■曾希國

黨的十九大報告對生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護進行了全面總結和重點部署，堅持人與自然和諧共生作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略重要內容，指出加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國。習近平總書記系列重要講話，關于生態(tài)文明建設的論述極具分量，指出，我們既要綠水青山，也要金山銀山，寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！懊利悺币褜懭肷鐣髁x現(xiàn)代化強國目標，生態(tài)文明建設被提上前所未有的重要位置。實施領導干部自然資源資產離任審計，是加快推進生態(tài)文明建設和生態(tài)文明體制改革的重要舉措。

一、開展自然資源資產離任審計工作的做法及成效

我局把領導干部自然資源資產離任審計工作放在全省站前列、爭一流的目標來謀劃，精心組織、創(chuàng)新舉措，探索領導干部自自然資源資產離任審計路徑，在審計制度、審計技術、審計成果等方面取得突破。

1.健全完善制度體系，推進生態(tài)文明體制改革。我市把開展自然資源資產離任審計工作作為推進全面深化改革的重要抓手來抓，作為生態(tài)文明先行示范市建設的重要任務來安排部署，將領導干部自然資源資產離任審計試點工作納入全面深化改革、生態(tài)文明體制改革、全面推行河長制工作等全市重大改革工作。通過建立健全領導干部自然資源資產離任工作制度，進一步完善生態(tài)文明制度體系，2017 年以來，先后出臺了《撫州市領導干部自然資源資產離任審計暫行辦法》、《關于進一步加強領導干部自然資源資產離任審計的實施意見》和《撫州市經濟責任審計和自然資源資產離任審計結果運用辦法》等3 個制度文件，成立了以市政府主要負責同志為組長，市政府分管領導、市委組織部主要領導為副組長的領導干部自然資源資產離任審計工作領導小組，同時專門增加我局全額撥款事業(yè)編制3名，為領導干部自然資源資產離任審計工作全面推開奠定了堅實的基礎。

2.加強學習交流調研，轉變工作方式?！伴_門搞審計”，主動與科研機構合作，積極與省審計廳溝通對接，多渠道向其他省市審計機關“取經”。2019 年7 月，首次與江西省基礎地理信息中心簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，啟動對樂安縣主要領導自然資源資產離任審計技術合作；2019 年6 月，邀請省廳黃正宇副廳長及資環(huán)處有關領導蒞臨我局指導領導干部自然資源資產離任審計工作，就構建審計評價指標體系進行探討；主動上門到市農業(yè)局、市水利局、市林業(yè)局、市環(huán)保局、市自然資源局及縣（區(qū)）進行調研溝通協(xié)調，了解全市自然資源資產管理現(xiàn)狀和基礎性數(shù)據管理情況，對相關指標進行了深入的探討和調研；2019 年7 月，組織人員赴山東省膠州市學習考察領導干部自然資源資產離任審計工作，張鴻星市長專門在我局呈報的考察報告中作了重要批示，提出了做好自然資源資產離任審計工作的要求，通過走出去、請進來，拓寬了視野，增長了見識，啟發(fā)了思維。

3.立足當?shù)刭Y源稟賦，確定審計重點。每年我局都將自然資源資產審計列入年度審計工作計劃，加強審計項目統(tǒng)籌規(guī)劃。同時，特別關注審計對象選取，在充分調研的基礎上，有針對性地選取當?shù)赜型怀龃硇院偷湫托缘牡貐^(qū)，如2016 年的資溪縣，旅游資源豐富；2017 年的黎川縣，森林覆蓋率高；2018 年廣昌縣，撫河源頭；2019 年的樂安縣，森林覆蓋率高、生態(tài)扶貧試點縣和農業(yè)大縣。根據主體功能區(qū)定位及自然資源資產稟賦特點，制定差異化的審計實施方案聚焦重點資源、重點問題，牢牢把握好一條主線、二項基礎、三點原則、四大目標、五套指標、六個重點的總要求，增強審計的針對性和實效性。一條主線是，以任職期間履行自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護責任為主線；二項基礎是，以任職前后自然資源資產增減和生態(tài)環(huán)境好壞為基礎，以發(fā)現(xiàn)和查處損害森林及土地資源、破壞生態(tài)環(huán)境等重大問題為基礎；三點原則是，在定責評價中把握遺留問題看整改、潛在問題看對策、常規(guī)問題看決策的原則；四大目標是，推進生態(tài)文明和美麗中國建設、引導領導干部樹立正確政績觀、提升自然資源資產保護意識、加大綠水青山的保護力度；五套指標是，圍繞資源利用指標、環(huán)境治理指標、環(huán)境質量指標、生態(tài)保護指標和綠色生活指標等五個方面的指標體系對領導干部進行評價，最終確定相關等次。六個重點是，重點關注被審計對象貫徹落實中央和省市重大決策部署、遵守法律法規(guī)、做出重大決策、完成目標任務、履行監(jiān)督責任、管理資金和項目六個審計內容。

