孫喜華

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全面提升鐵路用地管理水平的措施研究

孫喜華

（山西省國土資源廳太原鐵路土地管理分局，山西 太原 030013）

針對鐵路用地現(xiàn)狀，分析基礎資料、現(xiàn)場管理、開發(fā)利用等方面存在問題，結(jié)合鐵路運輸企業(yè)的實際，提出有效措施，為提升鐵路用地管理水平提供保障。

鐵路；用地管理；有效措施；綜合開發(fā)

1 鐵路用地管理的概念

鐵路用地是鐵路運輸企業(yè)依照國家規(guī)定取得使用權的土地，包括留用、征（撥）用的運輸生產(chǎn)用地，輔助生產(chǎn)用地，生活設施用地和其他用地。

鐵路用地管理是鐵路運輸企業(yè)依據(jù)國家法律法規(guī)，根據(jù)鐵路運輸企業(yè)的實際需要，對管轄的鐵路用地的基礎資料、用地安全、建設使用、開發(fā)利用等各個方面進行管理的過程。

2 鐵路用地管理存在的主要問題

2.1 基礎資料管理薄弱，現(xiàn)時性差

鐵路用地圖承載著鐵路用地管理的各種信息，是鐵路用地管理的重要依據(jù)，不僅包含地表上建筑物、道路、水系、土質(zhì)、植被等地形圖的各種基本地理要素，同時也包含了土地權屬界線、面積和利用狀況等地籍圖的各種地籍要素，是地形圖和地籍圖的有機結(jié)合。

2010年以前，中國鐵路太原局集團有限公司用地管理所用的圖紙資料有不同來源，有鐵路建設竣工后移交的藍圖，也有牛皮紙圖，質(zhì)量和精度最好的是在20世紀八九十年代測繪的1∶2 000的紙質(zhì)航測圖基礎上，由人工套界而成的地籍圖。

這種圖紙有如下缺點：①圖紙經(jīng)過無數(shù)次復印，變形非常嚴重，誤差很大，以坐標網(wǎng)格為例，理論上本應該是邊長為100 mm的正方形，往往會扭曲變形為菱形、梯形甚至不規(guī)則的形狀，邊長出現(xiàn)2～3 mm以上的誤差非常普遍。②現(xiàn)時性很差，由于最新的圖紙也是在二三十年前所測，現(xiàn)場和圖紙出入很大，圖紙上是一個大土丘、現(xiàn)場可能已鋪為平地建滿房屋；圖紙上是一片平房，現(xiàn)場可能已是高樓林立，出現(xiàn)了現(xiàn)場、圖紙和臺賬三張皮的現(xiàn)象，給鐵路用地管理帶來困難，實用性不強。③地界是由人工拿比例尺和筆原始繪制，存在很大的系統(tǒng)誤差和人為誤差。④這些圖紙都是紙質(zhì)圖紙，數(shù)量龐大，給圖紙的儲存、查閱等管理工作帶來了極大不便。圖紙上距離的測量，面積的計算只能依靠比例尺，計算結(jié)果與現(xiàn)狀誤差很大。

2.2 歷史遺留問題突出

就中國鐵路太原局集團有限公司而言，管轄南北同蒲、侯月、大秦、石太、京原、太焦、侯西、瓦日、遷曹等十大干線和介西、忻河、太岢、云岡等十條支線，線路總延長8 682 km，鐵路用地總面積172.44 km2，因修建鐵路初期拆遷不徹底，后期管理不善等原因造成歷史形成的違章建筑多達448處，面積0.704 4 km2。

2.3 違法占地時有發(fā)生

鐵路用地點多線長，鐵路用地缺乏有效封閉措施。車站周圍利用圍墻等實體封堵大多出于鐵路運輸安全考慮，加上公共場所等諸多功能性需求，不能按照鐵路用范圍進行實體封閉。區(qū)間設置護網(wǎng)主要是為了防止無關人員、牲畜、貓、狗等動物侵入線路，影響行車安全，并且護網(wǎng)設置大部分不在地界上，護網(wǎng)外有大量鐵路用地，往往給人造成護網(wǎng)外用地與鐵路無關的印象，給故意侵占鐵路用地的不法人員以可乘之機。

