葉姍

摘要：強(qiáng)制性的失業(yè)保險(xiǎn)濫觴于20世紀(jì)初的英國(guó)，是社會(huì)保險(xiǎn)各大險(xiǎn)種中最具爭(zhēng)議性的。我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》現(xiàn)正修訂中。失業(yè)保險(xiǎn)制度的功能擬由保障基本生活和促進(jìn)再就業(yè)調(diào)整為保障基本生活，預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)。保障失業(yè)者基本生活是失業(yè)保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)功能，在此基礎(chǔ)上自然拓展而得的促進(jìn)失業(yè)者就業(yè)功能，可以使已履行繳費(fèi)義務(wù)且符合待遇給付條件的失業(yè)者直接受益。由失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)和失業(yè)保險(xiǎn)基金支出所構(gòu)成的收支結(jié)構(gòu)，決定了失業(yè)保險(xiǎn)基金可否實(shí)現(xiàn)收支平衡。新增的預(yù)防失業(yè)功能，主要通過(guò)使特定雇主和在崗者受益的措施來(lái)實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)作為補(bǔ)充功能。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險(xiǎn)制度;保障基本生活功能;促進(jìn)就業(yè);基金收支平衡

中圖分類號(hào)：DF47 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ?文章編號(hào)：1001-862X（2019）05-0113-011

一、問(wèn)題的提出：失業(yè)保險(xiǎn)存廢之辯

人類社會(huì)進(jìn)入數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代（或稱后工業(yè)時(shí)代），互聯(lián)網(wǎng)科技與人工智能強(qiáng)勢(shì)崛起，使得困擾現(xiàn)代工業(yè)國(guó)家的失業(yè)問(wèn)題再度成為風(fēng)口浪尖上的熱門議題。對(duì)于失業(yè)問(wèn)題的解決，社會(huì)法上產(chǎn)生了失業(yè)救助和失業(yè)保險(xiǎn)兩大制度類型。強(qiáng)制性的失業(yè)保險(xiǎn)濫觴于20世紀(jì)初的英國(guó)，是社會(huì)保險(xiǎn)各大險(xiǎn)種中最具爭(zhēng)議性的。在后工業(yè)時(shí)代出現(xiàn)的大規(guī)模失業(yè)和中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性失業(yè)相繼爆發(fā)的復(fù)雜背景下，有上百年歷史的失業(yè)保險(xiǎn)制度能否從容應(yīng)對(duì)呢？

（一）失業(yè)保險(xiǎn)制度的濫觴及演進(jìn)

人類社會(huì)每一次工業(yè)革命都引起了失業(yè)潮，由互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能引領(lǐng)的第四次工業(yè)革命，同樣促進(jìn)著就業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)方式發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。社會(huì)法的興起根源于應(yīng)對(duì)因工業(yè)革命而產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題，即在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下之社會(huì)基本預(yù)設(shè)（個(gè)人必須在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中藉由其財(cái)產(chǎn)以及勞動(dòng)力之投入，以維持其生計(jì)）動(dòng)搖所產(chǎn)生的問(wèn)題。[1]失業(yè)問(wèn)題最開(kāi)始被歸因于個(gè)人人格缺陷，后來(lái)才被定義為持續(xù)性的或暫時(shí)性的工作失能，是一種關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、政治安全的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)代工業(yè)國(guó)家創(chuàng)立失業(yè)保險(xiǎn)制度，不是為了（事實(shí)上也不可能）消滅失業(yè)現(xiàn)象，也很難完全解決失業(yè)問(wèn)題，而是為了減少失業(yè)造成的負(fù)面影響，其適用始于勞動(dòng)者暫離，終于其重回（或徹底退出）勞動(dòng)力市場(chǎng)。

