劉小鈺

(大連市城鄉(xiāng)規(guī)劃測繪地理信息事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 大連 116001)

1 引言

城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是社會主義現(xiàn)代化的必由之路，是推進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。城鎮(zhèn)化的發(fā)展既包括數(shù)量的發(fā)展，也包括質(zhì)量的發(fā)展，城鎮(zhèn)化數(shù)量和質(zhì)量起頭并進(jìn)才能促進(jìn)城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。按照城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，城鎮(zhèn)化70%時，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)化50%時，城市發(fā)展矛盾凸顯。根據(jù)大連市2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，2015年大連市城鎮(zhèn)化水平達(dá)到75%，但大連還處于城市發(fā)展矛盾凸顯的階段，離基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化還有較大差距，這說明大連市城鎮(zhèn)化質(zhì)量和數(shù)量沒有實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展。大連市正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的重要時期，只有按照走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路、全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的新要求，才能走出一條切合大連實(shí)際高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，才能在遼寧乃至東北地區(qū)率先步入跨越發(fā)展、全面振興的新階段。土地作為城鎮(zhèn)化質(zhì)量發(fā)展的載體，為破解提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量過程中土地保障的難題，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升中的保障作用，促進(jìn)大連市城鎮(zhèn)化數(shù)量和質(zhì)量的協(xié)調(diào)發(fā)展，開展該項(xiàng)研究。

2 大連城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升過程土地保障現(xiàn)狀及問題分析

2.1 土地保障模式單一

不管是金州以南的中心城區(qū)、還是外圍先導(dǎo)區(qū)、北部小城市和邊遠(yuǎn)小城鎮(zhèn)，土地保障均以供應(yīng)新增建設(shè)用地為主，并未考慮各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成、人口分布以及土地利用現(xiàn)狀等情況，而實(shí)行差別化的土地保障模式。

2.2 土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)不太合理

從“十二五”期間土地供應(yīng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，房地產(chǎn)用地占供應(yīng)總量的28%；工礦倉儲用地占供應(yīng)總量的26%；公共管理用地占供應(yīng)總量的15%；交通運(yùn)輸用地占供應(yīng)總量的31%；其他用地占供應(yīng)總量的0.4%。公共管理用地和其他用地所占比例較少，土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)不太合理。

從產(chǎn)業(yè)用地的供應(yīng)總量情況來看，傳統(tǒng)類產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)占90%以上，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)不到10%[1]。除長興島經(jīng)濟(jì)區(qū)、花園口經(jīng)濟(jì)區(qū)和普灣新區(qū)有少量的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)外，其他大部分地區(qū)都以傳統(tǒng)類產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)為主。

2.3 部分土地批后但無法正常供應(yīng)

部分土地雖然已通過審批，但在供應(yīng)環(huán)節(jié)卻無法正常供應(yīng)，比如由于因征地拆遷難、城市規(guī)劃未確定或調(diào)整以及林地等原因造成無法供地，在一定程度上影響部分項(xiàng)目落地。

2.4 交通、環(huán)保和公共服務(wù)設(shè)施類項(xiàng)目用地難

由于交通、環(huán)保和公共服務(wù)設(shè)施類項(xiàng)目對用地選址有特殊要求，且在項(xiàng)目建設(shè)前期項(xiàng)目名稱不確定，項(xiàng)目用地規(guī)模和具體空間位置需要立項(xiàng)后才能明確，因此這種項(xiàng)目無法納入到土地利用總體規(guī)劃中，致使這類項(xiàng)目用地難，影響了項(xiàng)目的順利實(shí)施[2]。

3 提升大連城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的土地保障措施

3.1 實(shí)行差別化的土地保障模式

3.1.1 中心城區(qū)：用地以內(nèi)部挖潛為主

中心城區(qū)是大連市的政治中心、經(jīng)濟(jì)中心、文化中心、金融、商務(wù)、會展中心，經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口規(guī)模高度集聚，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施相對比較完善，存量建設(shè)用地占到土地總面積的38%，還需適度保障城市生態(tài)用地需求，新增建設(shè)用地的空間極其有限，在這種背景下，以挖潛存量建設(shè)用地找發(fā)展的新空間，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)，加大盤活批而未供土地，積極推進(jìn)廢棄工礦地復(fù)墾，以存量建設(shè)用地的盤活利用推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級[3]。