2.4 各種穿、跨越占地施工費用難以收取

中國鐵路太原局集團有限公司東起秦皇島，西至黃河禹門口，北道煤都大同，南至風陵渡，路網(wǎng)經(jīng)過京津晉冀兩市兩省，沿線涉及76個縣市，各縣市城市建設、電力改造、供暖網(wǎng)建設、公路修建穿越鐵路現(xiàn)象十分普遍，鐵路各部門未能統(tǒng)一動作形成有效制約機制，造成占用鐵路用地費用收取一直是個難題。

2.5 鐵路用地綜合開發(fā)利用率低

隨著城市建設的不斷擴張，鐵路車站、線路的位置越來越居于城市中心，但多年來鐵路部門只注重旅客運輸和安全生產(chǎn)，沒有充分利用區(qū)域土地資源搞好土地綜合開發(fā)。

3 逐一采取有效措施，確保取得實際效果

3.1 借助先進技術，制作鐵路用地圖

為有效保護鐵路用地，防止受到周邊個人及單位侵擾，精確繪制與現(xiàn)狀吻合的鐵路用地圖，健全基礎資料，為維護鐵路用地權益提供有力支持，顯得十分重要。

3.1.1 測繪方式的選擇和采取的措施

鐵路運輸具有大流量、大密度的特殊性和公益性，對行車安全和人身安全有極其嚴格的要求，未經(jīng)鐵路安全部門審批，并在車站行車室登記和配備規(guī)定數(shù)量的防護人員，任何人不得進入線路進行現(xiàn)場測量工作。

為了滿足安全要求，實際工作采用航空攝影測量的方式，并以GPS現(xiàn)場實測方式作為輔助和補充。航空攝影測量采用非接觸式測量，最大程度地滿足鐵路安全要求，不僅能確保鐵路運輸安全和測繪人員的人身安全，更重要的是測繪效率高，得到的數(shù)據(jù)更多更全，極大地方便了鐵路用地管理及鐵路其他系統(tǒng)的使用。整個過程中所繪制的1∶2 000、1∶500的線畫圖和鐵路用地圖采用Dwg格式，用autocad進行管理；立體影像圖利用武漢航天遠景的mapmatrix軟件進行管理；DOM圖用arcinfo和photoshop及其他圖片瀏覽器進行查看和管理。

為了確保鐵路用地圖的繪制質(zhì)量，提高制圖效率，我們專門抽調(diào)了最熟悉業(yè)務的技術和業(yè)務骨干，并將這些人員分成了套界組、外業(yè)協(xié)調(diào)組、測繪和工務組、檔案組。套界組負責將鐵路地界和界址點展繪或轉(zhuǎn)繪到航測圖上；外業(yè)協(xié)調(diào)組負責現(xiàn)場調(diào)繪，確定現(xiàn)場建筑物、構筑物以及其他設備、設施的屬性；測繪和工務組負責鐵路設備和線路里程的平差；檔案組負責提供各種基礎資料。通過各司其職、分工合作，極大地提高了成圖質(zhì)量，取得了非常好的效果。

為了提高套界精度，我們根據(jù)已有土地證和界址點具體情況，分三種情況進行處理。有土地證并且有界址點成果的，取得界址點成果后直接展繪；有土地證但無界址點成果的，根據(jù)土地證附圖直接轉(zhuǎn)繪；沒有土地證的，根據(jù)權屬資料轉(zhuǎn)繪。并將以上三種情況在鐵路用地圖的左下角予以標注，為將來使用提供準確依據(jù)，讓任何一個圖紙使用者都能對具體問題有準確判斷。

3.1.2 鐵路用地圖的應用及取得的效果

通過四年多的共同努力，中國鐵路太原局集團有限公司所有鐵路線的車站、區(qū)間和獨立地塊的鐵路用地圖制作全部完成。鐵路用地圖的全面應用，大大改變了鐵路用地管理人員使用圖紙的習慣和思維，提高了工作效率和用地管理整體水平，而且在鐵路用地的開發(fā)利用、城市建設和改造、線路和站場的新建及改造、高鐵線路兩側(cè)環(huán)境治理、鐵路線路安全保護區(qū)的劃定等許多工作中都發(fā)揮了巨大作用，多次得到中國鐵路總公司、太原局集團公司領導和相關部門的肯定和表揚。