失業(yè)保險(xiǎn)制度的初衷是為失業(yè)者提供基本生活保障，在失業(yè)者和在崗者之間分?jǐn)偸I(yè)風(fēng)險(xiǎn)，因此，其設(shè)計(jì)重在解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中發(fā)生的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，而對(duì)大規(guī)模失業(yè)基本無(wú)計(jì)可施。失業(yè)不僅使勞動(dòng)者的收入來(lái)源中斷、生活安定受到威脅，甚至可能使其精神痛苦、人格發(fā)展受限。如果對(duì)失業(yè)問(wèn)題放任不管，很可能破壞良好的社會(huì)秩序?？梢?jiàn)，高失業(yè)率既屬于經(jīng)濟(jì)問(wèn)題——要浪費(fèi)有價(jià)值的資源，又屬于社會(huì)問(wèn)題——使失業(yè)人員面對(duì)收入減少的困境而痛苦掙扎，高失業(yè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)損失是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中有據(jù)可查的最大浪費(fèi)。[2]任何社會(huì)保險(xiǎn)制度的產(chǎn)生都有特定社會(huì)背景：英國(guó)《國(guó)民保險(xiǎn)法》（1911）最先創(chuàng)設(shè)強(qiáng)制性的失業(yè)保險(xiǎn)制度，德國(guó)《工作推介與失業(yè)保險(xiǎn)法》（1927）及其后的《工作促進(jìn)法》（1969）則將失業(yè)者的生活維持和就業(yè)問(wèn)題規(guī)定于同一部法律。

失業(yè)保險(xiǎn)制度依循的是基于大數(shù)法則建立的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。失業(yè)保險(xiǎn)制度的法定覆蓋率和實(shí)際覆蓋率偏低。已建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的有172個(gè)國(guó)家，其中78個(gè)建立了失業(yè)保險(xiǎn)，但法定覆蓋率（繳費(fèi)和非繳費(fèi)型計(jì)劃30.6%、強(qiáng)制繳費(fèi)型計(jì)劃25.7%）、實(shí)際覆蓋率（享受待遇者12.9%）偏低。[3]一般認(rèn)為，失業(yè)保險(xiǎn)的法定費(fèi)率不高，但是，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的條件嚴(yán)格、程序煩瑣，使得其實(shí)際覆蓋的勞動(dòng)者數(shù)量有限且給付待遇水平低，由此，也引發(fā)了失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)否繼續(xù)實(shí)施的爭(zhēng)議。此外，任何一個(gè)國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)制度都有不斷改進(jìn)其功能的現(xiàn)實(shí)訴求。如德國(guó)，糟糕的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)導(dǎo)致了失業(yè)者不減反增，失業(yè)保險(xiǎn)體制的衰亡便首先源于收支平衡問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)角度而言，縮減甚至取消失業(yè)保險(xiǎn)制度都是情理之中的結(jié)果;從政治角度而言，任何動(dòng)搖失業(yè)保險(xiǎn)制度的行動(dòng)都將威脅到福利國(guó)家和民主制度的合法基礎(chǔ)。[4]

（二）失業(yè)保險(xiǎn)基金收支失衡引發(fā)爭(zhēng)議

于中國(guó)而言，新時(shí)代社會(huì)的主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，就業(yè)作為最大的民生事務(wù)，失業(yè)保險(xiǎn)制度的功能應(yīng)如何確定呢？《失業(yè)保險(xiǎn)條例》（1999）頒行于《社會(huì)保險(xiǎn)法》（2011）、《就業(yè)促進(jìn)法》（2008）制定之前，人力資源和社會(huì)保障部（簡(jiǎn)稱人社部）近幾年為促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)而實(shí)施了若干突破制定法的社會(huì)政策。國(guó)務(wù)院近幾年均將修訂《失業(yè)保險(xiǎn)條例》列入年度立法項(xiàng)目，由此，人社部起草了《失業(yè)保險(xiǎn)條例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》。其中，失業(yè)保險(xiǎn)制度的功能擬由保障基本生活和促進(jìn)再就業(yè)調(diào)整為保障基本生活、預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)。

我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度萌芽于1986年的國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)，1993年改稱為失業(yè)保險(xiǎn)且得到《勞動(dòng)法》（1994）確認(rèn)，基本成型于《失業(yè)保險(xiǎn)條例》。關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)制度的功能，《失業(yè)保險(xiǎn)條例》將其描述為：保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活，促進(jìn)其再就業(yè)?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》（2008）對(duì)其略作調(diào)整：依法確保失業(yè)人員的基本生活，并促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)就業(yè);《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（2013）提出，增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)制度預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)功能;《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》（人社部發(fā)[2016]63號(hào)）明確，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)保障失業(yè)人員基本生活、預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的功能。人社部2017年公開(kāi)征求意見(jiàn)的《失業(yè)保險(xiǎn)條例（修訂草案）》確認(rèn)了上述功能。

