陳秀庭

(廣西壯族自治區(qū)林業(yè)勘測設(shè)計院，廣西 南寧 530011)

1 引言

生態(tài)公益林建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的主要載體，做好生態(tài)公益林建設(shè)工作，直接關(guān)系到生態(tài)修復成果的扎實鞏固，關(guān)系林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的穩(wěn)步提升。推進生態(tài)公益林建設(shè)工作是貫徹落實黨的十九大精神，牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀的重要表現(xiàn)。廣西歷來十分重視生態(tài)公益林的建設(shè)工作，先后實施了珠江流域防護林工程、沿海海防林工程、退耕還林工程、石漠化綜合治理工程等一系列林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)，生態(tài)公益林建設(shè)成效顯著，公益林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性明顯增強，至2012年生態(tài)公益林生態(tài)服務(wù)價值達到4215.1億元，廣西全區(qū)石漠化土地面積比2005年減少了4萬hm2，公益林喬木林單位面積生物量達到56.9 t/hm2，比2005年增加了8.0 t/hm2，但生態(tài)公益林建設(shè)中還存在一些問題亟需解決，本文通過分析生態(tài)公益林建設(shè)中存在的一些主要問題，并提出對策建議。

2 廣西生態(tài)公益林的資源概況

2000年，廣西森林經(jīng)營工作進入分類經(jīng)營階段，于2001 年8 月完成了森林分類經(jīng)營區(qū)劃界定工作，后經(jīng)多次調(diào)整，至2014年自治區(qū)級以上生態(tài)公益林地547.24萬hm2，占廣西林地面積的34.4%，占土地總面積的23.0%。按事權(quán)等級分，國家級生態(tài)公益林482.36萬hm2，自治區(qū)級生態(tài)公益林64.88萬hm2；按權(quán)屬分，國有生態(tài)公益林62.98萬hm2，集體公益林484.26萬hm2。廣西生態(tài)公益林根據(jù)所在區(qū)域劃分為9個生態(tài)區(qū)位：其中，江河源頭生態(tài)公益林地面積59.12萬hm2，占10.8%；江河沿岸面積88.94萬hm2，占16.3%；水庫周圍面積27.10萬hm2，占5.0%；濱海紅樹林及沿?；闪謳娣e0.89萬hm2，占0.2%；自然保護區(qū)及世界遺產(chǎn)區(qū)面積44.11萬hm2，占8.1%；巖溶地區(qū)公益林面積308.79萬hm2，占56.3%；中越邊境沿線公益林15.64萬hm2，占2.9%；森林公園公益林面積2.27萬hm2，占0.4%；鐵路國道兩側(cè)公益林面積0.37萬hm2。

3 廣西生態(tài)公益林建設(shè)中存在的主要問題

3.1 管理機構(gòu)不健全，缺乏管護人員

目前廣西絕大部分縣都沒有設(shè)立專門的生態(tài)公益林管理機構(gòu)，生態(tài)公益林管理只是作為林業(yè)局林政站(股)的日常工作之一，林政站(股)工作人員一般為3～5人，甚至更少，而林政工作涉及林木采伐審批、林地征占用審批、森林防火、森林資源調(diào)查及監(jiān)管、扶貧工作等多項內(nèi)容，根本無法全身心投入生態(tài)公益林管理工作中，特別是實行公務(wù)車統(tǒng)一管理規(guī)定后，缺乏公務(wù)用車，對有效管理森林資源造成了極大困難。

3.2 森林質(zhì)量不高，生態(tài)服務(wù)功能低

廣西生態(tài)公益林經(jīng)營多以封育為主，經(jīng)營活動較少，忽視生態(tài)公益林撫育工作，僅開展了很少量的公益林人工純林改造混交林試點工作，公益林存在樹種單一、結(jié)構(gòu)簡單、灌木林比重大，林分質(zhì)量整體較低的等問題。由于沒有科學經(jīng)營，目前有超過26.0萬hm2生態(tài)公益林存在較為嚴重的退化問題，喬木生態(tài)公益林單位面積蓄積量遠低于全國平均水平，森林生態(tài)效能不高，喬木林平均面積蓄積僅為52.8 m3/hm2，其主要林種水源涵養(yǎng)林、水土保持林單位面積蓄積分別為53 m3/hm2、44 m3/hm2。按樹種劃分，其它軟闊、馬尾松、硬闊類、杉木單位面積蓄積分別為54.9 m3/hm2、69.2 m3/ hm2、57.1 m3/hm2、81.9 m3/hm2。廣西是我國熔巖土地分布最大的一個省(區(qū))，巖溶土地面積達833萬hm2，占廣西土地總面積的35.1%，生態(tài)公益林中超過47.0%的森林為石山灌木林，這部分森林生態(tài)區(qū)位脆弱，植被覆蓋度較低，森林生態(tài)服務(wù)功能較低。此外，生態(tài)公益林中還有一些八角、油茶、板栗等經(jīng)濟林木類公益林，這部分公益林人為干擾強度大，不利森林生態(tài)服務(wù)功能的提高。

