潘擁軍

(中信銀行博士后科研工作站，北京 100027)

根據(jù)2012年支付結(jié)算系統(tǒng)委員會(huì)(Committee on Payment and Settlement System, 下稱(chēng)CPSS)和國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織(Technical Committee of the International Organization of Securities Commissions, 下稱(chēng)IOSCO)技術(shù)委員會(huì)共同制定的權(quán)威國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則》(“Principles for Financial Market Infrastructures”)中定義，“中央對(duì)手方”(Central Counterparty，下稱(chēng)CCP)是指，“在一個(gè)或多個(gè)金融市場(chǎng)中介入的交易合同對(duì)手方，成為每個(gè)買(mǎi)方的賣(mài)方、每個(gè)賣(mài)方的買(mǎi)方，并據(jù)此確保履行所有敞口合約”。1CCP通過(guò)多邊集中凈額清算，減少了信用風(fēng)險(xiǎn)敞口總額和交易數(shù)量，便利了流動(dòng)性、增強(qiáng)市場(chǎng)透明度2，是重要的金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施(Financial Market Infrastructure，下稱(chēng)FMI)。自在2008年金融危機(jī)中成功清算雷曼兄弟，CCP受到國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可。CCP“風(fēng)險(xiǎn)集中者”“具有系統(tǒng)重要性”等角色也被逐步認(rèn)識(shí)，近年國(guó)際監(jiān)管組織紛紛發(fā)布規(guī)則應(yīng)對(duì)CCP潛在風(fēng)險(xiǎn)，其中包括恢復(fù)與處置等相關(guān)危機(jī)安排。這些規(guī)則與破產(chǎn)或政府救助(bailed-out)彼此關(guān)系如何？CCP是否排除破產(chǎn)或政府救助？相關(guān)法律或監(jiān)管規(guī)則應(yīng)如何設(shè)計(jì)等，這些問(wèn)題都值得深思。

在國(guó)內(nèi)，中央決策層高度重視系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范，例如習(xí)近平總書(shū)記在2017年7月全國(guó)金融工作會(huì)議和黨的十九大報(bào)告中都提到，要“主動(dòng)防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”或“守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線”“著力完善金融安全防線和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制”。3雖然2018年11月中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)管委員會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》確立要實(shí)施系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)(systemically important financial institutions，下稱(chēng)SIFI)的監(jiān)管框架，但仍處于藍(lán)圖設(shè)計(jì)初期且并未明文覆蓋FMIs，未建立相應(yīng)的法律、監(jiān)管制度。在FMIs監(jiān)管領(lǐng)域，既未形成有序的破產(chǎn)退出機(jī)制，也未形成救助資金的正當(dāng)、合法與合理使用的制度。目前我國(guó)金融衍生品市場(chǎng)快速發(fā)展，國(guó)際交流緊密，相關(guān)交易所、清算所亟需獲得歐盟、美國(guó)市場(chǎng)“第三國(guó)合格中央對(duì)手方”認(rèn)證及市場(chǎng)準(zhǔn)入。同時(shí)《期貨法》業(yè)已納入人大立法計(jì)劃。2019年1月底中國(guó)證監(jiān)會(huì)正式認(rèn)定上海期貨交易所、中國(guó)金融期貨交易所、大連商品交易所、鄭州商品交易所為“合格中央對(duì)手方”(qualifying central counterparty)，是繼2016年1月中國(guó)人民銀行認(rèn)定上海清算所為“合格中央對(duì)手方”之后監(jiān)管層和交易所針對(duì)CCP對(duì)標(biāo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化監(jiān)管與服務(wù)、防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。

因此，有必要在此關(guān)鍵時(shí)刻，明確我國(guó)問(wèn)題CCP的破產(chǎn)與政府救助等相關(guān)問(wèn)題，著力于“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”的應(yīng)對(duì)與“市場(chǎng)化機(jī)制”在金融領(lǐng)域的運(yùn)用。

中央對(duì)手方破產(chǎn)與政府救助的“兩難”之境

嚴(yán)重危及CCP生存能力和財(cái)務(wù)狀況的風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自，清算服務(wù)產(chǎn)生的信用、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)；重要參與者的違約引起的信用風(fēng)險(xiǎn)；操作風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，以及它們通過(guò)財(cái)務(wù)困境導(dǎo)致的重大虧損和流動(dòng)性不足；關(guān)聯(lián)FMIs的重大問(wèn)題的連鎖反應(yīng)，等等。這些風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的現(xiàn)實(shí)性，會(huì)直接誘發(fā)兩個(gè)可能性結(jié)局，一是破產(chǎn)倒閉，二是通過(guò)政府救助等流動(dòng)性注入來(lái)拯救機(jī)構(gòu)。

一、中央對(duì)手方與“系統(tǒng)重要性”金融機(jī)構(gòu)

CCP的基礎(chǔ)性、必要性及自身功能性質(zhì)，易成為SIFI。例如根據(jù)支付與金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)(Committee on Payment and Market Infrastructures，下稱(chēng)CPMI)與IOSCO委員會(huì)2015年《監(jiān)管當(dāng)局職責(zé)履行的評(píng)估和審查》，接受《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則》評(píng)估的美國(guó)八家主要CCP機(jī)構(gòu)，其中就有五家被認(rèn)定為“具有系統(tǒng)重要性”。4歐盟境內(nèi)所有CCP均被默認(rèn)為“具有系統(tǒng)重要性”。5我國(guó)2018年11月三部門(mén)《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》雖然暫未將CCP納入系統(tǒng)重要性評(píng)估，但隨著文件適用的逐步深入以及國(guó)際監(jiān)管趨勢(shì)，更多可能在未來(lái)將其識(shí)別為系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論而言，CCP因所提供服務(wù)的必不可少、沉淀成本、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、自然壟斷等自身復(fù)雜性和綜合性，以及其關(guān)閉或破產(chǎn)的傳染惡果等外部性效應(yīng)，更易被認(rèn)定為SIFI。

首先，CCP為金融系統(tǒng)提供基礎(chǔ)性、必要性的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”服務(wù)。公共產(chǎn)品，即利益能為全體公眾或公眾中特定群體所分享的商品，包括非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性特征。非公共產(chǎn)品對(duì)非排他性又做了一定限制，其供給納入政府與市場(chǎng)共擔(dān)原則，意味著在市場(chǎng)化層面上會(huì)接受更多監(jiān)管。CCP業(yè)務(wù)比商業(yè)銀行更具有公共性，原因在于：一是其提供清算服務(wù)更為基礎(chǔ)和關(guān)鍵，關(guān)系到所服務(wù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性交易、組織架構(gòu)等“無(wú)法繞行”的必要環(huán)節(jié)。二是其核心服務(wù)的提供也多依賴(lài)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)且有大量前期沉淀成本。CCP等FMIs就與自來(lái)水廠、電廠、電纜、電信網(wǎng)絡(luò)、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)似，都需要巨大的資金、技術(shù)、人力等初始投資作為沉淀成本。但一旦初始成本投入后，供應(yīng)規(guī)模越大，其服務(wù)的單位成本也越低。三是多數(shù)情況下CCP服務(wù)可替代性弱，易形成自然壟斷。

其次，CCP所掌握資源匹配的風(fēng)險(xiǎn)控制，對(duì)所服務(wù)市場(chǎng)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。通常一個(gè)CCP覆蓋一個(gè)或多個(gè)金融產(chǎn)品交易領(lǐng)域，數(shù)量少且新CCP也難以進(jìn)入市場(chǎng)。究其原因：一是多邊CCP安排的建立與維持是相當(dāng)復(fù)雜的，因?yàn)樾杌谏虡I(yè)、技術(shù)、法律、金融等多方面考慮；二是已處壟斷地位的CCP并無(wú)動(dòng)力對(duì)其他CCP有效對(duì)接；三是CCP一旦成為其他CCP的成員，會(huì)威脅到彼此之間的風(fēng)險(xiǎn)管理程序；四是交易所對(duì)新CCP準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高；五是央行的貨幣授信使新CCP被限制參與競(jìng)爭(zhēng)或附帶成本過(guò)高。6因此CCP機(jī)構(gòu)與各金融業(yè)務(wù)方、參與方、金融系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性緊密，系統(tǒng)也越來(lái)越復(fù)雜、綜合。

最后，CCP關(guān)閉會(huì)給市場(chǎng)造成不利的連鎖反應(yīng)。例如CCP關(guān)鍵業(yè)務(wù)功能中斷或終結(jié)，會(huì)影響到CCP參與者、關(guān)聯(lián)FMI、其他相關(guān)實(shí)體以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)，乃至國(guó)家、全球的金融穩(wěn)定。

我國(guó)CCP機(jī)構(gòu)有上海清算所、中國(guó)金融期貨交易所、大連商品交易所、鄭州商品交易所、上海期貨交易所、中國(guó)證券登記結(jié)算有限公司、上海黃金交易所等。它們的很多產(chǎn)品具有獨(dú)特性且交易對(duì)手不乏系統(tǒng)重要性商業(yè)銀行與大型券商機(jī)構(gòu)，一旦發(fā)生問(wèn)題則會(huì)產(chǎn)生更大的危機(jī)波及我國(guó)貨幣市場(chǎng)、資本市場(chǎng)乃至整個(gè)金融市場(chǎng)。

