余帥勇

(貴陽市天然林資源保護(hù)工程管理中心，貴州 貴陽 550002)

1 引言

實(shí)施天然林資源保護(hù)工程(以下簡稱天保工程)，是黨中央、國務(wù)院站在中華民族生存與發(fā)展的高度和實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的角度做出的重大戰(zhàn)略決策[1]。天保工程是我國林業(yè)六大重點(diǎn)工程之一，對于促進(jìn)我國天然林的保護(hù)、恢復(fù)和發(fā)展以及生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義[2]。

2 基本情況

貴陽市天保工程于1998年試點(diǎn)，2000年正式實(shí)施，2011年實(shí)施天保工程二期，實(shí)施范圍涵蓋全市所有區(qū)(縣、市)。建設(shè)內(nèi)容包含全面停止天然林采伐、開展森林管護(hù)、公益林建設(shè)、國有中幼林撫育、公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償、國有林業(yè)職工社會保險保障等內(nèi)容。全市森林資源管護(hù)任務(wù)面積541萬畝，其中：國有林31.42萬畝，集體所有國家級公益林141.34，集體所有地方公益林213.45萬畝，商品林154.79萬畝。全市現(xiàn)有2個市屬國有林場和1個市屬國有森工企業(yè)，6個縣屬國有林場和1個縣屬國有森工企業(yè)。截至2018年，共完成公益林建設(shè)任務(wù)1萬畝，國有中幼林撫育任務(wù)5.3萬畝。

3 主要做法及經(jīng)驗(yàn)

3.1 強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)

嚴(yán)格落實(shí)天保工程目標(biāo)、責(zé)任、任務(wù)、資金“四到縣”責(zé)任制。年初市人民政府與縣級人民政府簽訂年度林業(yè)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任書，明確天保工程年度建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)，將天保工程建設(shè)納入生態(tài)建設(shè)目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)，實(shí)行年度考核。根據(jù)森林分布、地理環(huán)境及管護(hù)難易程度，整合林地管理、資源保護(hù)、森林防火、有害生物監(jiān)測管理平臺，推動森林管護(hù)、森林公安、森林防火的有機(jī)融合合理布局護(hù)林員。實(shí)行森林管護(hù)承包責(zé)任制，以合同(協(xié)議)的方式，把管護(hù)任務(wù)分解到山頭地塊，把管護(hù)責(zé)任落實(shí)到人。

3.2 建立完善管護(hù)體系

健全森林管護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系，根據(jù)資源分布狀況、立地條件、管護(hù)難易程度等因素對每位管護(hù)員劃定管護(hù)責(zé)任區(qū)域，定人定崗實(shí)行網(wǎng)格化管理。國有林場實(shí)行林場-管護(hù)站-管護(hù)人員三級管理制度，管護(hù)人員對管護(hù)站長負(fù)責(zé)，管護(hù)站長對場長負(fù)責(zé)，劃分管護(hù)片區(qū)，責(zé)任落實(shí)到人。集體林實(shí)行以村為單位，建立縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、社區(qū))、村的森林管護(hù)體系，集體公益林實(shí)行統(tǒng)一管護(hù)與自主管護(hù)雙重模式。健全和完善縣級天保工程森林管護(hù)管理辦法、護(hù)林員管理考核辦法等制度。

3.3 加強(qiáng)示范建設(shè)

通過示范建設(shè)，及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為全市提供可復(fù)制可推廣的模式，不斷提高工程管理水平。一是開展森林智能巡護(hù)系統(tǒng)示范建設(shè)。通過GPS、GIS和實(shí)時數(shù)據(jù)庫的綜合應(yīng)用，可以實(shí)時跟蹤、定位森林管護(hù)人員的準(zhǔn)確位置，查詢管護(hù)人員的行進(jìn)軌跡，并通過管護(hù)人員上傳的現(xiàn)場圖片或視頻，還能夠即時、定性、定量、客觀地考核森林管護(hù)人員的工作。二是開展護(hù)林結(jié)構(gòu)調(diào)整示范建設(shè)。增設(shè)林管員，減少非森林重點(diǎn)防火期護(hù)林員人數(shù)，增加森林重點(diǎn)防火期護(hù)林員人數(shù)，統(tǒng)一開展崗前培訓(xùn)，建立與護(hù)林員責(zé)、權(quán)、利掛鉤的管護(hù)獎懲機(jī)制，提高管護(hù)人員工資待遇，建立健全森林管護(hù)人員退出機(jī)制。