3.2 完善管理體系，逐年減少既有路外建筑數(shù)量

按照“逐步清除既有、堅決杜絕新生”的原則，建立完善管理體系，確保新的違法侵占鐵路用地行為不再發(fā)生。

3.2.1 借助地方政府解決既有路外侵占地鐵用地

歷史遺留形成的路外占用鐵路用地建筑，很多原因是由于鐵路用地權屬界限不明顯，鐵路建設初期拆遷不徹底，未及時發(fā)現(xiàn)和制止不及時等，徹底解決這些問題需要通過法律途徑，程序煩瑣，并且需要支付大量拆遷費用，使這些問題短時間難以根除。

針對這種情況，我們制定了逐年清除戰(zhàn)略，千方百計把清理遺留問題納入沿線各級政府建設規(guī)劃范圍。通過利用鐵路沿線各級地方政府文明城市建設、鐵路周邊環(huán)境整治、鐵路改擴建工程等有利契機，主動向政府部門提供鐵路用地權屬界限資料，完善法律依據(jù)，根據(jù)實際情況支付一定拆遷費用，把路外占用鐵路用地納入拆遷范圍，取得了很好的效果。

近幾年來，通過代縣人民政府支持，拆除上官鎮(zhèn)13戶居民在京原線K373+500-K375+125侵占鐵路用地7 516 m2違法建筑。利用運城市人民政府改造人民北路契機，拆除了南同蒲K752+280-K752+560運城市23戶村民多年違法建房，收回鐵路用地8 990 m2。以太原市城市提升行動為契機，與太原市人民政府統(tǒng)一行動，對太原南站—皇后園高鐵沿線及蘭村支線上蘭村車站周邊鐵路沿線違法建筑進行了強力拆除，共拆除違法建筑4 000余間，超過100 000 m2，收回鐵路用地75 000 m2，有效保護了鐵路用地完整。

3.2.2 采用三級網(wǎng)絡管理，規(guī)范巡視檢查

面對鐵路用地點多線長、封閉措施落后的現(xiàn)狀，如何及時發(fā)現(xiàn)違法占地行為，并且采取有力措施，保護鐵路用地不被侵害，是鐵路用地監(jiān)察工作的重點和難點。

3.2.2.1 出臺辦法，明確管理范圍和責任

為有效保護鐵路用地，確保每一處鐵路用地都有具體管理責任人，及時發(fā)現(xiàn)不法侵害，實現(xiàn)“地動人知”的目的。我們結(jié)合中國鐵路太原局集團有限公司工作實際，出臺《太原鐵路局關于建立鐵路用地三級監(jiān)察網(wǎng)絡加強鐵路用地管理的通知》（太鐵土房〔2014〕760號），“以土地房產(chǎn)管理處為龍頭，以土地管理辦公室為主干，以站段為基礎”為框架，對集團公司鐵路用地實行三級網(wǎng)絡管理。集團公司土地房產(chǎn)管理處相關人員為第一級網(wǎng)絡，全面負責全公司鐵路用地管理工作。土地管理辦公室和下設的大秦、臨汾土地分室人員為第二級網(wǎng)絡，從事鐵路用地專業(yè)管理。土地辦全體分線、分區(qū)域包保，利用添乘檢查、徒步檢查以及重點抽查相結(jié)合的手段，按照每月至少對包保區(qū)域全面覆蓋檢查2次的量化指標，突出經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域，突出施工黃金季節(jié)和城鄉(xiāng)結(jié)合部重點，突出對各基層單位巡視檢查制度落實情況的檢查，及時發(fā)現(xiàn)違法占地和其他傾向性問題?；鶎痈鲉挝话凑展照径喂軈^(qū)間，車務站段管車站，房建段管住宅小區(qū)，其他單位誰使用誰負責的原則，分別設立61名兼職土地管理員為第三級網(wǎng)絡，負責管轄區(qū)域內(nèi)鐵路用地巡視檢查、違建處置、現(xiàn)場面積核實等工作。同時各基層單位也按照生產(chǎn)實際，分別在車間、班組設立兼職土地巡視員，對全集團公司鐵路用地實行24 h監(jiān)控，有效實現(xiàn)對全集團公司鐵路用地管理的全覆蓋，每年都能及時發(fā)現(xiàn)和制止非法侵占鐵路用地行為約80多起，真正實現(xiàn)了“地動人知”的目的。