二、“破產(chǎn)”與“政府救助”的爭(zhēng)議

CCP多為SIFI，能否倒閉與“政府救助”等問(wèn)題，涉及道德風(fēng)險(xiǎn)、行為正當(dāng)性、“成本—收益”衡量等判斷。

許多學(xué)者認(rèn)為CCP聚集許多金融信用且多為中央銀行授信，適用“大而不倒”(Too Big to Fail)，因?yàn)榈归]會(huì)帶來(lái)系列嚴(yán)重后果，包括：一是給關(guān)聯(lián)FMIs及其參與者造成不利的連鎖反應(yīng)；二是業(yè)務(wù)中斷或終結(jié)會(huì)導(dǎo)致一國(guó)經(jīng)濟(jì)體的全球競(jìng)爭(zhēng)力衰落；三是因成立與運(yùn)營(yíng)受政府隱性擔(dān)保，倒閉則有損政府信用。但也有學(xué)者持反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為：第一，CCP雖存在具有必要性，但應(yīng)允許倒閉；第二，監(jiān)管當(dāng)局需一系列措施來(lái)應(yīng)對(duì)倒閉根源；第三，破產(chǎn)也會(huì)有益于對(duì)自有資本、保證金、違約基金等資源資本重組。7從觀點(diǎn)分歧實(shí)質(zhì)出發(fā)分析，機(jī)構(gòu)是否能倒閉主要是建立在監(jiān)管當(dāng)局對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂(yōu)，如一國(guó)乃至全球金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。另外，政府救助的資金來(lái)源主要是公眾納稅人的貢獻(xiàn)。在市場(chǎng)環(huán)境好時(shí)，高管人員獲得豐厚利潤(rùn)，納稅人無(wú)從獲益；一旦瀕臨破產(chǎn)時(shí)，政府卻動(dòng)用納稅人貢獻(xiàn)救助機(jī)構(gòu)，實(shí)不合理。這也會(huì)變相激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在新一輪業(yè)務(wù)上的冒進(jìn)。因此近年來(lái)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與各國(guó)實(shí)踐中，紛紛明文在CCP恢復(fù)、處置之中排除“政府救助”。當(dāng)然完全禁止政府救助也絕非理性行為，忽視了“成本——收益”衡量則會(huì)引發(fā)更大一輪風(fēng)險(xiǎn)。

歷史實(shí)踐中發(fā)生過(guò)CCP破產(chǎn)或?yàn)l臨破產(chǎn)事件并產(chǎn)生了深刻教訓(xùn)。例如法國(guó)現(xiàn)金清算所(1974年“白糖危機(jī)”事件)、吉隆坡商品清算所(1983年“棕櫚油期貨市場(chǎng)崩盤(pán)”事件)和香港期貨交易所(1987年“股災(zāi)”)等三家CCP破產(chǎn)，而芝加哥商品交易所(1987年“股災(zāi)”)、芝加哥期貨交易所(1987年“股災(zāi)”)、美國(guó)期權(quán)清算公司(1987年“股災(zāi)”)和巴西證券期貨交易所(1999年央行取消“匯率限制”)等四家CCP瀕臨破產(chǎn)。它們陷入困境的共同誘因是：一是市場(chǎng)震蕩以及違約事件頻發(fā)等惡劣的外部市場(chǎng)環(huán)境；二是會(huì)員的初始保證金與違約基金不足以覆蓋損失；三是交易量大與市場(chǎng)價(jià)格大幅波動(dòng)導(dǎo)致操作問(wèn)題，又藉此引發(fā)流動(dòng)性不足。8如今看來(lái)，它們都未遵守2012年《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則》中“原則3全面風(fēng)險(xiǎn)管理框架”“原則4信用風(fēng)險(xiǎn)”“原則5抵押品”“原則6保證金”“原則7流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)”“原則13參與者違約規(guī)則與程序”“原則15一般業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”“原則17運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)”等規(guī)定。9在CCP破產(chǎn)或?yàn)l臨破產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)合理運(yùn)用保證金制度、違約基金與“違約瀑布”風(fēng)險(xiǎn)管理制度，并結(jié)合科學(xué)工具手段盡可能控制風(fēng)險(xiǎn)。需特別說(shuō)明的是，以上瀕臨破產(chǎn)的交易所得以幸免，都離不開(kāi)中央銀行流動(dòng)性注入或穩(wěn)定市場(chǎng)情緒等。

三、恢復(fù)、處置、破產(chǎn)與政府救助的關(guān)系

目前，很多國(guó)家正將CCP恢復(fù)(recovery)、處置(resolution)、破產(chǎn)(insolvency)等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)化到本土法律和監(jiān)管框架中。例如美國(guó)2014年Regulation HH規(guī)則的修訂、歐盟2012年《歐洲市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管規(guī)則》(“The European Market Infrastructure”，下稱(chēng)EMIR)、2014年《金融市場(chǎng)工具規(guī)定》(“on Markets in Financial Instruments and Amending Regulation (EU) No 648/2012”，下稱(chēng)MiFIR)、2014年《金融市場(chǎng)工具指令》(“Markets in Financial Instruments Directive”，下稱(chēng)MiFID II)、2016年《中央對(duì)手方恢復(fù)與處置監(jiān)管規(guī)則》(“on a Framework for the Recovery and Resolution of Central Counterparties and Amending Regulations (EU) No 1095/2010, (EU) No 648/2012, and (EU) 2015/2365”)都汲取了2012年《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則》等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗(yàn)。2010年《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》、102012年《銀行對(duì)中央對(duì)手方風(fēng)險(xiǎn)敞口的風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)計(jì)量規(guī)則》等巴塞爾委員會(huì)監(jiān)管要求對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)敞口的規(guī)定，激勵(lì)CCP機(jī)構(gòu)及其股東更重視恢復(fù)與處置計(jì)劃。國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)隨著G20、金融穩(wěn)定理事會(huì)(Financial Stability Board，下稱(chēng)FSB)、國(guó)際清算銀行(Bank for International Settlements，下稱(chēng)BIS)、IOSCO、國(guó)際互換與衍生工具協(xié)會(huì)(International Swaps and Derivatives Association，下稱(chēng)ISDA)等重要性國(guó)際組織在全球經(jīng)濟(jì)金融的突出影響力以及實(shí)際約束力的強(qiáng)大，逐步形成國(guó)際軟法的“硬法化”趨勢(shì)，直接影響到各國(guó)金融制度。這些國(guó)際金融監(jiān)管組織已發(fā)布了很多關(guān)于CCP的恢復(fù)與處置標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)層面，CCP“恢復(fù)”指“從危機(jī)中恢復(fù)其生存能力和財(cái)務(wù)能力，在不動(dòng)用監(jiān)管當(dāng)局的處置權(quán)力使其持續(xù)提供關(guān)鍵服務(wù)”。11CCP的“處置”目標(biāo)，指一是CCP恢復(fù)關(guān)鍵功能；二是原CCP有序清理(wind- down)后，應(yīng)確保后續(xù)實(shí)體或安排能繼續(xù)履行關(guān)鍵功能。12也有IMF專(zhuān)家認(rèn)為CCP“處置”更像是“二次恢復(fù)”，不同于商業(yè)銀行。13CCP恢復(fù)與處置，都是在維系關(guān)鍵功能與避免納稅人額外成本損失等前提下。歐盟2016年《中央對(duì)手方恢復(fù)與處置監(jiān)管規(guī)則》更明確指出恢復(fù)與處置目的是，“在機(jī)構(gòu)陷入困境或破產(chǎn)時(shí)，保障金融穩(wěn)定、確保關(guān)鍵功能的持續(xù)性、保護(hù)納稅人利益”。14而這些目標(biāo)，則是破產(chǎn)程序所不足以實(shí)現(xiàn)的。CCP倒閉15，代價(jià)巨大。2004年11月，BIS《關(guān)于中央對(duì)手方的建議》(“Recommendations Central Counterparties”)提到，“CCP風(fēng)險(xiǎn)管理失敗，將潛在擾亂相關(guān)市場(chǎng)以及在那些市場(chǎng)上的工具的結(jié)算系統(tǒng)的其他部分；該擾亂可能會(huì)傳導(dǎo)至支付系統(tǒng)及其他結(jié)算系統(tǒng)”。16當(dāng)針對(duì)CCP的救助(恢復(fù)計(jì)劃、流動(dòng)性支持、最后貸款人等方式)失敗，且當(dāng)局認(rèn)為繼續(xù)救助已無(wú)意義，同時(shí)日常監(jiān)管成本遠(yuǎn)大于所獲收益；或CCP已然喪失或被取代了關(guān)鍵的服務(wù)功能，此時(shí)CCP破產(chǎn)會(huì)被提上當(dāng)局議程。雖然CCP會(huì)持有一定規(guī)模的金融資產(chǎn)來(lái)應(yīng)對(duì)極端情況的風(fēng)險(xiǎn)損失，但也可能會(huì)遇到無(wú)法通過(guò)損失分?jǐn)偡绞交謴?fù)償付能力的情況。一旦破產(chǎn)，則會(huì)產(chǎn)生比救助大型銀行控股集團(tuán)更為復(fù)雜和嚴(yán)重的后果。17在恢復(fù)與處置無(wú)效情況下，若要避免具有系統(tǒng)重要性的CCP倒閉，而作為最后手段的中央銀行流動(dòng)性支持等外部救助尤為重要。我國(guó)在CCP“恢復(fù)”“處置”“破產(chǎn)”的研究與實(shí)踐起步較晚，其與“政府救助”關(guān)系在立法中并無(wú)表述，應(yīng)充分借鑒國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)構(gòu)建相應(yīng)的法制環(huán)境。