3.1.2 外圍先導(dǎo)區(qū)：適度保障新增

長興島經(jīng)濟(jì)區(qū)、花園口經(jīng)濟(jì)區(qū)、普灣新區(qū)是大連市開放先導(dǎo)區(qū)，也是大連市新的城市中心，承接大連主城區(qū)城市功能和產(chǎn)業(yè)向北轉(zhuǎn)移。在提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量過程中，要鼓勵其積極發(fā)展支撐產(chǎn)業(yè)，對其發(fā)展新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)以及生產(chǎn)性服務(wù)產(chǎn)業(yè)所需的新增用地需求，在符合規(guī)劃和節(jié)約集約利用土地的前提下，要全力給予保障[4]。

3.1.3 北部小城市：新增和挖潛并存

普蘭店區(qū)、瓦房店市和莊河市是大連市二級城市[5]，相比中心城區(qū)來說，其交通、環(huán)保、醫(yī)療、教育以及公共服務(wù)設(shè)施水平相差較大，未來幾年還需加大固定資產(chǎn)投資，推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，勢必增加對新增建設(shè)用地的需求。同時還需要留住本地人口，且承接中心城區(qū)的人口轉(zhuǎn)移，還需新增一定量的住宅用地。普蘭店區(qū)、瓦房店市和莊河市的老城區(qū)存在部分城鎮(zhèn)低效用地、批而未供用地以及廢棄工礦地等，在適度保障其新增建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，還需加大其老城區(qū)存量建設(shè)用地的挖潛，實(shí)現(xiàn)新增供給和存量挖潛并舉的用地保障模式[6]。

3.1.4 邊遠(yuǎn)小城鎮(zhèn)：重點(diǎn)保障特色產(chǎn)業(yè)用地

邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合自身的特點(diǎn)，加快編制特色小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，并做好與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，推進(jìn)邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一張藍(lán)圖干到底[7]。支持邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)可從3個方面保障土地：一是鼓勵農(nóng)民依托周邊資源，利用原有宅基地改建或者直接改變用途搞農(nóng)村特色二、三產(chǎn)業(yè)等；二是利用設(shè)施農(nóng)用地搞集觀光、采摘等多種經(jīng)營于一體的旅游經(jīng)營；三是對依托現(xiàn)有風(fēng)景名勝旅游區(qū)，開發(fā)參與型、度假型、文化附加值高的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，對其項(xiàng)目及其相配套的道路、停車場、道路等新增用地應(yīng)給予保障。

3.2 促進(jìn)土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)的合理化

通過土地管理政策的改革，增加交通、環(huán)保和公共服務(wù)設(shè)施類項(xiàng)目用地符合規(guī)劃的彈性，同時通過審批制度改革，簡化交通、環(huán)保和公共服務(wù)設(shè)施類項(xiàng)目用地的程序，在一定程度上解決交通、環(huán)保和公共服務(wù)設(shè)施類項(xiàng)目用地難得問題，適當(dāng)提高交通、環(huán)保和公共服務(wù)設(shè)施類項(xiàng)目用地的供應(yīng)比例。通過土地管理政策的改革，對新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)用地實(shí)行優(yōu)惠政策，鼓勵新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)用地的比例[8]，降低傳統(tǒng)類產(chǎn)業(yè)用地的供應(yīng)比例，促進(jìn)全市土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)的合理化[9]。

3.3 項(xiàng)目用地加強(qiáng)與相關(guān)規(guī)劃銜接

在編制交通、環(huán)保和公共服務(wù)設(shè)施類項(xiàng)目專項(xiàng)規(guī)劃時，使其與城市建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃相銜接，尤其要將交通、環(huán)保和公共服務(wù)設(shè)施類項(xiàng)目用地建設(shè)規(guī)模和布局納入到土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計(jì)劃中，優(yōu)先保障交通、環(huán)保和公共服務(wù)設(shè)施類項(xiàng)目用地需求[10]。