3.2.2.2 出臺辦法，多措并舉

我們出臺《太原鐵路局鐵路用地內(nèi)違章建筑物管理考核辦法》（太鐵土房〔2010〕223號），對集團公司內(nèi)部各部門處理違章建筑責任進行明確，同時根據(jù)違章建筑發(fā)生原因多樣的特點，建立聯(lián)動機制，發(fā)揮護路辦協(xié)調(diào)地方綜治護路功能，土地辦協(xié)調(diào)地方土地部門執(zhí)法功能，鐵路公安維護鐵路沿線運輸安全功能，企法處協(xié)調(diào)司法部門維權功能，對發(fā)現(xiàn)的違法占地苗頭遏制在萌芽狀態(tài)，有效制止了違法占地情況的發(fā)生。

近幾年來，發(fā)現(xiàn)和制止了北同蒲線K44+200處管道挖槽施工、北同蒲線K21+648、K262+200處村民建房，南同蒲K594+500村民打地基修建簡易房、K586+900建彩鋼房、K391+400、K406+000村民建房、K603+290下行左側(cè)村民修建宅院，太焦線原聶村站聶村村委圈占鐵路用地、太原幸福巷“興旺川菜館”和太原五龍口居民占地建房等各類違法占地問題387個，對勸阻不聽，惡意侵占鐵路用地的平遙趙某侵占平遙站鐵路住宅小區(qū)鐵路用地、洪洞縣大槐樹鎮(zhèn)賈村村民景某某侵占南同蒲線K592+070處鐵路用地、東晉支線北堰車站馬某某侵占鐵路用地違法建房，向所屬鐵路運輸法院提起民事訴訟，通過司法判決責令其拆除，有力捍衛(wèi)了鐵路用地的合法權益。

3.3 有序運作，擴大鐵路用地收益

3.3.1 辦理用地授權經(jīng)營登記，依法合規(guī)取得收益

國有土地授權經(jīng)營，是國家根據(jù)需要，可以以一定年期的國有土地使用權作價后授權給經(jīng)國務院批準設立的國家控股公司、作為國家授權投資機構的國有獨資公司和集團公司經(jīng)營管理。被授權的國家控股公司作為國家授權投資機構的國有獨資公司和集團公司，取得授權經(jīng)營土地使用權后，可以向其直屬企業(yè)、控股企業(yè)、參股企業(yè)以作價出資（入股）或租賃等方式配置土地。

國家為了支持鐵路運輸企業(yè)改制，同意以授權經(jīng)營的方式將鐵路用地授權給集團公司經(jīng)營。為了最大限度地用好政策，我們搶抓機遇，強力組織，盡最大限度努力完成原有劃撥土地的領證任務，為后續(xù)擴大土地收益做好充分準備。實際工作中我們集中全部力量，分太原、臨汾、大同三個片區(qū)，聘請實力強、業(yè)務精的中介機構，全力以赴開展鐵路生產(chǎn)用地辦證工作，將符合授權經(jīng)營的86 km2鐵路用地全部納入國家授權經(jīng)營范圍，在獲得國土資源部和財政部，正式批復后，按國家政策租賃給大秦鐵路股份有限公司經(jīng)營，從而每年實現(xiàn)穩(wěn)定收益4億元。

3.3.2 出臺辦法，規(guī)范項目和標準

出臺《關于印發(fā)〈太原鐵路局鐵路用地土地補償使用費辦法〉的通知》（太鐵土房〔2009〕274號），對利用鐵路用地進行開發(fā)建設商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅，以鐵路用地作價出資（入股）、置換、聯(lián)營、聯(lián)建，地方政府進行城市基礎設施和公益性的建設、舊城改造占用鐵路用地，其他單位（包括合資鐵路）或個人以跨越、穿越、敷設管線等方式占用鐵路用地的四種行為納入補償費收取范圍，并明確了不同項目的收費年限和標準。