4.推動數(shù)據審計分析，創(chuàng)新審計技術。首先積極探索運用大數(shù)據技術。在2019 年7 月開展的樂安縣主要領導自然資源資產任中審計工作中首次應用大數(shù)據審計技術，審計組在審前調查階段，采集了該縣自然資源局、林業(yè)、水利、農業(yè)、生態(tài)環(huán)境局等單位有關土地利用總體規(guī)劃、永久基本農田劃定、林地資源分類、生態(tài)保護紅線等16 項矢量數(shù)據、文本數(shù)據和圖件成果，通過收集自然資源資產和生態(tài)環(huán)境領域地理數(shù)據和業(yè)務數(shù)據，借助省基礎地理信息中心力量，加大挖掘分析力度，提升自然資源資產大數(shù)據審計工作水平，提高了審計工作質量和效率。二是首次應用測繪和地理信息技術，在2019 年7 月開展的樂安縣主要領導自然資源資產任中審計工作中，通過以遙感影像為數(shù)據源，借助省地理信息公共服務平臺的遙感、GIS、AI 等技術，獲取了樂安縣有關土地資源、森林資源、礦產資源、水資源及排污口等問題疑點，掌握了審計重點，為提升審計成果提供了重要技術支撐。三是利用省地理信息公共服務平臺開發(fā)的移動野外調查APP 深入現(xiàn)場核實可疑數(shù)據，提高了數(shù)據核實的質量和準確度。通過探索運用大數(shù)據技術和地理信息技術方法，在實施的樂安縣主要領導自然資源資產任中審計工作中，所揭示反映的問題就占發(fā)現(xiàn)問題總數(shù)的32%。

5.深入查處突出問題，提升審計成果。我局在自然資源資產離任審計中，堅持問題為導向，聚焦重點領域，盯住目標責任落實，有針對性地查處損毀自然資源資產和破壞生態(tài)環(huán)境等重大違法違規(guī)問題及相關責任人，提出解決問題的可行性建議。如在某縣主要領導自然資源資產離任審計中，將任職前后林木、基本農田和耕地分布圖進行疊加，結合實地查看，找出該縣有關林木、基本農田和耕地減少區(qū)域，通過與林業(yè)及自然資源部門核實倒查，發(fā)現(xiàn)多起非法侵占基本農田和耕地、非法侵占生態(tài)公益林和非法侵占林地的問題；將生態(tài)保護紅線、基本農田保護紅線等空間規(guī)劃納入審計內容，通過將某縣省級自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、國家公益林、省級森林公園、省級濕地公園與生態(tài)保護紅線等空間規(guī)劃對比分析，發(fā)現(xiàn)應劃入未劃入生態(tài)保護紅線、侵占生態(tài)紅線和采礦權、探礦權與生態(tài)紅線重疊的問題以及應劃未劃基本農田和將水面、房屋用地等劃為基本農田和耕地的問題；利用第三方檢測數(shù)據并同以前數(shù)據進行對比分析，發(fā)現(xiàn)某縣部分水庫水質不達標，且部分達標水庫水質下降的問題。針對存在的問題，有關部門在審計期間積極進行整改，如審計指出占用風景名勝區(qū)違規(guī)開發(fā)建設的問題后，該縣公安部門及時介入，立即發(fā)整改通知書，并責令做好林地復綠工作。

二、開展自然資源資產離任審計工作存在的主要問題

1.審計力量不足、專業(yè)人員缺乏制約自然資源資產離任審計質量提高。一是熟悉和掌握資源環(huán)境審計的人員不多。目前開展領導干部自然資源資產審計工作僅限于資環(huán)審計科，其他科室未參與其中，從事該項工作的人員力量明顯不足，與當前高度重視自然資源資產和環(huán)境保護審計的要求不適應。二是審計人員業(yè)務素質跟不上。自然資源資產離任審計要求審計人員必須具備很強的專業(yè)性和技術性，需要掌握規(guī)劃、森林、土地、水、氣、礦產、環(huán)保、地理信息技術等方面的相關知識和政策，而當前審計人員工作思路仍然停留在傳統(tǒng)的財政財務收支審計方法上，對相關政策法規(guī)不熟悉，對新的技術方法缺乏研究，過分依賴有關職能部門提供的業(yè)務資料。三是專業(yè)人才嚴重匱乏。領導干部自然資源資產離任審計點多面廣，對審計人員的政策性、專業(yè)性水平要求極高，可以說是一項跨專業(yè)、超職能的審計工作，需要水文監(jiān)測、水質檢測、礦產勘探、環(huán)境保護和土地、森林測繪等方面的專業(yè)技術人才。當前各級審計機關現(xiàn)有審計人員主要是財會、經濟類、建筑類專業(yè)，自然資源資產審計相關人才嚴重匱乏，影響了審計內容的深入和審計質量的提高。