中央銀行的流動(dòng)性支持問(wèn)題

央行流動(dòng)性注入具有理論和現(xiàn)實(shí)的可行性。CCP存在的目的特殊性是中和風(fēng)險(xiǎn)。中央銀行和監(jiān)管當(dāng)局對(duì)CCP發(fā)揮監(jiān)督、監(jiān)管作用，同時(shí)中央銀行需以最后貸款人(Lender of Last Resort，下稱(chēng)LOLR)或緊急流動(dòng)性援助(Emergency Liquidity Assistance，下稱(chēng)ELA)方式救助瀕臨破產(chǎn)的系統(tǒng)重要性CCP。18因此清算所獲得中央銀行的授信尤為重要，尤其是面臨類(lèi)似信用違約互換等不穩(wěn)定的清算產(chǎn)品。19但如何從立法上設(shè)計(jì)央行流動(dòng)性支持，也值得明確。

一、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)：央行流動(dòng)性支持的他國(guó)做法

他國(guó)央行提供的緊急流動(dòng)性支持，也沒(méi)有一致的國(guó)際通行辦法。20央行救助CCP機(jī)構(gòu)是否具有正當(dāng)性，值得明確。國(guó)際貨幣基金組織(International Monetary Fund，下稱(chēng)IMF)2010年報(bào)告《全球金融穩(wěn)定報(bào)告》曾指出中央銀行對(duì)額外風(fēng)險(xiǎn)的緊急救助是正當(dāng)?shù)?。“央行?yīng)有能力向具有系統(tǒng)重要性的問(wèn)題中央對(duì)手方提供緊急流動(dòng)性。但是緊急貸款需高質(zhì)量流動(dòng)性的證券抵押品支持，其品質(zhì)需與貨幣政策操作所需抵押品品質(zhì)一致。同時(shí)如果這可能會(huì)損害央行貨幣政策或外匯政策運(yùn)行，則絕不允許操作”。21

美國(guó)規(guī)則提供了“超級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)者”主導(dǎo)的借鑒。美國(guó)《多德—弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》(“Dodd- Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act”，下稱(chēng)《多德—弗蘭克法案》)的VIII篇《支付、清算、結(jié)算的監(jiān)管法案》，授予美聯(lián)儲(chǔ)法定權(quán)力通過(guò)貼現(xiàn)窗口來(lái)擴(kuò)大CCP的信貸，但是這種權(quán)力只能用在“特殊或緊急情況下”?！啊抖嗟隆ヌm克法案》確保清算所具有獲得美聯(lián)儲(chǔ)的流動(dòng)性支持的權(quán)利，但是也嚴(yán)格限制這種借款情況的發(fā)生”。22條文適用僅覆蓋在被美國(guó)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)(Financial Stability Oversight Council，下稱(chēng)FSOC)指定的CCP?！抖嗟隆ヌm克法案》的“金融市場(chǎng)服務(wù)平臺(tái)”(Financial Market Utility)雖未明指涉及CCP，但是從定義上包括絕大多數(shù)CCPs。該法案中使用“指定的清算機(jī)構(gòu)”(designated clearing entity)包括兩種類(lèi)型CCPs：衍生品清算組織(如清算金融衍生品的CCP)和清算代理機(jī)構(gòu)(如清算證券的CCPs)?！爸付ǖ慕鹑谑袌?chǎng)服務(wù)平臺(tái)”具有系統(tǒng)重要性，足以威脅到美國(guó)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定?！抖嗟隆ヌm克法案》授予美國(guó)FSOC識(shí)別金融機(jī)構(gòu)是否有系統(tǒng)重要性的各種要素，并有權(quán)將一些衍生品CCP指定為“具有系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)”。2008年金融危機(jī)后，美國(guó)規(guī)則中雖然形成了超級(jí)權(quán)力協(xié)調(diào)者FSOC，但FSOC自身也受到一系列職責(zé)、規(guī)則約束，以保證行為的公正性。23FSOC的強(qiáng)大監(jiān)管權(quán)用來(lái)協(xié)調(diào)央行、財(cái)政部、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等部門(mén)實(shí)施有力救助，并將不同的CCP監(jiān)管部門(mén)納入統(tǒng)一監(jiān)管協(xié)調(diào)框架，更利于決策實(shí)施。

歐盟與英國(guó)的規(guī)則設(shè)計(jì)有所不同，更側(cè)重成員國(guó)央行的核心作用。2009年歐盟委員會(huì)曾建議授權(quán)歐洲證券與市場(chǎng)管理局(European Securities and Markets Authority，下稱(chēng)ESMA)對(duì)歐盟內(nèi)部CCP全面監(jiān)督，但英國(guó)等國(guó)堅(jiān)持認(rèn)為責(zé)任應(yīng)留給CCP所在國(guó)，該建議才未能實(shí)現(xiàn)。2012年歐洲議會(huì)與各成員國(guó)就監(jiān)管CCP最終形態(tài)啟動(dòng)了共同規(guī)定形成EMIR，在歐盟規(guī)則中所有CCP都被默認(rèn)為SIFI，則它們的國(guó)家監(jiān)管部門(mén)、ESMA、其他CCP清算會(huì)員及相關(guān)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)形成監(jiān)管聯(lián)盟，制定緊急應(yīng)對(duì)計(jì)劃。24該規(guī)則還規(guī)定，CCP必須有充足流動(dòng)性使用權(quán)，該流動(dòng)性來(lái)自央行或資信可靠且值得信賴(lài)的商業(yè)銀行。25EMIR框架尚未授予歐洲中央銀行對(duì)面臨流動(dòng)性問(wèn)題或破產(chǎn)的CCP擴(kuò)大流動(dòng)性援助的法律權(quán)力，歐盟各成員國(guó)央行對(duì)問(wèn)題CCP的救助也極力尋求本國(guó)法律和條例支持?！稓W共體條約》第101條規(guī)定：成員國(guó)央行只能向信貸機(jī)構(gòu)提供LOLR和ELA。法國(guó)《貨幣和金融法典》規(guī)定清算所在法國(guó)“必須有信貸機(jī)構(gòu)地位”。德國(guó)《聯(lián)邦共和國(guó)銀行法》第32款允許CCP在德國(guó)獲得信用機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)許可證。2014年11月5日，英格蘭銀行宣布擴(kuò)大“英鎊貨幣框架”(Sterling Monetary Framework)的準(zhǔn)入范圍并將CCP納入其中。26倫敦清算所和歐洲期貨交易所等機(jī)構(gòu)擁有銀行牌照，受到《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》監(jiān)管同時(shí)，也獲得了央行流動(dòng)性支持。27綜上，歐盟規(guī)則更依賴(lài)成員國(guó)央行的核心作用，因?yàn)樵跉W盟各成員國(guó)法律之中CCP監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是央行。

因此，在美國(guó)、歐盟與英國(guó)都允許央行救助瀕臨破產(chǎn)的系統(tǒng)重要性CCP，包括設(shè)定明文法定標(biāo)準(zhǔn)，公平、公正、透明的程序，央行緊急情況流動(dòng)性支持的法定自主權(quán)等。28而具體實(shí)施也依托本國(guó)的監(jiān)管文化與行政體制歷史傳統(tǒng)。

二、我國(guó)存在的問(wèn)題：最后貸款人制度空白

LOLR僅限為市場(chǎng)提供流動(dòng)性，且其制度執(zhí)行有嚴(yán)格的程序。29美國(guó)學(xué)者亞當(dāng)·J·列維京(2011)認(rèn)為設(shè)計(jì)危機(jī)的政府救助應(yīng)考慮兩個(gè)基本問(wèn)題：一是政府救助是否應(yīng)該通過(guò)國(guó)會(huì)(立法機(jī)關(guān))，或者救助當(dāng)局是否為專(zhuān)門(mén)制度化的機(jī)構(gòu)；二是政府救助中債權(quán)人公司是否應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制接受低于全額賠付結(jié)果。另外確保政府救助的公平性和可問(wèn)責(zé)性是非常必要的。30我國(guó)尚不存在明文規(guī)定的LOLR制度，CCP危機(jī)時(shí)且處于恢復(fù)、處置無(wú)效情況下，必要的中央銀行市場(chǎng)流動(dòng)性的提供應(yīng)供參考。中國(guó)人民銀行除了為上海清算所提供結(jié)算服務(wù)，還對(duì)中國(guó)證監(jiān)會(huì)監(jiān)管的其他CCPs實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管31，因此在緊急必要情形下，央行為CCPs等FMIs提供流動(dòng)性支持，利于維持FMIs關(guān)鍵服務(wù)與金融系統(tǒng)穩(wěn)定。