3.3 補償機制不完善，補償標準偏低

補償標準是平衡林農(nóng)經(jīng)濟利益與國家生態(tài)利益兩者矛盾的重要手段，是生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展與否的關(guān)鍵之一，但就目前來看，商品林經(jīng)營收益遠大于公益林，廣西集體生態(tài)公益林補償標準為15元/畝(225元/hm2)，而在廣西營造桉樹、杉木等速生商品林的年平均收益為300～500元/畝(4500～7500元/hm2)，是公益林補償?shù)?0倍以上，二者收益嚴重失衡[1]；不考慮造林經(jīng)營收益，僅以地租收益也高于公益林補償金，目前廣西大部分林地年租金在60元上下，自然條件好的地方已超過100元，林農(nóng)普遍認為現(xiàn)行補償標準太低，遠不能彌補農(nóng)民的經(jīng)濟損失，挫傷了林農(nóng)參與公益林建設(shè)的積極性。同時，現(xiàn)行補償標準沒有體現(xiàn)按質(zhì)論價，不論公益林質(zhì)量高低、生態(tài)服務(wù)功能大小，實行“一刀切”補償標準，沒有與公益林的投入和產(chǎn)出的生態(tài)效益相掛鉤，沒有考慮不同地區(qū)和不同管護成本的差異，影響了群眾參與生態(tài)公益林建設(shè)及管護的積極性。此外，公益林缺少管護經(jīng)費和營林經(jīng)費，導致管護手段落后，影響了公益林整體功能質(zhì)量和效益的發(fā)揮。

3.4 生態(tài)公益林區(qū)劃缺失公眾參與，社會矛盾依然突出

各縣生態(tài)公益林面積少則幾千上萬公頃多則上萬公頃，生態(tài)公益林區(qū)劃工作時間緊，因此，區(qū)劃是完全按生態(tài)公益林的區(qū)劃技術(shù)標準進行，缺失公眾參與。根據(jù)“相對集中成片”區(qū)劃原則，將相當一部分已經(jīng)有明確的經(jīng)營主體在從事商業(yè)性經(jīng)營的林地劃為生態(tài)公益林管理的林地，其中許多林地沒有經(jīng)過與利益相關(guān)人商妥就被劃為生態(tài)公益林，甚至有相當一部分林地所有權(quán)人毫不知情。這些林地被圈定為公益林后，林農(nóng)便失去了山林自主處置權(quán)，不能進行經(jīng)營性采伐，讓林農(nóng)難以接受，特別是部分林地還是山區(qū)農(nóng)民維持生計的主要來源，將這些林地劃入生態(tài)公益林，就相當于斷了他們的生計，社會問題，他們不認可區(qū)劃結(jié)果，拒絕認領(lǐng)森林生態(tài)效益補助資金，時常集體上訪，要求將林地調(diào)出生態(tài)公益林管理，直接影響生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展建設(shè)步伐。

4 對策措施

4.1 加強管理機構(gòu)和管護隊伍建設(shè)

區(qū)內(nèi)各地要成立專門的公益林工作機構(gòu)，并充分發(fā)揮其決策協(xié)調(diào)作用，實行統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理，做到領(lǐng)導到位、組織到位。建立起生態(tài)公益林省、縣、鄉(xiāng)三級管理組織體系，配備專職人員和山林巡護交通工具，并強化生態(tài)公益林管理目標責任考核，確保生態(tài)公益林建設(shè)的成效。