我國(guó)創(chuàng)設(shè)的待業(yè)保險(xiǎn)，以保障國(guó)營(yíng)企業(yè)職工在待業(yè)期間的基本生活需要為主，兼用于轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練和扶持生產(chǎn)自救，最初按全部職工標(biāo)準(zhǔn)工資總額的1%繳納，后改成按全部職工工資總額的0.6%繳納。（1）1998年，為解決國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)問(wèn)題，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率由企業(yè)工資總額的1%提高到3%，從企業(yè)單方負(fù)擔(dān)改為企業(yè)（2%）和職工個(gè)人（1%）共同負(fù)擔(dān)（2），而農(nóng)民合同制工人不繳費(fèi)。2015年，鑒于失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余規(guī)模太大，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率先后三次下調(diào)，2016年后基金收入有所下降。此后，因失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，加上實(shí)行穩(wěn)定崗位、提升職業(yè)技能等政策，基金支出不斷上升。中央提出，要優(yōu)化失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)及其待遇給付的條件和標(biāo)準(zhǔn)以及擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍，以及更好發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的作用，增強(qiáng)費(fèi)率確定的靈活性，優(yōu)化調(diào)整適用范圍。（3）

失業(yè)保險(xiǎn)制度并非解決失業(yè)問(wèn)題的唯一措施，其普及性和認(rèn)可度低于其他幾個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種。截至2018年底，參加失業(yè)保險(xiǎn)的19643萬(wàn)人僅占全國(guó)適齡勞動(dòng)人口的20%，年末領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的223萬(wàn)人僅占參加失業(yè)保險(xiǎn)者的1%，失業(yè)保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于保險(xiǎn)金支出和基金支出。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)有企業(yè)改革深化和化解過(guò)剩產(chǎn)能使結(jié)構(gòu)性失業(yè)雪上加霜。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入新常態(tài)，還要關(guān)閉一批污染環(huán)境、浪費(fèi)資源行業(yè)企業(yè)，轉(zhuǎn)移或改造一批傳統(tǒng)的勞動(dòng)密集型企業(yè)，就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出。就目前失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余規(guī)模來(lái)看，失業(yè)保險(xiǎn)基金主要用于解決結(jié)構(gòu)性失業(yè)問(wèn)題。如學(xué)者所言，非自愿失業(yè)的被雇傭者能證明其投保的最短期限的，可享受代替工資的收入。失業(yè)保險(xiǎn)也受到就業(yè)危機(jī)的影響。享受補(bǔ)貼的失業(yè)人數(shù)增加，引起一些難以解決的問(wèn)題，而要真正解決這些問(wèn)題，就必須減少失業(yè)人數(shù)。[5]

近幾年，失業(yè)保險(xiǎn)總費(fèi)率由3%連續(xù)下調(diào)至1%（單位0.8%，個(gè)人0.2%），雇主和雇員的失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)得以減輕;《失業(yè)保險(xiǎn)條例（修訂草案）》擬調(diào)整為不得超過(guò)2%的浮動(dòng)費(fèi)率。有學(xué)者指出，為了支持中國(guó)的快速增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，設(shè)計(jì)失業(yè)保險(xiǎn)體系需注意的最重要的問(wèn)題是，失業(yè)保險(xiǎn)金需占就業(yè)時(shí)工資的很高比例，并且可以持續(xù)足夠長(zhǎng)時(shí)間，使得工人在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，敢于改換工作地點(diǎn)，敢于改變工作行業(yè)。[6]如果說(shuō)調(diào)低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率源于基金收支結(jié)余規(guī)模過(guò)大，那么，提高費(fèi)率的建議可以說(shuō)與失業(yè)保險(xiǎn)制度擬新增的預(yù)防失業(yè)功能直接相關(guān)。問(wèn)題在于，預(yù)防失業(yè)功能違反《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定嗎？這種偏離制度初衷的功能合適嗎？

二、保障失業(yè)者基本生活的基礎(chǔ)功能之局限

盡管失業(yè)保險(xiǎn)制度不是解決失業(yè)問(wèn)題的治本之策，但仍有必要予以保留且持續(xù)改進(jìn)，與失業(yè)救助制度是互相補(bǔ)充、相得益彰的。如學(xué)者所言，在比較穩(wěn)定而完善的勞動(dòng)力市場(chǎng)前提下，這種失業(yè)保險(xiǎn)制度模式用以對(duì)付常態(tài)的失業(yè)問(wèn)題應(yīng)該是有效的。然而，對(duì)于在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整的背景下出現(xiàn)的大規(guī)模的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，這種失業(yè)保險(xiǎn)模式的作用就令人懷疑了。[7]