預(yù)先設(shè)計(jì)的制度化能早日精準(zhǔn)化目標(biāo)，而臨時(shí)措施補(bǔ)充了規(guī)則的空隙與適用的靈活性。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的單個(gè)機(jī)構(gòu)失敗會(huì)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)負(fù)面影響，具體表現(xiàn)為資產(chǎn)價(jià)格實(shí)質(zhì)性波動(dòng)、企業(yè)流動(dòng)性減少、潛在破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)損失和效率損失。例如美國(guó)就除了存在多個(gè)平行的破產(chǎn)處置系統(tǒng)32，還存在一次性的、非法定的、緊急臨時(shí)援助措施如政府信貸、貸款擔(dān)?；蛑苯拥恼J款或投資等各相對(duì)獨(dú)立系統(tǒng)。33因此，我國(guó)有必要形成符合國(guó)情的中央銀行LOLR制度安排。

三、啟示與應(yīng)對(duì)：雙重救助機(jī)制的最后貸款人制度設(shè)計(jì)

2019年1月施行的《中國(guó)人民銀行職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制決定》效力性文件的第4條第(五)項(xiàng)中列明中國(guó)人民銀行承擔(dān)了LOLR職責(zé)，然而這并未在法律層面得到明確。34但我國(guó)在現(xiàn)行法律框架內(nèi)形成中央銀行LOLR職責(zé)，是具有現(xiàn)有條文解釋空間的?！吨袊?guó)人民銀行法》第4條、35《預(yù)算法》第59條第二款36規(guī)定了央行有經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職責(zé)，此處“經(jīng)理”含義為“經(jīng)營(yíng)管理”。實(shí)踐中，財(cái)政部會(huì)同央行拿出一部分現(xiàn)金余額以存入商業(yè)銀行等獲取一定收益。第28條指出央行有權(quán)對(duì)商業(yè)銀行提供不超過(guò)一年的貸款。37第30條指出國(guó)務(wù)院可以決定央行向特定的非銀行金融機(jī)構(gòu)提供貸款。38第32條第二款也明確了央行的特種貸款的行為，即國(guó)務(wù)院決定的由央行向金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的用于特定目的的貸款。39該條款表明，現(xiàn)有法律框架下我國(guó)央行能發(fā)揮LOLR作用，具體設(shè)計(jì)可做如下安排：

第一，常規(guī)救助機(jī)制的適用。運(yùn)用“清晰法”設(shè)計(jì)間接救助，以市場(chǎng)化措施為主：(1)事發(fā)金融機(jī)構(gòu)不救助。法律明文規(guī)定，不救助引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)，只救助風(fēng)險(xiǎn)波及方。“救市場(chǎng)不救單個(gè)機(jī)構(gòu)”，旨在預(yù)防道德風(fēng)險(xiǎn)、避免恐慌的傳遞性。(2)間接救助。其一，對(duì)發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)，監(jiān)管部門(mén)可以采取及時(shí)隔離風(fēng)險(xiǎn)、派駐調(diào)查組協(xié)查、獲取信息、決策參考、及時(shí)公開(kāi)信息鼓勵(lì)市場(chǎng)救助等措施。其二，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策鼓勵(lì)他方銀行或非銀行金融機(jī)構(gòu)基于商業(yè)判斷和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，用市場(chǎng)手段救助問(wèn)題機(jī)構(gòu)，比如采用懲罰性貸款利率、風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)賤賣(mài)、資本合作等措施?！扒逦ā遍g接救助的出發(fā)點(diǎn)是為了避免事發(fā)機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，降低受波及機(jī)構(gòu)因非正常的額外市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的巨大損害，以維護(hù)良性的市場(chǎng)秩序。

第二，特別補(bǔ)充機(jī)制的適用。運(yùn)用“模糊法”構(gòu)建兜底的直接救助，補(bǔ)充前款救助無(wú)效又“不得不救”情況。最后貸款人的根本目的是預(yù)防或遏止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。40監(jiān)管部門(mén)識(shí)別、認(rèn)定救助正當(dāng)性后，該救助權(quán)限上升至國(guó)家經(jīng)濟(jì)一級(jí)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)——國(guó)務(wù)院，由國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)統(tǒng)籌或?qū)嶋H運(yùn)行時(shí)經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)央行、財(cái)政部等相關(guān)部門(mén)單一或聯(lián)合實(shí)施。特別補(bǔ)充機(jī)制，更多是對(duì)程序性規(guī)定而非實(shí)質(zhì)內(nèi)容規(guī)定，救助誰(shuí)、如何救助，更多的是考慮程序上的問(wèn)題。動(dòng)用國(guó)庫(kù)資金或公共財(cái)政資金共擔(dān)決策風(fēng)險(xiǎn)，屬于公共行政領(lǐng)域，救助行為接受公眾問(wèn)責(zé)、對(duì)公眾負(fù)責(zé)?！澳：ā倍档椎闹苯泳戎?，本質(zhì)也是為了救市場(chǎng)而非特定機(jī)構(gòu)，動(dòng)用公共資金挽救金融秩序也是為了更大范圍的集體買(mǎi)單危機(jī)惡果。

雖然我國(guó)逐步形成“超級(jí)協(xié)調(diào)者”國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的職權(quán)框架，但從現(xiàn)有立法而言《中國(guó)人民銀行法》授權(quán)中國(guó)人民銀行流動(dòng)性支持更具法律可行性，而“超級(jí)協(xié)調(diào)者”自身的立法完善也應(yīng)盡早提上日程。

破產(chǎn)或政府救助的觸發(fā)時(shí)間問(wèn)題

為了確保各方利益增減變化的公平公正，CCP破產(chǎn)與政府救助的觸發(fā)時(shí)間的確定應(yīng)當(dāng)納入法治框架內(nèi)。

一、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)：觸發(fā)時(shí)間的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與他國(guó)做法

根據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)以及各國(guó)已有立法或監(jiān)管規(guī)則實(shí)踐，問(wèn)題CCP的首選是恢復(fù)或處置，其次才是破產(chǎn)程序。如果經(jīng)過(guò)監(jiān)管當(dāng)局審慎的“成本——收益”分析，從整體公平而非局部公平判斷得出CCP符合破產(chǎn)法的相關(guān)要件，則可以實(shí)施破產(chǎn)。而各國(guó)立法也有所不同，有的直接適用于普通破產(chǎn)法，有的適用于專(zhuān)門(mén)性的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法。例如美國(guó)的金融機(jī)構(gòu)適用于一般破產(chǎn)法，而德國(guó)有專(zhuān)門(mén)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)機(jī)制。41CCP的破產(chǎn)觸發(fā)時(shí)間界定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定適用，以避免牽動(dòng)的各方利益欠缺統(tǒng)籌性正當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)。

政府救助具有一定的靈活性。國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和各國(guó)立法或監(jiān)管規(guī)則大多已形成共識(shí)，對(duì)CCP恢復(fù)、處置及其計(jì)劃安排或CCP可處置性考慮上，不能納入政府救助的預(yù)設(shè)。42如果在CCP恢復(fù)或處置無(wú)效情況下，系統(tǒng)重要性CCP直接適用破產(chǎn)會(huì)帶來(lái)難以估量的損失，那么能保障債權(quán)人利益和維護(hù)金融穩(wěn)定的政府流動(dòng)性介入也應(yīng)納入考慮。政府救助應(yīng)盡可能在恢復(fù)或處置無(wú)效之后，仍然無(wú)法維系CCP關(guān)鍵功能，那么破產(chǎn)程序則將啟動(dòng)。權(quán)衡利弊，從時(shí)間維度上看，政府救助不能造成不正當(dāng)獲利的預(yù)期；從量化維度上看，從小范圍的利益損失以挽救更大范圍的受波及的損害，體系規(guī)則調(diào)整利益變動(dòng)的一定正當(dāng)性。

二、我國(guó)存在的問(wèn)題：欠缺有效的體系性適用制度

法治框架代表有法可依、有法必行。我國(guó)對(duì)CCP有關(guān)破產(chǎn)與政府救助等問(wèn)題，并無(wú)法律或監(jiān)管規(guī)則的明文規(guī)定。我國(guó)監(jiān)管當(dāng)局或處置當(dāng)局也曾對(duì)一些金融機(jī)構(gòu)實(shí)施破產(chǎn)或政府救助措施，但更多基于臨時(shí)性的政府決策，并未能形成有效的、體系性的制度安排來(lái)化解危機(jī)或平衡利益。

破產(chǎn)或政府救助的觸發(fā)時(shí)間的過(guò)于靈活性，也即會(huì)引發(fā)權(quán)力的恣意與不受限制。我國(guó)金融機(jī)構(gòu)在破產(chǎn)或政府救助缺失法律效力位階規(guī)則，不利于金融市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。同時(shí)欠缺一定法治框架內(nèi)的特定程度和對(duì)象的政府救助，本身也構(gòu)成對(duì)納稅人利益損害。因?yàn)檫@也會(huì)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)受制政治影響、利益捆綁等來(lái)謀求政府救助，甚至不惜以利益輸送等腐敗行為達(dá)成目的。對(duì)CCP等SIFI的破產(chǎn)或政府救助，都應(yīng)當(dāng)在一個(gè)法治的框架內(nèi)進(jìn)行。金融機(jī)構(gòu)何時(shí)觸發(fā)破產(chǎn)、政府何時(shí)救助，都應(yīng)秉承法治公平正義的安排并納入具體定性、定量的指標(biāo)評(píng)定。