出臺《太原鐵路局關于印發(fā)〈大秦鐵路股份有限公司鐵路用地出租管理辦法（試行）〉的通知》（太鐵土房〔2014〕731號），對外單位和個人租用鐵路用地行為納入鐵路用地租金收取范圍。并明確租金收取標準，每年簽訂協(xié)議收取租金。嚴格考核，確保證占地費用足額收取。鐵路運輸安全的重要性，要求占用鐵路用地的各種施工特別是在營業(yè)線施工前必須得到鐵路部門的許可，為此，我們出臺規(guī)定把收費環(huán)節(jié)前置到鐵路施工審批程序之前。外單位未按規(guī)定交納鐵路用地費用、鐵路財務部門未確認收費之前，我們不出具《同意占用鐵路用地意見》，鐵路工務、車務等基層和路局總工程師室等施工審批單位不得批準施工，從而有效防止了占用鐵路用地費用的流失。

在收費辦法剛出臺時，針對不嚴格把關、不執(zhí)行鐵路局規(guī)定的鐵路基層單位，我們通過全局通報批評、經(jīng)濟考核等嚴厲措施，有效保證了收費辦法的落實，從而使外單位占用鐵路用地收入每年基本實現(xiàn)了9 000多萬元。

3.4 順應形勢，加大鐵路用地綜合開發(fā)

鐵路生產(chǎn)力布局的調(diào)整，高鐵等新的生產(chǎn)方式的運用，沿線城市建設的要求以及鐵路職工改善生活條件的需求等因素，造成鐵路原有分局和站段辦公場所、部分大型貨場、高架橋下、職工平房住宅區(qū)出現(xiàn)許多可開發(fā)利用和可重新規(guī)劃的鐵路用地。如何利用好這些土地，取得經(jīng)濟效益，為鐵路發(fā)展積蓄后勁，是我們鐵路用地管理的又一項重點。在實際工作中，我們采取了以下辦法。

3.4.1 調(diào)查摸底

根據(jù)每年鐵路生產(chǎn)力布局調(diào)整、新建和改建的實際，收集整理可開發(fā)鐵路用地的基本情況，形成可開發(fā)利用鐵路用地基本數(shù)據(jù)庫。

3.4.2 成立鐵路用地綜合開發(fā)規(guī)劃編制工作領導小組

成立鐵路用地綜合開發(fā)規(guī)劃編制工作領導小組，明確了由總經(jīng)濟師、主管副總經(jīng)理擔任領導小組組長，計劃統(tǒng)計處、土地房產(chǎn)管理處、經(jīng)營開發(fā)處、總工室負責人任副組長，小組成員由四部門副職組成，研究各省市縣綜合開發(fā)利用鐵利用地支持政策，制訂規(guī)劃實施組織保障機制和措施。充分利用鐵路建設運營資源優(yōu)勢，深化與地方政府合作，運用市場手段分類分塊對既有鐵路土地和地上附屬物資產(chǎn)的盤活利用、整合置換、商業(yè)開發(fā)、上蓋物業(yè)、穿城鐵路外移、核心城區(qū)生產(chǎn)辦公場地外遷等進行綜合開發(fā)研究，打造具有鐵路特色的鐵路綜合開發(fā)模式，實現(xiàn)外部效益的部分內(nèi)部化，促進鐵路可持續(xù)發(fā)展。

3.4.3 分布實施

對確定的項目，明確實施單位，辦理地方規(guī)劃、建設、土地等相關手續(xù)，推進項目落地。

2011年以來，我們適應國家政策，積極利用存量土地，為職工改善住房條件，先后利用鐵路用地1.222 km2，在太原、大同、朔州、臨汾、運城、原平、秦皇島等多地新建和改造職工住房77處，244棟，20 059戶，有效地改善了鐵路職工的居住條件，激發(fā)了干部職工凝心聚力，成為鐵路運輸發(fā)展的內(nèi)在動力。