（一）使失業(yè)者直接受益的基礎(chǔ)功能

失業(yè)的概念是討論失業(yè)保險(xiǎn)制度的功能問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)：廣義上的失業(yè)，是指完全沒(méi)有工作機(jī)會(huì)，不管是職業(yè)還是非職業(yè)勞動(dòng)，無(wú)論是自主還是從屬勞動(dòng)。每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)具有通過(guò)勞動(dòng)獲得收入并以此滿足自己和家庭生存和發(fā)展需要的能力并承擔(dān)這樣的責(zé)任。失業(yè)處于勞動(dòng)的對(duì)立面，是一種應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧?dòng)的例外狀態(tài)。失業(yè)與就業(yè)是一對(duì)非此即彼、互為補(bǔ)充的范疇。如學(xué)者所言，對(duì)于一個(gè)正在尋找工作的失業(yè)者來(lái)說(shuō)，以什么為生活來(lái)源以及怎樣找到工作崗位，是生死攸關(guān)的。[8]國(guó)際勞工組織（ILO）的定義簡(jiǎn)明扼要：勞動(dòng)者沒(méi)有工作、目前可以工作、正在積極尋找工作。因此，失業(yè)被定義為：具有勞動(dòng)能力并有就業(yè)意愿的勞動(dòng)者得不到工作機(jī)會(huì)或就業(yè)后又失去工作的事實(shí)狀態(tài)。

失業(yè)是指某個(gè)想勞動(dòng)的人沒(méi)有獲得勞動(dòng)的機(jī)會(huì)。他不用承擔(dān)勞動(dòng)的負(fù)累，但也無(wú)法獲得與勞動(dòng)聯(lián)系在一起的價(jià)值。處于中心地位的要素是就業(yè)：以就業(yè)獲得收入并滿足收入者自己及依賴他生活的人的需求。[9]失業(yè)與就業(yè)的概念各有定義的方法，因此，存在兩者之外的狀態(tài)——非就業(yè)且非失業(yè)，或稱為非充分就業(yè)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的四大目標(biāo)中，充分就業(yè)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)密切相關(guān)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·奧肯提出了奧肯定律：當(dāng)實(shí)際國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值GDP增長(zhǎng)率比潛在GDP下降或上升2%時(shí)，失業(yè)率將隨之升降1%。[10]如學(xué)者所言，失業(yè)保險(xiǎn)是聯(lián)邦及州向短期非自愿失業(yè)者提供部分替代收入的計(jì)劃。投保的勞動(dòng)者在失業(yè)時(shí)就可以獲得一定的收入，總的失業(yè)保險(xiǎn)給付可以起到維持經(jīng)濟(jì)購(gòu)買力的作用，緩解由于大量失業(yè)者的出現(xiàn)給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的不良影響。[11]

國(guó)際勞工組織（ILO）第102號(hào)公約《社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》的第四部分和第168號(hào)公約《促進(jìn)就業(yè)和失業(yè)保護(hù)公約》反映了失業(yè)保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)功能是使失業(yè)者直接受益的保障功能。后者規(guī)定，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、持續(xù)、和非通貨膨脹性增長(zhǎng)的各項(xiàng)政策和對(duì)變化采取的靈活反應(yīng)以及創(chuàng)造就業(yè)和促進(jìn)所有形式的生產(chǎn)性和自由選擇的就業(yè)，甚至目前用于純資助活動(dòng)的資金轉(zhuǎn)用于促進(jìn)就業(yè)的活動(dòng)，特別是職業(yè)指導(dǎo)、培訓(xùn)和重建能力，都是防止非自愿失業(yè)不利影響的最佳保護(hù)辦法，然而，非自愿失業(yè)是存在的，因而，確保社會(huì)保障制度向非自愿失業(yè)者提供就業(yè)幫助和經(jīng)濟(jì)資助是很重要的。[12]