三、啟示與應(yīng)對(duì)：規(guī)則體系的明文規(guī)定與賦予監(jiān)管機(jī)關(guān)一定自由裁量權(quán)

其一，結(jié)合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等規(guī)則體系在各個(gè)層次上明確CCP的破產(chǎn)或政府救助的觸發(fā)時(shí)間。法律形式規(guī)定CCP破產(chǎn)或政府救助的整體框架。有必要推動(dòng)《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施法》(或《支付、清算與結(jié)算法》)、《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》等立法工作，并修訂行政法規(guī)2015年《國(guó)務(wù)院存款保險(xiǎn)條例》融入金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)或政府救助。在法律形式上確定CCP的破產(chǎn)或政府救助的標(biāo)準(zhǔn)要求，并通過(guò)部門(mén)規(guī)章的位階規(guī)則予以明確。問(wèn)題CCP的破產(chǎn)時(shí)間應(yīng)當(dāng)在其恢復(fù)、處置無(wú)效時(shí)，才會(huì)被考慮；進(jìn)入破產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)管當(dāng)局或處置當(dāng)局同意。在我國(guó)的政府救助，至少是基于國(guó)務(wù)院行政法規(guī)以上的規(guī)則，才能統(tǒng)一協(xié)調(diào)納入救助。因此，在未來(lái)的《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施法》(或《支付、清算與結(jié)算法》)的法律中納入政府救助的總體要求，并由國(guó)務(wù)院行政法規(guī)形成更為詳細(xì)的界定，繼而修訂“一行二會(huì)”等制定的部門(mén)規(guī)章以及相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管效力文件予以體系化。

其二，在法律規(guī)則框架內(nèi)，授予負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一定的自由裁量權(quán)。我國(guó)國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，有協(xié)調(diào)各金融監(jiān)管部門(mén)、維護(hù)金融穩(wěn)定的職能，在一定程度上代表國(guó)務(wù)院執(zhí)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問(wèn)題的職權(quán)。2018年11月三部門(mén)發(fā)布的《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》已對(duì)金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)在SIFI監(jiān)管中的作用形成規(guī)劃；中國(guó)人民銀行也有維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)。因此，它們?cè)趹?yīng)對(duì)復(fù)雜多變的危機(jī)環(huán)境中，應(yīng)當(dāng)在法律框架內(nèi)有權(quán)決定對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施破產(chǎn)或政府救助的權(quán)力，特別是對(duì)行動(dòng)觸發(fā)時(shí)間提前、推遲等。中國(guó)人民銀行作為央行，因維護(hù)金融穩(wěn)定和宏觀審慎監(jiān)管職能，能掌握了全國(guó)金融經(jīng)濟(jì)的重要信息，便于更好決策。國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，不僅作為部委監(jiān)管機(jī)構(gòu)層面的重要協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)掌握全局性重要金融經(jīng)濟(jì)信息，更是作為國(guó)務(wù)院的具體執(zhí)行統(tǒng)籌職能機(jī)構(gòu)更具有決策的準(zhǔn)確性與執(zhí)行效率等優(yōu)勢(shì)。

救助對(duì)象的界定問(wèn)題

政府救助對(duì)象是CCP本身，還是CCP清算會(huì)員，關(guān)系到救助本質(zhì)的正當(dāng)性問(wèn)題，值得明確。

一、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)：救助對(duì)象定位的他國(guó)做法

CCP清算過(guò)程中有CCP機(jī)構(gòu)、違約會(huì)員、非違約會(huì)員和債權(quán)人等主體。有觀點(diǎn)認(rèn)為，中央銀行可通過(guò)間接貸款方式給非違約會(huì)員提供ELA，而非直接給CCP提供流動(dòng)性。但是也有觀點(diǎn)認(rèn)為，作為法律一般性原則，中央銀行還不能通過(guò)直接救助清算會(huì)員來(lái)間接救助CCP，究其原因：其一，合同義務(wù)的相對(duì)性。合同規(guī)定的清算安排的未償債務(wù)是基于CCP清算會(huì)員的每一個(gè)交易主體，其義務(wù)并非是某清算會(huì)員對(duì)其他清算會(huì)員；其二，中央銀行救助選擇權(quán)的約束。中央銀行不應(yīng)該允許借款給清算會(huì)員來(lái)救助瀕臨破產(chǎn)的CCP。否則，這會(huì)使中央銀行具有選擇權(quán)，來(lái)決定對(duì)哪些清算會(huì)員進(jìn)行保護(hù)。中央銀行也更愿意把錢(qián)借給一個(gè)國(guó)有企業(yè)，而非總部置于外國(guó)管轄權(quán)的企業(yè)；其三，嚴(yán)格的救助原則。納稅人沒(méi)有義務(wù)去救助瀕臨破產(chǎn)金融企業(yè)。“中央銀行也不應(yīng)該利用LOLR制度來(lái)進(jìn)行救助銀行所有者(具體金融機(jī)構(gòu))。最后貸款人的最終責(zé)任應(yīng)該立足于市場(chǎng)和整個(gè)金融行業(yè)而非單個(gè)金融機(jī)構(gòu)”。43政府應(yīng)尊重市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的規(guī)律秩序，而不能救助單一機(jī)構(gòu)。當(dāng)CCP機(jī)構(gòu)失敗會(huì)威脅到整個(gè)金融系統(tǒng)，應(yīng)獲得政府救助以維系健康的金融秩序。

美國(guó)監(jiān)管規(guī)則將救助主體明確為清算機(jī)構(gòu)。例如美國(guó)《多德—弗蘭克法案》第716條的規(guī)定限制了美聯(lián)儲(chǔ)救助“互換實(shí)體”(swaps entities)，而絕大多數(shù)清算會(huì)員會(huì)被認(rèn)注冊(cè)為互換實(shí)體。換言之，法案為避免道德風(fēng)險(xiǎn)反對(duì)救助清算會(huì)員，也在該法案第1101條(a)(B)(i)款列明。一個(gè)具有保持適當(dāng)?shù)倪`約管理程序和可獲得足夠金融資源的CCP，是不可能得到央行流動(dòng)性援助的。因此，央行和金融監(jiān)管當(dāng)局有必要對(duì)CCP承擔(dān)其監(jiān)管角色，這就包括央行應(yīng)當(dāng)被允許給以LOLR和ELA形式給予瀕臨倒閉的系統(tǒng)重要性CCP以流動(dòng)性援助。44CCP應(yīng)當(dāng)在何時(shí)何種危機(jī)程度下獲得當(dāng)?shù)厮痉ü茌爡^(qū)央行的流動(dòng)性支持仍需審慎確定。45

二、我國(guó)存在的問(wèn)題：救助對(duì)象不明確

我國(guó)對(duì)救助CCP還是其清算會(huì)員或其他對(duì)象，尚未法定規(guī)則明確。這會(huì)導(dǎo)致一系列問(wèn)題，包括：一是政府救助行為的肆意，會(huì)造成很大的解釋空間，容易滋生腐敗尋租且極易損害納稅人的利益。二是救助對(duì)象尚未法定，問(wèn)題CCP窮盡恢復(fù)和處置工具手段后，自主申請(qǐng)獲取政府救助的可能性、可行性小。三是在我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管體制下，各監(jiān)管部門(mén)基于水平和立場(chǎng)，不同的監(jiān)管利益很難達(dá)成一致。一旦沒(méi)有統(tǒng)一救助對(duì)象的法定標(biāo)準(zhǔn)，很難獲取不同監(jiān)管部門(mén)的同意。我國(guó)CCPs監(jiān)管框架，不同于英國(guó)由央行對(duì)CCP機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管46，而更類(lèi)似于美國(guó)CFTC、SEC和美聯(lián)儲(chǔ)委員會(huì)等三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)并行的監(jiān)管框架。47分類(lèi)監(jiān)管有針對(duì)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，但如果沒(méi)有法定救助對(duì)象，那么不同監(jiān)管部門(mén)的救助標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施更難統(tǒng)一。特別是，當(dāng)前場(chǎng)外衍生品面臨跨市場(chǎng)跨監(jiān)管部門(mén)的新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能一致化監(jiān)管水平、避免監(jiān)管重疊，也不利于危機(jī)應(yīng)對(duì)和金融穩(wěn)定。48

三、啟示與應(yīng)對(duì)：“系統(tǒng)重要性”的識(shí)別與系統(tǒng)平臺(tái)的法定救助要求

一是汲取美國(guó)規(guī)則經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建識(shí)別SIFI的法律框架與監(jiān)管框架。美國(guó)采取對(duì)CCP的平行機(jī)制監(jiān)管49，《多德—弗蘭克法案》授權(quán)CFTC、SEC和美聯(lián)儲(chǔ)委員會(huì)在監(jiān)管領(lǐng)域的職權(quán)目標(biāo)。特別是該法案規(guī)定了美聯(lián)儲(chǔ)委員會(huì)識(shí)別FMUs的權(quán)力與職責(zé)，其中包括由CFTC或SEC監(jiān)管的CCPs。美國(guó)CFTC、SEC，也可與美聯(lián)儲(chǔ)委員會(huì)合作并分享其有關(guān)FMUs的監(jiān)管信息。類(lèi)似的我國(guó)也應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有監(jiān)管框架內(nèi)，由國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)識(shí)別哪些機(jī)構(gòu)對(duì)象具有系統(tǒng)重要性，并賦予更為嚴(yán)格的監(jiān)管以及法律認(rèn)可、實(shí)施政策的額外考慮。CCP產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)越大，其自身潛在風(fēng)險(xiǎn)影響也越大，特別是系統(tǒng)重要性的CCP危機(jī)影響。