4 存在的問題

4.1 森林管護(hù)資金嚴(yán)重不足

工程的靜態(tài)投資與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，資金缺口大，管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，管護(hù)人員待遇低。自2011年天保工程二期實(shí)施以來，集體地方公益林森林管護(hù)補(bǔ)助中央財(cái)政專項(xiàng)資金一直處于靜態(tài)投入，為45元/(hm2·a)。為確保森林資源安全，將集體地方國家公益林、集體地方公益林、商品林全部納入集中統(tǒng)一管護(hù)。管護(hù)人員待遇低以及社會保障體系不完善現(xiàn)象普遍存在于森林管護(hù)人員中，導(dǎo)致隊(duì)伍不穩(wěn)、人員變動頻繁以及工作積極性不高的現(xiàn)象出現(xiàn)。

4.2 基礎(chǔ)設(shè)施有待加強(qiáng)

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入不足，加劇了保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾，嚴(yán)重影響了森林資源有效管護(hù)和林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[1]。貴陽市為南方集體林區(qū)，集體林面積占比大，林區(qū)道路、水、電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后和薄弱，生產(chǎn)生活條件落后，不利于森林資源保護(hù)和綜合開發(fā)利用。

4.3 后續(xù)產(chǎn)業(yè)尚未形成

林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和林農(nóng)增收貢獻(xiàn)率低，林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品不豐富，沒有形成產(chǎn)業(yè)鏈。林業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、規(guī)模小、結(jié)構(gòu)不合理、效益不好、市場發(fā)育不全等問題還相當(dāng)突出。由于后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策缺位，林區(qū)資源尚未得到充分開發(fā)，資源優(yōu)勢沒有轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，產(chǎn)品加工增值率不高，仍處于出售原料的產(chǎn)業(yè)鏈條的低端，林區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然呈現(xiàn)滯后狀況[3]。

4.4 國有森工企業(yè)發(fā)展后勁不足

一是體制機(jī)制不活，經(jīng)營機(jī)制和管理體制落后，經(jīng)營較為單一，經(jīng)濟(jì)總量不足,沒有形成專業(yè)化規(guī)模經(jīng)營格局，缺乏市場競爭力；二是人員結(jié)構(gòu)老化，離退休人員多，企業(yè)社會負(fù)擔(dān)沉重；三是資金匱乏，融資渠道少且比較困難，發(fā)展后勁不足。

5 對策及建議

5.1 加大林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策支持力度

推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效和轉(zhuǎn)型升級。一是調(diào)整和優(yōu)化林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，在稅收、金融等方面給與林業(yè)企業(yè)優(yōu)惠；二是完善融資機(jī)制，加大開發(fā)性和政策性貸款支持力度，建立地方各級公共財(cái)政、經(jīng)營主體共同籌資的工程多元投入機(jī)制，鼓勵社?；?、保險基金等大型機(jī)構(gòu)投資者投資林業(yè)；三是擴(kuò)大政府和社會資本合作，完善森林保險制度，建立健全林權(quán)抵質(zhì)押貸款制度。

5.2 積極發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)

發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)是確保生態(tài)建設(shè)長期深入開展的必然要求和推進(jìn)天保工程區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本途徑，只有通過發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，才能形成“生態(tài)建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐生態(tài)建設(shè)”的可持續(xù)發(fā)展局面，走上“生態(tài)與經(jīng)濟(jì)”雙贏的道路[3]?？茖W(xué)制定林業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，依托資源稟賦和地域優(yōu)勢，以市場為導(dǎo)向，發(fā)展特色山地林業(yè)，發(fā)展符合林區(qū)特色、適合在本地發(fā)展、不破壞生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，培育具有發(fā)展?jié)摿Φ暮罄m(xù)產(chǎn)業(yè)。發(fā)展特色林下種(養(yǎng))殖業(yè)，促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展精深加工產(chǎn)業(yè)，提升附加值，使產(chǎn)業(yè)盡快規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化，利用“爽爽貴陽”金字招牌積極發(fā)展森林生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)等新興體驗(yàn)式現(xiàn)代森林服務(wù)業(yè)，形成“一二三”產(chǎn)業(yè)融合的延伸鏈，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”的長效產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。利用“互聯(lián)網(wǎng)+林業(yè)產(chǎn)業(yè)”模式通過優(yōu)化生產(chǎn)要素、更新業(yè)務(wù)體系、重構(gòu)商業(yè)模式等途徑來完成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和升級，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，促進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