ILO第168號(hào)公約規(guī)定，失業(yè)津貼覆蓋不少于所有雇員85%的規(guī)定類別的雇員（包括公共雇員和學(xué)徒），以及所有在情形期間的收入不超過(guò)規(guī)定限度的居民。失業(yè)保險(xiǎn)津貼定期支付，相當(dāng)于參照工資的至少50%;適用特殊的計(jì)算規(guī)則的初始期除外。獲得津貼要符合規(guī)定的合格期限，可能規(guī)定7天的等待期限，發(fā)放津貼的初始期可能每個(gè)失業(yè)限為至少26周或在每個(gè)24個(gè)月期間限為39周;當(dāng)失業(yè)持續(xù)時(shí)間超過(guò)這一津貼初始期時(shí)，津貼發(fā)放期可限于一個(gè)規(guī)定的時(shí)期，并可根據(jù)受益人及其家庭的資產(chǎn)計(jì)算。[13]相比之下，第168號(hào)公約規(guī)定的失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面更大、失業(yè)津貼數(shù)額更高、獲得失業(yè)津貼的期限更長(zhǎng)。此外，失業(yè)者獲得失業(yè)津貼并非完全沒(méi)有對(duì)價(jià)：不僅要接受職業(yè)技能鑒定，而且要積極參加職業(yè)培訓(xùn)、接受為其提供的工作機(jī)會(huì)，否則，失業(yè)津貼將撤銷或收回。

所謂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下之社會(huì)基本預(yù)設(shè)為：個(gè)人必須在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中藉由其財(cái)產(chǎn)以及勞動(dòng)力之投入，以維持其生計(jì)。一旦此一預(yù)設(shè)有所動(dòng)搖，則有需要藉由社會(huì)政策加以解決。[14]各國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度既有共性，也各具特色。歐盟各成員國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃的資金來(lái)源是由稅收和繳納費(fèi)用兩部分組成的，社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)是基于兩種原則的混合而成。[15]美國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)金通過(guò)工薪稅籌集，由雇主單方繳納，稅率取決于所在州的總體經(jīng)濟(jì)條件、雇主所在行業(yè)及其解雇記錄。如學(xué)者所言，不完全根據(jù)歷史解雇經(jīng)驗(yàn)確定失業(yè)保險(xiǎn)稅稅率的做法對(duì)于雇主的行為所產(chǎn)生的影響非常大。[16]在日本法上，離職理由不同，補(bǔ)貼日數(shù)也不同。因?yàn)樽陨碓螂x職者的補(bǔ)貼日數(shù)僅為150天，但對(duì)離職理由進(jìn)行判斷時(shí)，有時(shí)難以明確劃分界限。比如因?yàn)楣椭骰蛲碌墓室馀艛D造成的離職。[17]

（二）引起基金收支失衡的制度根源

我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)制度具有保障生活和促進(jìn)就業(yè)的功能，這得到《就業(yè)促進(jìn)法》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》確認(rèn)。《失業(yè)保險(xiǎn)條例（修訂草案）》擬新增的預(yù)防失業(yè)功能，突破了上位法——《就業(yè)促進(jìn)法》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定。與預(yù)防失業(yè)功能相關(guān)的規(guī)則包括穩(wěn)定崗位補(bǔ)貼和提升職業(yè)技能補(bǔ)貼等。上述支出項(xiàng)目必然導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)基金支出數(shù)額增加。從歷年失業(yè)保險(xiǎn)基金收支的統(tǒng)計(jì)來(lái)看，現(xiàn)實(shí)情況確實(shí)如此。參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)和失業(yè)保險(xiǎn)金支出穩(wěn)步上升，截至2018年，基金支出自2013年開(kāi)始飆升，但保險(xiǎn)費(fèi)收入最高值出現(xiàn)在2014年，基金累計(jì)結(jié)余規(guī)模仍繼續(xù)增加，但增速有所放緩。2014年，基金累計(jì)結(jié)余是保險(xiǎn)金支出的19.11倍，是基金支出的7.24倍;2018年，分別回落到16.24倍和6.35倍。（4）