2.技術運用不強、基礎數(shù)據缺失影響自然資源資產離任審計效率提升。一是數(shù)據收集不全。對于含有地理信息的數(shù)據由于保密要求，在采集中存在一定困難；部分林業(yè)、國土最新調查數(shù)據正在進行外調，無法取得最新數(shù)據，影響審計年度綜合評價；部分排污排氣未建立在線監(jiān)控設施，無法獲取實時數(shù)據；任職前部分數(shù)據斷檔、目標值缺失，無法進行任職前后數(shù)量增減及質量好壞的比較。二是數(shù)據轉換不準。采集數(shù)據來源多個職能部門，標準不一、類型不同、格式各異，對數(shù)據進行標準化處理是一項耗時較長、技術水平要求較高的工作，審計人員難以按數(shù)據分析的要求準確對數(shù)據進行轉換。三是分析能力不足。與其他領域審計業(yè)務數(shù)據分析相比，領導干部自然資源資產離任審計會涉及較多的矢量、圖像數(shù)據，如衛(wèi)星遙感影像數(shù)據、土地利用規(guī)劃圖、生態(tài)保護紅線矢量數(shù)據、土地類型圖斑數(shù)據等，但全面掌握地理信息分析思路及方法尚存在較大差距，尚未形成資源環(huán)境審計數(shù)據分析團隊，不能獨立運用分析軟件和設備進行數(shù)據分析。

3.整體合力不夠、部門協(xié)調缺位束縛自然資源資產離任審計成果應用。一是協(xié)調溝通機制未建立。目前，自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護職能部門的溝通協(xié)調機制未形成，自然資源資產數(shù)據共享平臺未完全建立,各相關部門管理職能劃分條塊分割、事權交叉，環(huán)保督查、國土督查、林業(yè)檢查與審計監(jiān)督等各自為政，未形成監(jiān)督合力。同時，各級審計機關開展領導干部自然資源資產離任審計基本上是單打獨斗，各職能部門很少參與其中。二是成果運用合力未形成。目前有些地方在對年終綜合考核體系中，并未將審計部門的審計結論和評價等納入考量范疇；在研究干部的升遷調動時，也很少考慮審計的因素，有些甚至是干部已提拔使用了，才由組織部門委托或者過問審計部門審計事宜。部分審計機關的審計報告有些存在“就事論事”的現(xiàn)象，缺乏深層次的思考，缺少從體制機制上面的建設性意見和建議，提交的審計報告質量不高，反映的問題不突出，自然資源資產離任審計的特點和要求沒有體現(xiàn)出來，未與被審對象個人行為責任掛鉤；一些地方和單位的整改流于形式，存在應付了事的現(xiàn)象，問題沒有得到根本性的解決。

三、完善自然資源資產離任審計工作的意見建議

以“不忘初心、牢記使命”主題教育活動為契機，認真履行職責，真抓實干、奮發(fā)有為，為生態(tài)文明建設和高質量跨越式發(fā)展作出審計貢獻，力爭在制度體系、審計技術、組織模式、成果運用等方面取得實效，形成可復制、易推廣的撫州經驗。

1.堅持生態(tài)理念，著力提升審計責任。開展領導干部自然資源離任審計工作，事關促進生態(tài)文明建設總體戰(zhàn)略，是一項重大而艱巨的歷史任務。各級審計機關要堅持以習近平生態(tài)思想和總書記“高質量發(fā)展打造美麗中國“江西樣板”的囑托為引領，全面學習貫徹領會落實好中辦、國辦出臺的《領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定（試行）》精神，樹立“責任就是使命”的意識，按照黨中央關于對領導干部實現(xiàn)自然資源離任審計的總體要求，統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點，促進各級領導干部履行自然資源資產管理責任和生態(tài)環(huán)境保護責任，推動樹立“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)理念，充分發(fā)揮審計在促進高質量發(fā)展和生態(tài)文明建設中的作用。