4.2 實施森林質(zhì)量精準提升工程

精準提升森林質(zhì)量，不僅能使管理精細化、技術(shù)精細化，而且可以高效實現(xiàn)森林的多種功能和效益的最大化[2]，通過森林撫育、退化林修復、純林近自然改造等措施，逐步提升森林質(zhì)量，提高生態(tài)公益林森林生態(tài)服務(wù)效能。加強中幼林撫育，充分利用天然林的自然演替和更新能力，以自然更新為主調(diào)整林木間競爭關(guān)系，優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)，促進目標樹生長，在天然更新不足的地方，進行補植，誘導形成復層異齡混交林，增加生物多樣性，增強生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性；人工林中幼林撫育以調(diào)整樹種組成為主，采取補植和人工促進天然更新等措施，促進其向混交林演替。加快推進退化公益林修復工作，對于林相殘敗、老化、災害受害嚴重、長勢衰退的退化人工公益林，開展近自然改造，增強人工林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，修復和增強森林生態(tài)功能；對于具有天然下種或蔭蘗能力的疏林，采取封育和補植改造措施；對于低效純林、有害生物危害林，采取撫育改造，間密留疏、去劣存優(yōu)；對于樹種不適林、生理衰退過熟林，可采取擇伐補造，小面積皆伐、帶狀漸伐和群團狀擇伐等方式，并結(jié)合補植補造適生鄉(xiāng)土樹種進行修復，補植時選擇防護性能好、抗逆性強，生長穩(wěn)定的鄉(xiāng)土樹種和品種，培育針闊混交林。此外，加強石山灌木生態(tài)公益林改造，采取以封山育林為主，并結(jié)合林地實際立地條件，補植任豆、香椿、楓香、吊絲竹等樹種，促進灌木林向喬木林或喬灌結(jié)合多功能森林發(fā)展，從而提升生態(tài)公益林生態(tài)服務(wù)功能。

4.3 完善生態(tài)公益林補償機制

加大公益林建設(shè)資金投入，建立提高補償標準的多元化融資機制，進一步完善以政府為主導、市場、社會等共同參與的生態(tài)效益補償機制。目前生態(tài)公益林補償資金來源于中央、自治區(qū)兩級財政撥款，資金遠不能滿足公益林持續(xù)保護和建設(shè)所需費用，要建立穩(wěn)定的公益林補償專項基金，必須不斷拓寬資金來源渠道，建立地方、民間、企業(yè)及個人等多渠道的融資體制[3]，按“誰受益，誰補償”的原則，向水力發(fā)電廠、河道航運、城市水廠及相關(guān)森林旅游等企業(yè)收取部分費用作為補償基金，并探索建立珠江下游發(fā)達地區(qū)補償上游地區(qū)的長效機制、公益林碳匯融資機制等，多方籌措公益林建設(shè)資金，增加資金投入，逐步提高公益林補償標準。建立公益林分類補償機制，綜合考慮不同地區(qū)、不同管護難度、不同生態(tài)區(qū)位、不同質(zhì)量及不同生態(tài)服務(wù)功能，運營合理的生態(tài)價值評價體系建立全區(qū)公益林分類補償機制，通過分類補償，調(diào)動林農(nóng)參與公益林建設(shè)和管護的積極性。

4.4 完善生態(tài)公益林經(jīng)營管理政策

出臺相關(guān)公益林發(fā)展政策，允許林農(nóng)采伐第一代人工公益林，讓林農(nóng)回籠已投入的造林資金，并將市、縣級生態(tài)公益林納入生態(tài)補償范圍，正確引導林農(nóng)進行森林旅游開發(fā)、林下中草藥菌類種植等生態(tài)公益林多種經(jīng)營，拓寬生態(tài)公益林經(jīng)濟產(chǎn)出，調(diào)動公眾參與公益林發(fā)展建設(shè)的積極性。

4.5 完善生態(tài)公益林區(qū)劃界定

結(jié)合廣西全區(qū)年度“林地一張圖”建設(shè)，進一步完善公益林區(qū)劃，將一些生態(tài)區(qū)位并不重要，影響農(nóng)民生計或零星分散的不合理部分生態(tài)公益林及時調(diào)整為商品林，相應地將生態(tài)區(qū)位重要和脆弱地區(qū)的商品林調(diào)整為生態(tài)公益林。生態(tài)公益林區(qū)劃完成后，及時在所涉及村委進行公示，告知林地經(jīng)營者并及時與其簽訂公益林管護合同，以化解矛盾社會矛盾。對于影響農(nóng)民生計且無法調(diào)為商品林的生態(tài)敏感區(qū)域林地，可考慮采取政府租賃、購買或生態(tài)移民的方式解決矛盾，推進生態(tài)公益林建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。