損害，應(yīng)繼續(xù)對林地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行承包。

3.4 有效解決因管護(hù)造成森林資源破壞的承包山問題

林權(quán)流轉(zhuǎn)后，如果承包方不能很好的管護(hù)造成森林資源的破壞，甚至造成環(huán)境污染等問題，村集體是否可以收回林區(qū)需要具體問題具體進(jìn)行分析，在實際工作中，承包者未按照合同約定，管護(hù)不力導(dǎo)致承包林地上林木被嚴(yán)重破壞的，屬于違約行為，具體處理方法應(yīng)根據(jù)合同約定執(zhí)行，對違法法律問題交由相關(guān)部門進(jìn)行處理，具體可以分為以下幾個情況：①如果是屬于農(nóng)戶家庭承包，且合同未到期的，則重在教育和對集體利益進(jìn)行賠償，不宜收回承包山。②如果是屬于招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商方式承包的，應(yīng)按合同約定處理。③上述違反法律法規(guī)規(guī)定的應(yīng)依法追究法律責(zé)任。

3.5 充分理解和掌握林權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則

在實際工作和操作中：按照“流不流轉(zhuǎn)是農(nóng)民的事，轉(zhuǎn)多轉(zhuǎn)少是市場的事，規(guī)不規(guī)范是政府的事”的要求規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)，不得把林權(quán)流轉(zhuǎn)指標(biāo)作為評判集體林權(quán)制度改革是否成功的標(biāo)準(zhǔn)，不得將流轉(zhuǎn)作為工作政績，更不得把促成流轉(zhuǎn)作為招商引資優(yōu)惠條件強行推動，確保林權(quán)流轉(zhuǎn)嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)和中央的政策進(jìn)行。

4 結(jié)語

林地“三權(quán)分置”試點，采用對集體經(jīng)濟(jì)組織林地所有權(quán)、林農(nóng)承包權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)這三權(quán)進(jìn)行分置的方法，在發(fā)展的過程中取得了非常好的流轉(zhuǎn)效果，集體林地利益各方的權(quán)利都得到了進(jìn)一步明確，產(chǎn)權(quán)清晰、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)清晰，但在發(fā)展的過程中還需要做好相關(guān)問題的解釋和分析，進(jìn)一步在實踐中完善“三權(quán)分置”。