2.堅持“兩統(tǒng)籌”，著力提升審計效能。認真貫徹落實審計署關于審計項目和審計組織方式“兩統(tǒng)籌”的工作要求，進一步優(yōu)化了審計資源配置。在審計力量統(tǒng)籌上，要打破市縣、科室界限，在人力調配上統(tǒng)調統(tǒng)配，整合審計力量，發(fā)揮自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護職能部門專業(yè)人員作用，聘請科研機構等外部專家參與審計，聚集審計力量，彌補專業(yè)短板；在審計項目統(tǒng)籌上，科學制定審計項目計劃，推動審計項目整合，切實做到“一審多項”、“一審多果”、“一果多用”，將領導干部自然資源資產離任審計與領導干部經濟責任審計相結合，統(tǒng)籌推進縣（區(qū)）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部自然資源資產離任審計；在審計成果統(tǒng)籌上，充分發(fā)揮與科研機構合作的優(yōu)勢，將大數(shù)據分析發(fā)現(xiàn)的涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源、森林資源、礦產資源和水資源等疑點分發(fā)給縣（區(qū)）審計部門，實現(xiàn)數(shù)據共享、成果共用。

3.堅持協(xié)調配合，著力提升審計合力。加強與紀檢監(jiān)察機關、組織部門及各職能部門的協(xié)作配合，通過領導干部自然資源離任審計領導小組建立健全部門聯(lián)席制度，明確成員單位職責分工，定期交流通報審計工作情況，共同研究解決審計工作中的困難和問題，打破數(shù)據分割、數(shù)據收集困難的局面，形成領導小組各成員單位，協(xié)同合作，積極配合的工作格局。完善審計結果運用機制，推動審計監(jiān)督與黨管干部、紀律檢查、追責問責結合起來，把審計結果及整改情況作為考核、任免、獎懲領導干部的重要依據，把領導干部自然資源資產離任審計結果和審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況作為領導班子成員述職述廉、年度考核、任職考核的重要依據，形成促進我市自然資源資產離任審計監(jiān)督合力。

4.堅持科技強審，著力提升審計技術。一是對于無法采集的數(shù)據，如包含地理位置信息的數(shù)據，應根據審計項目的需要，與科研機構、高等院校進行合作，借助第三方將成熟做法固化為模型，創(chuàng)新數(shù)據分析思路，進一步開發(fā)數(shù)據分析模型。二是積極引入科研機構、高等院校有關大氣污染、水資源監(jiān)測等專家學者參與審計，深化涉及大氣、水污染等內容的審計，彌補這方面的短板。三是加強與自然資源資產和生態(tài)環(huán)境管理部門的聯(lián)系，結合審計系統(tǒng)金審工程三期建設，積極探索建立自然資源資產數(shù)據共享平臺，逐步實現(xiàn)審計所需地理信息要素變更調查常態(tài)化，推動自然資源資產審計工作科學化、信息化。

5.堅持問題導向，著力提升審計成果。把“問題導向”管理落實到審計項目全過程，制定科學合理的審計實施方案，明確審計重點，確保有的放矢。對審計取證、審計底稿的真實性、完整性進行逐級審理，做到每個問題都不回避、不放過，挖掘根源，深刻揭露，如實報告。要提升審計報告質量，提高實用性，做到反映問題更加突出重點，緊扣領導干部自然資源管理和環(huán)境保護責任，提出審計建議有針對性和可操作性。要注重提煉歸納總結有關審計發(fā)現(xiàn)問題，注重從機制體制方面提出審計意見，形成審計要情和專報，引起黨委、政府的高度關注。要推進審研結合，及時總結自然資源資產審計實踐，分析經驗得失，提煉成果，尋求規(guī)律，為今后開展工作提供指導。

6.堅持隊伍建設，著力提升審計能力。加大對現(xiàn)有審計人員培訓力度。根據自然資源和環(huán)境保護的特點，有針對性地舉辦培訓班，聘請自然資源資產管理部門、研究機構的專家授課，采取案例教學、課題研討、以審代訓等多種方法，有針對性地補短板、強弱項，提高審計人員的專業(yè)素質；強化數(shù)據標準化處理、文本分析、地理信息數(shù)據分析等方面運用人才的培養(yǎng)，建立資源環(huán)境審計數(shù)據分析人才儲備，提升審計人員的創(chuàng)新能力；積極爭取地方黨委、政府的支持，在人員編制上給予傾斜，借助公開招考、特殊人才引進和政府購買社會服務等多種方式，引進地理信息、環(huán)境工程等方面的專業(yè)技術人才，充實審計專業(yè)技術力量。