二是明確救助對(duì)象為CCP機(jī)構(gòu)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在法律框架內(nèi)制定法律或發(fā)布監(jiān)管規(guī)則，予以識(shí)別系統(tǒng)重要性之外，還要確立我國(guó)對(duì)FMIs的救助對(duì)象是系統(tǒng)平臺(tái)而非單個(gè)清算會(huì)員。也就意味著，我國(guó)原則上為避免道德風(fēng)險(xiǎn)而不對(duì)CCP系統(tǒng)的清算會(huì)員進(jìn)行救助。對(duì)CCP的救助也應(yīng)符合一定標(biāo)準(zhǔn)，并最終由國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)或中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)同意，也應(yīng)符合“成本——收益”分析的結(jié)果。

破產(chǎn)與救助的程序問(wèn)題

CCP破產(chǎn)與救助的程序關(guān)系到正當(dāng)性、合法性與有效性，值得進(jìn)一步探討。

一、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)：他國(guó)破產(chǎn)與救助的程序安排

根據(jù)各國(guó)立法或監(jiān)管要求，CCP破產(chǎn)程序通常經(jīng)歷三個(gè)步驟：首先，符合金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，包括滿(mǎn)足資產(chǎn)負(fù)債標(biāo)準(zhǔn)、流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等。例如美國(guó)1978年《破產(chǎn)法典》(“The Bankruptcy Code”)規(guī)定了資產(chǎn)負(fù)債標(biāo)準(zhǔn)(資不抵債)、流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)(不能支付到期債務(wù))，后來(lái)銀行破產(chǎn)法中引入了監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)。2010年《多德—弗蘭克法案》第166條對(duì)金融機(jī)構(gòu)陷入困境指標(biāo)認(rèn)定就有資產(chǎn)負(fù)債、流動(dòng)性和監(jiān)管指標(biāo)50，同時(shí)該法案也授權(quán)了美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)SIFIs制定更嚴(yán)格的資本、風(fēng)險(xiǎn)管理、流動(dòng)性、信息披露等監(jiān)管要求。英國(guó)1914年《破產(chǎn)法案》(“Bankruptcy Act”)第1條第一款列舉了八類(lèi)破產(chǎn)行為51，1986年修訂時(shí)又增加了兩類(lèi)。其次，符合金融監(jiān)管當(dāng)局和司法機(jī)關(guān)的認(rèn)定程序。各國(guó)規(guī)定有所不同，有些規(guī)定金融機(jī)構(gòu)可以直接向法院申請(qǐng)破產(chǎn)；有些規(guī)定金融機(jī)構(gòu)法院破產(chǎn)必先經(jīng)金融監(jiān)管當(dāng)局同意；有些規(guī)定由金融監(jiān)管當(dāng)局(或處置當(dāng)局)經(jīng)金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)或自主決定，對(duì)金融機(jī)構(gòu)向法院申請(qǐng)破產(chǎn)。在此過(guò)程中，監(jiān)管當(dāng)局會(huì)更為審慎考慮機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性來(lái)判斷是否向司法機(jī)關(guān)提起破產(chǎn)要求。最后，法院根據(jù)相關(guān)破產(chǎn)法規(guī)定，對(duì)破產(chǎn)中債權(quán)債務(wù)等各利益劃分。不同類(lèi)型的債權(quán)債務(wù)也會(huì)在破產(chǎn)程序中，有償付順序和償付比率的差異，應(yīng)根據(jù)各國(guó)法律規(guī)定予以執(zhí)行。值得注意是，破產(chǎn)程序?qū)嵤┲袘?yīng)考慮CCP機(jī)構(gòu)作為金融服務(wù)平臺(tái)以及實(shí)施集中凈額清算功能的特殊性。

CCP的各國(guó)政府救助程序有一定差別，可歸納以下步驟：首先，監(jiān)管當(dāng)局或處置當(dāng)局判斷是否應(yīng)實(shí)施政府救助和采取何種方式救助。在美國(guó)，主要可能由FSOC來(lái)決定，由美聯(lián)儲(chǔ)的ELA或LOLR的支持，或以財(cái)政部注資等方式。在英國(guó)，央行英格蘭銀行在1989年《公司法》就有考慮處理CCP違約規(guī)則的各種權(quán)力52，根據(jù)《2009年銀行業(yè)法》(“The Banking Act 2009”)、2012年《金融服務(wù)與市場(chǎng)法案》(“The Financial Services and Markets Act 2000”)確立了英格蘭銀行為核心的監(jiān)管框架并直接監(jiān)管包括CCP的FMIs。目前英國(guó)對(duì)CCP的監(jiān)管體制很大程度上仍由歐盟立法決定，例如監(jiān)管規(guī)則直接適用2012年EMIR等，待正式脫歐后，英格蘭銀行救助自主權(quán)則會(huì)進(jìn)一步加大。監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或央行根據(jù)本國(guó)監(jiān)管文化而在國(guó)家金融監(jiān)管體系的權(quán)力地位有所不同。其次，由監(jiān)管當(dāng)局或處置當(dāng)局要求具體實(shí)施部門(mén)實(shí)施救助，例如美國(guó)的美聯(lián)儲(chǔ)、財(cái)政部，歐盟各成員國(guó)的央行等。最后，救助機(jī)構(gòu)的救助行為應(yīng)接受相關(guān)機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)。在美國(guó)，其政府救助行為應(yīng)當(dāng)定期提交相應(yīng)的審計(jì)報(bào)告以及接受相關(guān)機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)、咨詢(xún)或舉行聽(tīng)證并有法律保障，該機(jī)構(gòu)包括美國(guó)問(wèn)責(zé)辦公室(Government Accountability Office，下稱(chēng)GAO)、53國(guó)會(huì)等。針對(duì)救助權(quán)力的問(wèn)責(zé)是必不可少的，也避免救助中滋生新問(wèn)題。

二、我國(guó)存在的問(wèn)題：無(wú)系統(tǒng)、明確的立法安排且可適用規(guī)則少

我國(guó)在CCP破產(chǎn)與政府救助領(lǐng)域并無(wú)系統(tǒng)、明確的立法安排，可適用規(guī)則少。我國(guó)對(duì)CCP的救助程序并無(wú)法律位階上的規(guī)定，也沒(méi)有行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章上的規(guī)定。三部門(mén)《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》的發(fā)布之后，今后會(huì)有較好立法的前景，但當(dāng)前我國(guó)尚未建立SIFI識(shí)別、財(cái)政部或中央銀行等明確救助性條款。之前我國(guó)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的救助，主要是建立臨時(shí)性的政策基礎(chǔ)上，多為上級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急召開(kāi)部門(mén)會(huì)議形式來(lái)決定且未有固定慣例。救助與否、何種救助形式等，多依賴(lài)主要領(lǐng)導(dǎo)的決策判斷且并無(wú)規(guī)定的規(guī)則、制度形式予以模式固定化。

同時(shí)我國(guó)現(xiàn)行2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》并不完全適用于CCP的破產(chǎn)程序。具體表現(xiàn)在：

一是CCP機(jī)構(gòu)對(duì)象的不能完全適用。我國(guó)的CCP機(jī)構(gòu)有很多是會(huì)員制機(jī)構(gòu)，并非公司制。上海期貨交易所(1990年成立)、鄭州商品交易所(1990年成立)、大連商品期貨交易所(1993年成立)等CCP機(jī)構(gòu)都是會(huì)員制機(jī)構(gòu)。中國(guó)證券登記結(jié)算有限公司(2001年成立)、中國(guó)金融期貨交易所(2006年)雖是公司制，但他們持股股東仍是會(huì)員制。從股東結(jié)構(gòu)看，僅有上海清算所(2009年成立)屬于完全性質(zhì)的公司制。