失業(yè)保險(xiǎn)基金收支平衡與否，取決于失業(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋面及其繳費(fèi)比例、失業(yè)保險(xiǎn)基金支出項(xiàng)目的設(shè)置及其給付標(biāo)準(zhǔn)。從上述統(tǒng)計(jì)來(lái)看，自2015年實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制以來(lái)，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率連續(xù)下調(diào)，規(guī)范性文件中強(qiáng)調(diào)是暫時(shí)降低、階段性降低，或設(shè)定降低費(fèi)率期限（5），突破了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，僅僅屬于臨時(shí)措施。失業(yè)保險(xiǎn)基金預(yù)算按照統(tǒng)籌層次設(shè)立，其編制要遵循以支定收、收支基本平衡原則?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》要求，失業(yè)保險(xiǎn)逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌。有建議指出，失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該以全國(guó)統(tǒng)籌為目標(biāo)，積極推動(dòng)提高統(tǒng)籌層次。（6）目前，失業(yè)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次偏低，使得其難以適應(yīng)勞動(dòng)者流動(dòng)的需要：僅有北京、上海、天津?qū)嵭惺〖?jí)統(tǒng)籌，部分設(shè)區(qū)的市實(shí)行市級(jí)統(tǒng)籌，重慶、青海、海南實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，其他省、自治區(qū)僅僅實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌。（7）

理論上說(shuō)，凡是與雇主建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者、收入超過(guò)當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的靈活就業(yè)人員，均應(yīng)參加失業(yè)保險(xiǎn)、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。而有就業(yè)意愿的失業(yè)者和收入未達(dá)上述標(biāo)準(zhǔn)的靈活就業(yè)人員，則可以申請(qǐng)領(lǐng)取社會(huì)保險(xiǎn)金。失業(yè)保險(xiǎn)制度的直接受益人理應(yīng)是因失業(yè)而暫時(shí)中斷生活來(lái)源的失業(yè)者。有學(xué)者建議取消《失業(yè)保險(xiǎn)條例（修訂草案）》中有關(guān)穩(wěn)定崗位補(bǔ)貼的規(guī)定，認(rèn)為發(fā)放補(bǔ)貼的目的是避免發(fā)生大規(guī)模失業(yè)，變相降低了失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，但能否實(shí)現(xiàn)預(yù)防大規(guī)模失業(yè)的目標(biāo)是存疑的。[18]失業(yè)保險(xiǎn)制度的強(qiáng)制性源于參加失業(yè)保險(xiǎn)是雇用雙方的法定義務(wù)，其正當(dāng)性則在于其可以保障失業(yè)者的基本生活。

依據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2010]2號(hào)）的規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)基金預(yù)算實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，其中，收入預(yù)算按基準(zhǔn)因素法進(jìn)行編制，支出預(yù)算按零基預(yù)算法進(jìn)行編制。影響收入預(yù)算的主要因素是失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整，影響支出預(yù)算的主要因素包括新增失業(yè)保險(xiǎn)基金支出項(xiàng)目、失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取人員增加及其給付標(biāo)準(zhǔn)提高等。當(dāng)失業(yè)保險(xiǎn)基金收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于支出時(shí)，中央決定階段性下調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，這不僅僅可以降低雇主的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且是支出保險(xiǎn)基金預(yù)算編制的基本要求。失業(yè)保險(xiǎn)金支出集中體現(xiàn)保障失業(yè)者在規(guī)定失業(yè)期間內(nèi)基本生活的功能，其他支出項(xiàng)目承載的是促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的功能。

失業(yè)保險(xiǎn)制度的初衷是通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)基金的運(yùn)作，對(duì)非自愿失業(yè)者中斷就業(yè)后的基本生活提供物質(zhì)上的幫助。失業(yè)保險(xiǎn)事故是偶然發(fā)生的，而且要求是客觀發(fā)生的，不能是失業(yè)者主動(dòng)作出的選擇。目前，16—29歲青年農(nóng)民工、22—24歲和45—60歲的人的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)最高。[19]失業(yè)保險(xiǎn)制度將偶然發(fā)生的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)向所有參加失業(yè)保險(xiǎn)的人分擔(dān)。阿爾弗雷德·馬歇爾認(rèn)為，失業(yè)救濟(jì)表面上是提供給失業(yè)者的福利，但因其惠及所有公民，因此，每個(gè)勞動(dòng)者皆有承擔(dān)和分?jǐn)偵鐣?huì)保險(xiǎn)義務(wù)的權(quán)利。[20]失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取時(shí)間在法律上有嚴(yán)格限制：享受失業(yè)保險(xiǎn)者的失業(yè)持續(xù)時(shí)間明顯長(zhǎng)于不享受失業(yè)保險(xiǎn)者的失業(yè)持續(xù)時(shí)間，在失業(yè)保險(xiǎn)給付額度相同的條件下，失業(yè)保險(xiǎn)給付期限與失業(yè)持續(xù)時(shí)間成同向變動(dòng)關(guān)系。[21]