中鼎物流中心二期工程：項目位于晉中市，一期及二期部分工程已于2016-11竣工正式開園運營，二期規(guī)劃新建多式聯(lián)運、城市配送、公路、綜合集散、國際保稅（含鐵路口岸）、信息服務等六大作業(yè)區(qū)，占地面積1.473 km2，總建筑規(guī)模924 600 m2，總投資約43.75億元。項目結(jié)合生產(chǎn)經(jīng)營和招商意向，為控制投資風險，按照“總體規(guī)劃、分步建設、盡快見效”的原則，分階段安排建設，第一階段計劃投資19.0億元完成多式聯(lián)運作業(yè)區(qū)倉儲配送倉庫、后勤及其他設備用房、配套商業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營用房145 100 m2；信息服務作業(yè)區(qū)新建交易展示中心、客戶服務中心、電商樓等生產(chǎn)經(jīng)營用房50 900 m2；并相應完成園區(qū)物流信息化、設備管理智能化、應用系統(tǒng)及配套市政管網(wǎng)、道路等施工；目前完成工程量的90%.第二階段建設投資，爭取多元投資，吸引社會資本，拓展物流增值服務和配套增值服務，提高經(jīng)濟效益，切實做好物流中心的建設和運營工作。截至目前，中鼎物流園貨物吞吐量1 750 000 t，收入9 424.0萬元；其中二期新建多式聯(lián)運港倉庫102 000 m2，已出租92 300 m2，出租率達90%.

太原市北格鎮(zhèn)鐵路橋下土地開發(fā)項目：項目位于太原市小店區(qū)北格鎮(zhèn)，屬太中銀線和太原西南環(huán)線鐵路高架橋下土地，總面積約137 333 m2。規(guī)劃建設汽車駕駛員培訓基地,主要建設內(nèi)容為訓練場地、考試場地、考試房屋、場區(qū)道路及相關配套設施，其中訓練場地面積33 250 m2，場地考試區(qū)面積53 632 m2，建筑面積1 970 m2，社會車輛停車場1 000 m2，進場道路面積4 079 m2。項目開發(fā)業(yè)態(tài)為產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)，總投資3 900萬元，投資收益3 000萬元。

五菱商品汽車山西中心庫項目：項目位于晉中市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)秋村，屬太中銀線和大西高鐵鐵路高架橋下土地，占地面積85 400 m2，規(guī)劃建設商品汽車中心庫，設停車位4 433個，門衛(wèi)及車輛掃描房4處共188.7 m2，砼硬化及道路31 024.5 m2，滲水磚46 906 m2。項目開發(fā)業(yè)態(tài)為產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)，總投資786萬元，投資收益1 000萬元。

晉中環(huán)城西路土地綜合開發(fā)（一期）項目：項目位于晉中市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)北六堡村，屬太中銀和大西客專鐵路高架橋下土地，占地面積約為103 333 m2（一期），規(guī)劃建設農(nóng)貿(mào)產(chǎn)品物流交易園，總建筑面積26 488.1 m2。項目開發(fā)業(yè)態(tài)為產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)，總投資3 800萬元，投資收益2 000萬元。

太原南站商品房項目：項目位于太原市小店區(qū)太行路與中心街交叉口東北角，總占地136 666 m2，現(xiàn)狀用地主要為西峰村的菜地，為太原市政府確定的鐵路置換地，用于安置鐵路運輸法院、鐵路檢察院，并建設太鐵南站商品房。地塊北側(cè)臨西峰街32 666 m2土地用于建設鐵路運輸法院、檢察院；南側(cè)臨太行路和中心街約104 000 m2土地，擬建設17層、18層高層住宅20棟，總建筑面積248 730 m2。容積率2.56.項目開發(fā)業(yè)態(tài)為商品住宅，總投資162 700萬元，投資收益8 600萬元。

太原西、臨汾北、侯馬、忻州、霍州、永濟、榆社、朔州（神頭）、榆北（鳴李）9個既有貨場升級改造項目。開發(fā)業(yè)態(tài)為產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)，項目占地面積635 700 m2。

2095－6835（2019）02－0032－04

F301.2

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2019.02.032

孫喜華（1970—），男，山西聞喜人，工程師，畢業(yè)于西南交通大學，現(xiàn)從事土地管理工作。

〔編輯：嚴麗琴〕