二是《企業(yè)破產(chǎn)法》第18條、第134條等條款無(wú)法與CCP破產(chǎn)取得一致?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第18條規(guī)定了破產(chǎn)管理人有權(quán)決定是否繼續(xù)履行未履行完成的合同，也就是說(shuō)其能夠挑揀履行。54該規(guī)定與ISDA主協(xié)議等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)普遍認(rèn)定金融衍生品清算中提前終止中“禁止挑揀履行”相悖。如果金融衍生品合約被破產(chǎn)管理人惡意挑選，則會(huì)造成盈利合約、虧損合約被區(qū)別對(duì)待，致使無(wú)法形成公平的債權(quán)債務(wù)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第134條第一款指出金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)需要國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)才可以進(jìn)入破產(chǎn)清算程序55，也就是說(shuō)金融機(jī)構(gòu)自身無(wú)權(quán)直接提出申請(qǐng)破產(chǎn)處置。金融機(jī)構(gòu)最了解自身財(cái)務(wù)狀況，但卻不能提出破產(chǎn)申請(qǐng)，只能由國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代為向人民法院提出破產(chǎn)，這變相剝奪了金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)申請(qǐng)人法律地位以及自主申請(qǐng)的權(quán)利。雖然該規(guī)定也可能是囿于我國(guó)金融監(jiān)管部門(mén)并未對(duì)SIFI認(rèn)定出臺(tái)相應(yīng)的法律層面標(biāo)準(zhǔn)，而大多數(shù)CCP因其自身功能是具有系統(tǒng)重要性的。CCP等FMI機(jī)構(gòu)自身和國(guó)務(wù)院監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)均有權(quán)提出破產(chǎn)處置。我國(guó)目前現(xiàn)狀下SIFI認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)尚無(wú)法律規(guī)定，更無(wú)及時(shí)更新的名單，國(guó)務(wù)院金融監(jiān)管部門(mén)仍可擔(dān)當(dāng)FMIs破產(chǎn)的重要角色，履行監(jiān)督和審批職能。CCP等FMIs，在獲得國(guó)務(wù)院金融監(jiān)管部門(mén)的批準(zhǔn)后，可自行向人民法院提出機(jī)構(gòu)破產(chǎn)。同時(shí)CCP的債權(quán)人、債務(wù)人、利益相關(guān)者組織為保障其自身權(quán)益也可向國(guó)務(wù)院金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出請(qǐng)求該FMI破產(chǎn)的建議，國(guó)務(wù)院金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)正確謹(jǐn)慎對(duì)待。另外，《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條第二款授權(quán)國(guó)務(wù)院就金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)程序制定實(shí)施辦法，而國(guó)務(wù)院目前尚未頒布針對(duì)CCP等金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置程序的實(shí)施辦法，在一定程度上導(dǎo)致實(shí)施CCP等FMIs破產(chǎn)處置的法律位階效力不足，導(dǎo)致在未來(lái)實(shí)踐中可能無(wú)法對(duì)抗其他法律位階的規(guī)則。

三、啟示與應(yīng)對(duì)：公司制改革與法律規(guī)則的系統(tǒng)性構(gòu)筑

一是與國(guó)際接軌，加快公司制改革進(jìn)展，便于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的吸收。單從全球交易所的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，公司制已然成為國(guó)際上主要交易所采用的重要組織形態(tài)，而非會(huì)員制。即使是現(xiàn)行實(shí)施會(huì)員制的上海期貨交易所、大連商品交易所、鄭州商品交易所、上海黃金交易所等重要CCP機(jī)構(gòu)都曾嘗試公司制改革。在針對(duì)FMIs監(jiān)管的國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，例如2012年《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則》等，也是更多參照公司制組織治理來(lái)設(shè)置相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。公司制，能便利更多市場(chǎng)化操作實(shí)施政府救助、破產(chǎn)等危機(jī)應(yīng)對(duì)形式。

二是針對(duì)問(wèn)題CCP的救助，應(yīng)做一些立法、修法上的安排。例如通過(guò)修訂《中國(guó)人民銀行法》、制定《期貨法》，明確中央銀行LOLR和ELA的救助責(zé)任，細(xì)化部門(mén)規(guī)章方式。中央銀行的有力支持是必要的，因?yàn)镃CP可能性的失敗會(huì)帶來(lái)更為嚴(yán)重影響。同時(shí)立法授予中央銀行救助CCP清算機(jī)構(gòu)救助選擇權(quán)。允許緊急情況下流動(dòng)性支持，約束法定自主權(quán)。對(duì)于SIFI標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置行政法規(guī)，乃至法律上的明確。盡可能形成一些不涉及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)CCP清算資產(chǎn)，犧牲降低規(guī)模經(jīng)濟(jì)和成本，來(lái)降低系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的可能性。最好也形成多個(gè)小的(不重要)清算機(jī)構(gòu)來(lái)控制相似產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)，一些重要的關(guān)鍵控制點(diǎn)應(yīng)當(dāng)分為多個(gè)資產(chǎn)類(lèi)別。

三是確立金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)應(yīng)對(duì)的專(zhuān)門(mén)性法律規(guī)則?，F(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》在實(shí)踐和理論上并不能滿(mǎn)足CCP的破產(chǎn)處置的相關(guān)要求，應(yīng)當(dāng)適時(shí)構(gòu)建與之相匹配的《金融基礎(chǔ)設(shè)施法》或(《支付、清算與結(jié)算法》)、《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》等法律?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》僅適用一般性的公司，而非專(zhuān)門(mén)的CCP系統(tǒng)。CCP等FMIs機(jī)構(gòu)，其習(xí)慣和做法已演變?yōu)樽猿梢桓竦慕鹑跈C(jī)構(gòu)。在破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)和認(rèn)定上應(yīng)考慮CCP特殊性，例如CCP作為金融服務(wù)的系統(tǒng)平臺(tái)很少產(chǎn)生實(shí)有資產(chǎn)，流動(dòng)性往往決定其提供有效關(guān)鍵業(yè)務(wù)功能的能力。2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條明確了金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的內(nèi)容，并賦予監(jiān)管部門(mén)來(lái)處理問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的權(quán)力。56該金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置條款，與《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《公司法》《保險(xiǎn)法》等相關(guān)法律配套實(shí)施。CCP等FMIs既有會(huì)員制，也有公司制，遇到危機(jī)時(shí)完全適用《企業(yè)破產(chǎn)法》存在法律障礙。我國(guó)需積極吸取他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和結(jié)合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)不斷發(fā)展FMI危機(jī)處置。

結(jié)語(yǔ)

“政府救助”與“破產(chǎn)”直接關(guān)系到金融機(jī)構(gòu)的“生”與“死”。CCP等FMIs在金融市場(chǎng)起著基礎(chǔ)性作用，是破產(chǎn)，還是救助，都承擔(dān)著市場(chǎng)化與政府權(quán)力的雙重壓力。同時(shí)金融的國(guó)際化、金融監(jiān)管規(guī)則逐步統(tǒng)一，各國(guó)金融市場(chǎng)緊密聯(lián)系。我國(guó)交易所要走出去，融入國(guó)際金融衍生品市場(chǎng)且發(fā)揮國(guó)際重要影響力，必先要在法律與監(jiān)管規(guī)則上獲得國(guó)際認(rèn)可，例如成為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則》認(rèn)可的“合格中央對(duì)手方”或規(guī)則制度滿(mǎn)足歐盟、美國(guó)的“替代合規(guī)”要求等。因此CCP的破產(chǎn)或政府救助，應(yīng)當(dāng)充分借鑒國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和他國(guó)經(jīng)驗(yàn)做法。

然而我國(guó)有建立本國(guó)國(guó)情之上的法律體系與監(jiān)管體系，如何在現(xiàn)有制度框架內(nèi)形成可適用的、國(guó)際認(rèn)可的CCP“破產(chǎn)”或“政府救助”具體規(guī)則做法，具有深遠(yuǎn)的意義。此舉，一方面可以完善我國(guó)金融市場(chǎng)規(guī)則制度，防范本國(guó)金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，在恢復(fù)與處置無(wú)效情況下和在法律、監(jiān)管框架內(nèi)，解決實(shí)際具體問(wèn)題。另一方面，在“人民幣國(guó)際化”“亞投行”“一帶一路”等我國(guó)主導(dǎo)的金融區(qū)域化、國(guó)際化的發(fā)展路徑中，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體在世界發(fā)揮重要作用，提供穩(wěn)定的基礎(chǔ)性制度保障。

注釋

1.See Committee on Payment and Settlement System ＆ Technical Committee of the International Organization of Securities Commissions.Principles for Financial Market Infrastructures[R].2012: 9.

2.See IMF.“Central Counterparties: Addressing their Too Important to Fail Nature” Prepared by Froukelien Wendt[R].2015:4.

3.2017年7月全國(guó)金融工作會(huì)議提到，“要把主動(dòng)防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置，科學(xué)防范，早識(shí)別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置，著力防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，著力完善金融安全防線和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制”。參見(jiàn)全國(guó)金融工作會(huì)議在京召開(kāi)[EB/OL][2019.01.29].http://www.gov.cn/xinwen/2017-07/15/content_5210774.htm.黨的十九大報(bào)告提到，“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”。參見(jiàn)《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》(2017年10月18日)。

4.這五家CCP機(jī)構(gòu)是: 芝加哥商品交易所(CME)、固定收益清算公司(FICC)、洲際交易所清算信用公司(ICE Clear Credit LLC)、國(guó)家證券清算公司(NSCC)、期權(quán)清算公司(OCC)等。See Committee on Payment and Market Infrastructures ＆ Board of the International Organization of Securities Commissions.Assessment and Review of Application of Responsibilities for Authorities[R].2015: 69.

5.參見(jiàn)歐盟《中央對(duì)手方恢復(fù)與處置監(jiān)管規(guī)則》(2016)“解釋備忘錄”規(guī)定。

6.See Ruben Lee.Running the World's Markets: The Governance of Financial Infrastructure[M].Princeton University Press, 2011: 65-66.

7.See Andrew Gracie.CCP Resolution and the Ending Too Big to Fail Agenda, at the 21st Annual Risk USA Conference[EB/OL][2019.01.29].http://www.bis.org/review/r151229b.pdf.

8.參見(jiàn)[英]喬恩·格雷戈里.中央對(duì)手方：場(chǎng)外衍生品強(qiáng)制集中清算和雙邊保證金要求[M].銀行間市場(chǎng)清算所股份有限公司, 譯.北京: 中國(guó)金融出版社, 2017: 303-308.

