王 玲

(遼寧省防護林建設(shè)與治沙中心，遼寧 沈陽 110036)

1 引言

退耕還林工程經(jīng)過近20年的建設(shè)，取得了卓越的建設(shè)成效，起到了生態(tài)改善、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展的巨大綜合作用。隨著前一輪退耕還林補助政策陸續(xù)到期，部分地區(qū)存在復(fù)耕現(xiàn)象且略有擴大趨勢，易復(fù)耕地區(qū)主要集中在人地資源矛盾大、糧食主產(chǎn)區(qū)以及有大量劣質(zhì)荒地的地區(qū)[1]。如何在原退耕補償政策結(jié)束、新一輪退耕還林建設(shè)大規(guī)模推進的時期，切實保質(zhì)保量地鞏固好退耕還林成果，是目前面臨的嚴(yán)峻問題。

遼寧省前一輪退耕地還林建設(shè)從2001年起至2006年止。全省6年共完成退耕地還林建設(shè)任務(wù)24.7萬hm2。截至2018年末，該省補助到期的退耕地面積達19.8萬hm2，占全省總退耕地還林面積的80%，2019年遼寧省將全面進入鞏固成果挑戰(zhàn)期。

2 遼寧省退耕還林成果

2.1 生態(tài)改善

2016年度退耕還林工程生態(tài)效益監(jiān)測國家報告顯示[2]，遼寧省退耕還林工程建設(shè)區(qū)域涵養(yǎng)水源總物質(zhì)量為10.59億m3/年；固土總物質(zhì)量為1966.91萬t/年；固定土壤氮、磷、鉀和有機質(zhì)總物質(zhì)量分別為9.4萬t/年、5.26萬t/年、60.07萬t/年、161.29萬t/年；固碳總物質(zhì)量為204萬t/年，釋氧總物質(zhì)量為477.9萬t/年；林木積累氮、磷、鉀總物質(zhì)量分別為6.25萬t/年、0.21萬t/年、0.71萬t/年；提供負(fù)離子總物質(zhì)量為83.58×1022個/年，吸收污染物總物質(zhì)量為5.65萬t/年，滯塵總物質(zhì)量為1905.38萬t/年(滯納TSP總物質(zhì)量為1524.3萬t/年，滯納PM10總物質(zhì)量為1666.36 t/年，滯納PM2.5總物質(zhì)量為601.62 t/年)；防風(fēng)固沙總物質(zhì)量為1925.45萬t/年。遼寧省退耕還林工程年創(chuàng)造生態(tài)效益總價值量為384.63億元。

2.2 農(nóng)民增收

截至2018年末，全省退耕農(nóng)戶戶均獲得補助資金超1.4萬元，人均獲得退耕補助4100余元。退耕還林在推進脫貧攻堅、增加農(nóng)民直接收入方面起到積極作用。沈陽、大連、朝陽等地農(nóng)民利用國家退耕還林投資發(fā)展寒富蘋果、大櫻桃、棗及大扁杏等經(jīng)濟林樹種，效益明顯且穩(wěn)定。此外，還有一些農(nóng)民從林糧間作、林下經(jīng)濟及勞務(wù)輸出中獲得收入，實現(xiàn)自我補償。

2.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

退耕還林促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。退耕還林解放大量農(nóng)村勞動力，使富余勞動力從種植業(yè)逐步轉(zhuǎn)向養(yǎng)殖、加工、勞務(wù)輸出等行業(yè)。全省有19.2萬戶農(nóng)民由靠墾荒吃糧變?yōu)榭糠N樹吃糧，有14萬農(nóng)民從農(nóng)田耕作中走出來，投入到新的產(chǎn)業(yè)之中，極大地優(yōu)化了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進了社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

3 退耕還林成果鞏固面臨的壓力

3.1 退耕還林地比較收益低于耕地，復(fù)耕意愿增強

退耕還林補助到期后，其他對退耕地的補償較少，退耕還林地以生態(tài)林為主，到期后納入國家公益林，可享受每畝15元的補助，加之退耕還林撫育資金每畝20元，每畝最多補助35元，其中退耕撫育補助年限僅為5年。補助金額少，對補償?shù)狡谵r(nóng)戶的幫助有限。有研究表明[1，3]，退耕地收益已明顯低于耕地，給退耕農(nóng)戶造成較大的機會損失，同時退耕地產(chǎn)出不能支持大多數(shù)退耕農(nóng)戶發(fā)展替代生計和保障糧食安全。所以在土地資源相對較好、機會成本較高的退耕地塊，退耕農(nóng)戶的復(fù)耕意愿十分強烈。

3.2 缺乏后續(xù)政策支持

生態(tài)林是退耕還林工程建設(shè)的主體和主要目標(biāo)，退耕還林補助期滿后，目前各級政府沒有出臺生態(tài)林16年補助期滿后的補助標(biāo)準(zhǔn)和采伐標(biāo)準(zhǔn)。遼寧省楊樹面積較大，按照林木采伐要求，防護林林齡超過21年才允許申請采伐。大部門楊樹生態(tài)林補助到后至采伐前沒有經(jīng)濟效益，同時林木產(chǎn)品價格下降，出現(xiàn)采伐沒有相關(guān)政策、農(nóng)戶更新造林又不情愿的狀況，導(dǎo)致退耕還林成果鞏固難度極大。

