龍躍江

（貴州大學(xué)土木工程學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

PPP 是指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付對價。PPP 不僅是一種融資手段，而且是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制改革、財(cái)政體制改革、投融資體制改革。

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，以及國家戰(zhàn)略“一帶一路”的實(shí)施，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，大眾對公共基礎(chǔ)建設(shè)的要求越來越高，相關(guān)職能部門對于為大眾提供更多的公共物品的壓力越來越大，PPP 模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用彰顯得更明顯。本文基于國家財(cái)政體制，通過從中央到地方財(cái)政部相關(guān)文件的分析，對PPP 項(xiàng)目存在的問題進(jìn)行深入研究，為今后PPP 模式的運(yùn)用以及推廣提供借鑒[1-2]。

1 我國歷年P(guān)PP 項(xiàng)目的政策文件

1995 年，發(fā)布了《關(guān)于以BOT 方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》。2001 年至2005 年，先后印發(fā)《促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見》，《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。

2010 年，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》。2013 年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2013 年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，同年印發(fā)了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》。2014 年，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》和《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，以及財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》。

2015 年至2017 年相繼發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》，《PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品實(shí)施專人專崗備案通知》，《中國保監(jiān)會關(guān)于保險資金投資政府和社會資本合作項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)的通知》，國務(wù)院法制辦聯(lián)合發(fā)改委、財(cái)政部起草《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱“《條例》”）。

2 我國PPP 項(xiàng)目政策文件分析

從1995 年到2002 年期間PPP 模式以外資參與的BOT模式為主，通過給予個別公司以特許經(jīng)營權(quán)限試點(diǎn)運(yùn)營，不過政府并沒有全面推行這種模式。

從2003 年政府開始鼓勵社會資本、外國資本以多種形式參與市政公用設(shè)施的建設(shè)；到2005 年開始允許非公有資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。社會資本也通過PPP 模式參與到高速公路、地鐵等交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以及大型體育場館等項(xiàng)目中。

2009 年以來城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和服務(wù)的投融資職能主要由各地的融資平臺公司承擔(dān)，項(xiàng)目的運(yùn)作方式以政府委托代建、BT 模式為主。2010 年國家開始鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，但各方反應(yīng)一般。

從2011 年至2014 年，政府開始為民間投資創(chuàng)造良好的環(huán)境，清理有礙競爭的不良分子，以中央財(cái)政性資金為引導(dǎo)，吸引社會法人投入、民間資本，允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)，允許非國有資本參股入國有資本，允許社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資和運(yùn)營，允許已建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給社會資本運(yùn)營、管理，促進(jìn)政府與社會資本合作模式，健全工作機(jī)制，規(guī)范管理，強(qiáng)化政策保障。

從2015 年至今，我國開始注重PPP 項(xiàng)目的規(guī)范化和立法進(jìn)程，使得PPP 項(xiàng)目在中國公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目方面變得更加的成熟[3-5]。

3 案例分析

“鳥巢”是我國首個運(yùn)用PPP 模式并由社會資本投資建設(shè)和運(yùn)營的大型體育場館項(xiàng)目。項(xiàng)目總投資31.39 億元，總占地面積21 公頃，建筑面積25.8 萬平方米。“鳥巢”項(xiàng)目最終由中信集團(tuán)公司等四家國內(nèi)外企業(yè)組成的中信聯(lián)合體建設(shè)。項(xiàng)目總投資中，中信聯(lián)合體出資42%，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營公司代表市政府出資58%。雙方以中外合資經(jīng)營方式組建項(xiàng)目公司―國家體育場有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)“鳥巢”的投資、融資、建設(shè)和運(yùn)營管理等全生命周期的工作。

不過“鳥巢”項(xiàng)目的PPP 模式很快就失敗了。北京奧運(yùn)會結(jié)束后不到一年，北京市政府與中信聯(lián)合體簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家體育場運(yùn)營維護(hù)管理協(xié)議》，對項(xiàng)目公司進(jìn)行了股份制公司改造：北京市政府（授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)） 持有的58%股份改為公司股權(quán)，主導(dǎo)“鳥巢”的經(jīng)營管理工作并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。中信聯(lián)合體成員持有其余42%的股權(quán)，放棄30年特許經(jīng)營權(quán)，改為獲得永久股東身份。國家體育場有限責(zé)任公司董事長、總經(jīng)理等公司高層由北京市國資委派任。這標(biāo)志著“鳥巢”變成了一個典型意義的規(guī)范運(yùn)作的中外合資經(jīng)營公司，而非嚴(yán)格意義上的PPP 項(xiàng)目（公司）。

4 結(jié)語

PPP 模式成功與否，與國家政策導(dǎo)向，社會資本方選擇的運(yùn)營方，項(xiàng)目建設(shè)方案以及后期的商業(yè)運(yùn)營要求，項(xiàng)目建設(shè)過程中是否出現(xiàn)了重大設(shè)計(jì)變更以及當(dāng)?shù)厣虡I(yè)運(yùn)營模式等有重要關(guān)系。