5.3 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

補(bǔ)齊林區(qū)基層設(shè)施建設(shè)短板，為促進(jìn)林區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力支撐，增強(qiáng)林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展后勁。一是加強(qiáng)林區(qū)道路、水、電、通信等基層設(shè)施建設(shè)，改善林區(qū)生產(chǎn)生活條件。二是加強(qiáng)森林管護(hù)站(點(diǎn))等基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，分批分期支持鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管護(hù)站和村管護(hù)示范點(diǎn)建設(shè)。三是加強(qiáng)林區(qū)主要交通干道和重點(diǎn)區(qū)域網(wǎng)絡(luò)視頻監(jiān)控系統(tǒng)和組網(wǎng)建設(shè)，將遠(yuǎn)程監(jiān)控和無人機(jī)等各種智能設(shè)備和技術(shù)應(yīng)用在管護(hù)之中。

5.4 實(shí)施森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程

精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量，不僅能使管理精細(xì)化、技術(shù)精細(xì)化，高效、省時、省力，而且還能有效提高森林的碳匯能力，增加森林資源，實(shí)現(xiàn)森林的多種功能和效益的最大化，發(fā)揮森林生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)國土安全、淡水安全、物種安全、氣候安全、生態(tài)安全以及木材安全的功能，滿足人類的生態(tài)需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展[4]。堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然修復(fù)為主，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量和質(zhì)量并重、質(zhì)量優(yōu)先，國有林場以提供森林生態(tài)服務(wù)為主線，重點(diǎn)培育珍貴樹種、大徑級優(yōu)質(zhì)良材，打造優(yōu)美森林景觀，集體林以提高林農(nóng)收益為重心，將撫育經(jīng)營措施落實(shí)到山頭地塊，推進(jìn)適度規(guī)?；?、專業(yè)化經(jīng)營，充分發(fā)揮林地生產(chǎn)潛力，不斷提高林地產(chǎn)出，不斷增強(qiáng)森林綜合效能。

5.5 激活國有林場發(fā)展體制機(jī)制

根據(jù)國有林場所處地域特點(diǎn)和資源優(yōu)勢，科學(xué)定位功能，理順管理體制，改變經(jīng)營機(jī)制，積極融入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)發(fā)展，積極爭取政府支持政策，消除國有林場發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)政策壁壘。盤活國有林場資源，探索創(chuàng)建新機(jī)制，轉(zhuǎn)變主要經(jīng)營木材較為單一的經(jīng)營方式，充分利用森林資源發(fā)展森林旅游、林下種養(yǎng)等特色產(chǎn)業(yè)，培育森林后備資源，發(fā)展多元化經(jīng)營，不斷壯大國有林場經(jīng)濟(jì)規(guī)模。不斷實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、林地資源合理開發(fā)與利用的良好局面，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

5.6 加快國有森工企業(yè)改制步伐

一是深化國有森工企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，加大產(chǎn)權(quán)制度改革力度，根據(jù)企業(yè)的資產(chǎn)狀況、經(jīng)營狀況和職工的承受能力等因素,靈活選擇改制形式。二是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司治理體系，建立規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。三是以資本為紐帶，推動資源優(yōu)化重組，增強(qiáng)市場競爭力，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值和增值。

5.7 開展效益監(jiān)測與評估

建立和完善天然林保護(hù)工程績效評估體系配套政策機(jī)制，建立多層次的工程績效評價指標(biāo)體系、建立長效工程績效評價制度、創(chuàng)新工程社會效益評價方法、制訂工程績效評價標(biāo)準(zhǔn)、編制工程績效預(yù)算、建立權(quán)威評價機(jī)構(gòu)、完善工程績效評價政策法律機(jī)制等，對工程的社會經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、合理利用自然資源、自然與生態(tài)環(huán)境影響以及社會影響4個方面開展績效評估[5]。對工程方案、工程運(yùn)行、工程影響和工程可持續(xù)發(fā)展4個方面進(jìn)行評價[6]。