9.同前注1: 31, 36, 46, 50, 57, 78, 88, 94.

10.See Basel Committee on Banking Supervision.Basel III: A Global Regulatory Framework for More Resilient Banks and Banking Systems[R].2010:4, 35-36.

11.關(guān)于FMI“恢復(fù)”的界定來(lái)自2014年CPMI和IOSCO委員會(huì)《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)》(“Recovery of Financial Market Infrastructures”)。See Committee on Payments and Market Infrastructures ＆ Board of the International Organization of Securities Commissions.Recovery of Financial Market Infrastructures[R].2014: 3.

12.關(guān)于CCP“處置”目標(biāo)來(lái)自2017年7月FSB發(fā)布《中央對(duì)手方處置及處置計(jì)劃指引》(Guidance on Central Counterparty Resolution and Resolution Planning)。See Financial Stability Board.Guidance on Central Counterparty Resolution and Resolution Planning[R].2017: 2.

13.CCP的恢復(fù)與處置，都是要將關(guān)鍵功能持續(xù)性作為目標(biāo)。商業(yè)銀行的恢復(fù)，是指其陷入困境，但未受致命傷，以恢復(fù)到健康的狀態(tài)。它主要通過(guò)提高銀行償付能力經(jīng)常性的資本輸血、或?qū)⒇?fù)債平攤或核銷(xiāo)。商業(yè)銀行處置，是恢復(fù)努力失敗或認(rèn)為毫無(wú)意義，就需要徹底解決問(wèn)題。IMF專(zhuān)家認(rèn)為商業(yè)銀行處置是一種徹底地終結(jié)銀行的生命的方式，并從破產(chǎn)挑選出所需要的東西來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。商業(yè)銀行處置的目標(biāo)是將機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵職能與失敗原因割離。See IMF.Manmohan Singh and Dermot Turing: Central Counterparties Resolution- an Unresolved Problem[R].2018: 7-8.

14.參見(jiàn)歐盟《中央對(duì)手方恢復(fù)與處置監(jiān)管規(guī)則》(2016)的“解釋備忘錄”內(nèi)容。

15.問(wèn)題CCP破產(chǎn)原因可能包括操作風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇，不可預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)聯(lián)FMIs問(wèn)題、強(qiáng)制清算和流動(dòng)性危機(jī)等。

16.See BIS.Recommendations Central Counterparties[R].2004:1.

17.同前注8: 43.

18.See Christian Chamorro-Courtland C.The Trillion Dollar Question: Can a Central Bank Bail-Out a Central Counterparty (CCP)Clearing House Which is' Too Big to Fail'?[J].Brooklyn Journal of Corporate, Financial ＆ Commercial Law, vol.6(433) , 2012:31.

19.See Jeremy C.Kress.Credit Default Swap Clearinghouses and Systemic Risk: Why Centralized Counterparties Must Have Access to Central Bank Liquidity[J].Harvard Journal on Legislation, vol.48(49),2011: 1.

20.同前注2: 16.

21.See IMF.Global Financial Stability Report: Meeting New Challenges to Stability and Building a Safer System[R].2010:116.

22.同前注19: 91.

23.2010年10月1日，F(xiàn)SOC在正式成立之時(shí)就通過(guò)了《美國(guó)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)組織規(guī)則》(By—law of FSOC,下稱(chēng)《組織規(guī)則》)，并規(guī)定了FSOC的機(jī)構(gòu)職責(zé)，人員組成和職責(zé)，工作機(jī)制，信息收集，透明度與信息保密，問(wèn)責(zé)機(jī)制等。對(duì)于FSOC除了受《多德—弗蘭克法案》約束，還受《組織章程》《透明度規(guī)則》《委員會(huì)各委員會(huì)組織結(jié)構(gòu)》等組織章程文件的自律，并根據(jù)《多德—弗蘭克法案》啟動(dòng)多項(xiàng)立法來(lái)實(shí)施具體行為。

24.參見(jiàn)歐盟《歐洲市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管規(guī)則》(2012)第18條“聯(lián)盟”規(guī)定。

25.參見(jiàn)歐盟《歐洲市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管規(guī)則》(2012)的“解釋備忘錄”內(nèi)容。

26.參見(jiàn)陳達(dá)標(biāo).后危機(jī)時(shí)代央行對(duì)中央對(duì)手方的救助研究[J].求索, 2014, (09): 62.

27.同前注8: 319.

28.同前注18: 437.

29.例如《多德—弗蘭克法案》(2010)第202條至210條規(guī)定了，SIFI“有序清償機(jī)制”(“ Orderly Liquidation Authority” , 下稱(chēng)OLA)的啟動(dòng)，要求美聯(lián)儲(chǔ)(Federal Reserve Board)三分之二以上投票、FDIC三分之二以上投票通過(guò)。風(fēng)險(xiǎn)確定后要與總統(tǒng)協(xié)商后，財(cái)政部長(zhǎng)同意。財(cái)政部長(zhǎng)記錄這一決定，向國(guó)會(huì)和公眾提交報(bào)告，并接受美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室(U.S.Government Accountability Office,GAO)審查。如果決定批準(zhǔn)，則通知公司和FDIC。如果公司默許，F(xiàn)DIC將被任命為破產(chǎn)管理人。否則，財(cái)政部長(zhǎng)必須請(qǐng)求美國(guó)聯(lián)邦地區(qū)法院任命FDIC作為接收方。法院有24小時(shí)來(lái)做出裁決，或者FDIC被自動(dòng)任命為接收者。

30.See Adam J.Levitin.In Defense of Bailouts[J].Georgetown Law Journal, vol.99(2), 2011: 435-514.

31.See IMF.The People' s Republic of China Financial Sector Assessment Program: Systemic Oversight of Financial Market Infrastructures— Technical Note[R].2018:6.

32.如美國(guó)《破產(chǎn)法》(第7章 必須支付的資金順序，第11章 重組計(jì)劃)(1978)、《多德—弗蘭克法案》(2010)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司處置(FDIC resolution)、國(guó)家保險(xiǎn)公司的處置以及政府支持企業(yè)(government-sponsored enterprises, 下稱(chēng)GSE)的接管(GSE receivership)。

33.同前注30.

34.參見(jiàn)《中國(guó)人民銀行職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(2019)第4條第(五)項(xiàng)。

35.參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)人民銀行法》(2003)第4條第(八)項(xiàng)。

36.參見(jiàn) 《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(2014)第59條第二款。

37.參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)人民銀行法》(2003)第28條。

38.參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)人民銀行法》(2003)第30條。

39.參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)人民銀行法》(2003)第32條第二款。

40.參見(jiàn)周仲飛.最后貸款人制度的比較法研究[J].法學(xué)家, 2005,(03): 158.

41.參見(jiàn)朱少平.關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的幾個(gè)問(wèn)題[J].中國(guó)金融,2007, (09): 20.

42.國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)包括：FSB發(fā)布的《金融機(jī)構(gòu)有效處置框架的關(guān)鍵屬性》(2014)、《中央對(duì)手方處置計(jì)劃要點(diǎn)》(2016)、《中央對(duì)手方處置與處置計(jì)劃指引》(2017)；CPSS(后為CPMI)和IOSCO技術(shù)委員會(huì)發(fā)布的《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)與處置咨詢(xún)報(bào)告》(2012)《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則》(2012)《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)》(2017)。美國(guó)、歐盟等立法規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則也認(rèn)同。

43.See Andrew Campbell ＆ Rosa Lastra.Revisiting the Lender of Last Resort[J].Banking and Finance Law Review, vol.24(3), 2009: 470.

44.同前注18: 484-485.

45.同前注8: 66.

46.在英國(guó)，F(xiàn)MIs不論何種功能，都統(tǒng)一由央行英格蘭銀行進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。See Bank of England.The Bank of England's Supervision of Financial Market Infrastructures - Annual Report ( For the period 23 February 2017- 20 February 2018)[R].2018: 8.

47.中國(guó)人民銀行、中國(guó)證監(jiān)會(huì)等分別對(duì)各自所轄CCP金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。例如中國(guó)人民銀行對(duì)上海清算所、上海黃金交易所等垂直管理；中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)上海期貨交易所、鄭州商品交易所、大連商品交易所、中國(guó)金融期貨交易所、中證登等CCP機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直管理。

48.同前注31: 5-6.

49.目前所有美國(guó)的CCP或由CFTC具體監(jiān)管、或由SEC具體監(jiān)管；美聯(lián)儲(chǔ)委員會(huì)則具體監(jiān)管不屬于CFTC、SEC或其他聯(lián)邦銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)管的CCPs, 雖然目前尚不存在此類(lèi)CCPs。

50.參見(jiàn)美國(guó)《多德—弗蘭克法案》(2010)第166條“早期救助要求”。

51.參見(jiàn)英國(guó)《破產(chǎn)法案》(1914)第1條。

52.同前注46: 34.

53.參見(jiàn)美國(guó)《多德—弗蘭克法案》(2010)第122條“美國(guó)問(wèn)責(zé)辦公室的審計(jì)委員會(huì)”。

54.參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》(2006)第18條。

55.參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》(2006)第134條。

56.同前注55.