3.3 工程監(jiān)管不到位

退耕還林工程建設(shè)始終遵循誰退耕、誰造林，誰經(jīng)營、誰受益的基本原則，但在后期管理與經(jīng)營的過程中，由于農(nóng)村地區(qū)的剩余勞動力素質(zhì)水平不高且數(shù)量極少，地塊分散，難以集中經(jīng)營管護，經(jīng)營成本高，農(nóng)民的投入激情下降，加之農(nóng)民接受現(xiàn)代化技術(shù)方面的能力嚴(yán)重不足，技術(shù)水平不高，在粗放經(jīng)營模式下，管理效果不理想且經(jīng)濟效益不高。由于國家沒有配套管護經(jīng)費，基層林業(yè)部門難以有效組織人力、物力開展退耕林分經(jīng)營管護，也是退耕林分管護不到位的重要原因。

3.4 后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢

當(dāng)前全省退耕還林工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)始終處于初級發(fā)展階段，仍要不斷增加投入的力度和政策的引導(dǎo)。一方面，是起初退耕還林工程在推進的過程中，只重視完成工作的速度與進度，注重生態(tài)建設(shè)成效，對退耕后農(nóng)戶生計狀況、收入來源等問題缺乏系統(tǒng)考慮，沒有設(shè)計、建立一個完整、科學(xué)的退耕還林產(chǎn)業(yè)鏈，沒有將退耕還林的政策任務(wù)升華到帶領(lǐng)農(nóng)民走到致富的道路上。另一方面，退耕還林成果鞏固項目涉及的領(lǐng)域?qū)挿海鞑块T難以形成合力，突出地區(qū)優(yōu)勢，切實打造品牌產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入，鞏固退耕成果。

4 鞏固退耕還林成果的建議

4.1 研究制定補助政策

國家補助政策接連到期，不利于鞏固退耕還林成果的矛盾和問題開始逐步顯現(xiàn)。退耕還林成果鞏固問題在全省已引起高度重視，全省人大、政協(xié)提案中多次提到退耕還林成果鞏固問題。省委省政府已做出批示，要求盡快研究制定全省退耕還林省級配套補助政策，推進生態(tài)文明建設(shè)，鞏固退耕還林成果。目前，相關(guān)部門已全面開展省內(nèi)調(diào)研，研討符合省情的生態(tài)補償機制。

4.2 健全退耕還林后續(xù)政策

延續(xù)資金補助政策是為了在生態(tài)林進入主伐期以前，保障農(nóng)戶基本生活，緩解因糧食直補等農(nóng)業(yè)政策給退耕農(nóng)戶帶來的機會成本損失。出臺鞏固退耕還林成果的后續(xù)政策，才是從根本上鞏固退耕還林成果的有力保障。一是研究對生態(tài)林采伐更新管理的辦法，明確部門責(zé)任分工，確保生態(tài)林采伐后能夠及時更新。二是對于森林的經(jīng)營管護，應(yīng)配套出臺管護辦法和工作經(jīng)費，解決農(nóng)戶管護不到位問題。

4.3 加強監(jiān)管

進行依法管理是讓鞏固退耕還林成果的工作進行更加具有法律效益[4]。隨著我國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，退耕還林的相關(guān)法律法規(guī)也應(yīng)隨著時代的進步不斷完善，適應(yīng)現(xiàn)實工作的需要。與此同時，對惡意破壞林地植被的行為進行約束，并依法追究法律責(zé)任。

各級政府、各行政部門應(yīng)加強聯(lián)系，各司其職、明確分工。研討建立相關(guān)監(jiān)管制度，加大對退耕還林成果的監(jiān)督力度，定期定點對退耕農(nóng)戶的生產(chǎn)生活狀況、退耕林地生長狀況等進行動態(tài)監(jiān)測，對發(fā)現(xiàn)的問題進行及時有效的解決。

4.4 推進后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

一是對退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)項目，需要繼續(xù)予以適當(dāng)補助，并合理制定退耕還林鞏固成果后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，建議啟動鞏固成果的二期項目。二是建立與健全信貸扶持政策[5]。成果鞏固項目應(yīng)考慮與相關(guān)金融部門合作，科學(xué)合理地研究并制定出能夠支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與規(guī)模化發(fā)展的有效策略，為退耕還林工程的后續(xù)產(chǎn)業(yè)提供更為豐富的資源。三是構(gòu)建完整的服務(wù)機制。各級退耕管理部門應(yīng)持續(xù)關(guān)注退耕還林工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在其發(fā)展過程中，不斷發(fā)現(xiàn)問題、研究問題、解決問題，這樣才能確保后續(xù)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)全面健康地發(fā)展。

5 結(jié)語

遼寧省退耕還林工程多年來取得了豐碩的成果，如今卻面臨著鞏固成果的諸多壓力?，F(xiàn)正積極探尋著鞏固退耕還林成果的措施，并形成了一些思路。鞏固退耕還林成果工作的開展是長期性的，要用發(fā)展的思維正確認(rèn)識、對待該項工作。不斷完善政策法規(guī)，找出突破點，積極應(yīng)對鞏固退耕成果道路上不斷出現(xiàn)的新情況。