失業(yè)保險(xiǎn)金是生活困頓、進(jìn)退失據(jù)的失業(yè)者所能申請(qǐng)領(lǐng)取的物質(zhì)待遇。我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，各省的規(guī)定不得低于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn);《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，各省的規(guī)定低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)?？梢?jiàn)，前者沒(méi)有限定低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)，原因在于，以個(gè)人失業(yè)前12個(gè)月的月平均繳費(fèi)工資為基數(shù)確定失業(yè)保險(xiǎn)金，有可能超出上述標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，廣東、深圳規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)金按最低工資標(biāo)準(zhǔn)的80%計(jì)發(fā);廣東、深度貧困地區(qū)最先提高到90%。江蘇規(guī)定，最低不得低于居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的1.3倍。（8）中央要求，各省要在確保失業(yè)保險(xiǎn)基金可持續(xù)的前提下，逐步將其發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)提高到最低工資標(biāo)準(zhǔn)的90%。失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整應(yīng)適度、合理：需要統(tǒng)籌考慮失業(yè)人員及其家庭基本生活需要和失業(yè)保險(xiǎn)基金運(yùn)行安全。既要保障失業(yè)人員基本生活需要，又要防止待遇水平過(guò)高影響就業(yè)積極性。（9）

三、促進(jìn)失業(yè)者就業(yè)的次生功能何以拓展

部分國(guó)家將失業(yè)保險(xiǎn)制度改為就業(yè)（雇用）保險(xiǎn)制度，這是基于促進(jìn)失業(yè)者就業(yè)的次生功能的制度重構(gòu)，可以說(shuō)是從根本上解決結(jié)構(gòu)性失業(yè)問(wèn)題、降低大規(guī)模失業(yè)發(fā)生概率的積極舉措。當(dāng)然，就業(yè)保險(xiǎn)制度不可能放棄保障基本生活的基礎(chǔ)功能。就業(yè)政策由消極轉(zhuǎn)向積極，就業(yè)保險(xiǎn)制度的功能順理成章拓展到促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、扶持創(chuàng)業(yè)。就業(yè)保險(xiǎn)制度和失業(yè)保險(xiǎn)制度在功能上存在根本差異：前者將促進(jìn)失業(yè)者就業(yè)功能置于首位，其目的在于抑制失業(yè)發(fā)生，而不僅僅是幫助失業(yè)者。

（一）促進(jìn)失業(yè)者就業(yè)功能的自然拓展

失業(yè)保險(xiǎn)制度不是一項(xiàng)孤立的社會(huì)法制度，它始于勞動(dòng)者暫離，終于其重回（或徹底退出）勞動(dòng)力市場(chǎng)，與勞動(dòng)法上的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度相匹配，而以社會(huì)保障法中的失業(yè)救助制度兜底。連續(xù)失業(yè)一段時(shí)間仍未能實(shí)現(xiàn)就業(yè)的人員屬于就業(yè)困難人員，則應(yīng)適用就業(yè)援助制度，可以得到政府優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助。理論上說(shuō)，失業(yè)者想要進(jìn)入或重返就業(yè)狀態(tài)，在就業(yè)（包括再就業(yè)）前可以得到來(lái)自國(guó)家和社會(huì)的物質(zhì)支持。有學(xué)者指出，既然雇主已繳納了失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，那么，當(dāng)雇主無(wú)過(guò)錯(cuò)解雇時(shí)就不應(yīng)再以雇主作為實(shí)施幫助的主要來(lái)源。[22]我國(guó)實(shí)行的是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償廣覆蓋、高標(biāo)準(zhǔn)加上失業(yè)保險(xiǎn)窄覆蓋、低標(biāo)準(zhǔn)相并列的制度模式。這就不難理解，失業(yè)保險(xiǎn)為什么不怎么受歡迎。

促進(jìn)就業(yè)功能的邏輯起點(diǎn)是就業(yè)，但是，就業(yè)保險(xiǎn)同樣要保障失業(yè)者的基本生活。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，1994—2016年我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)就業(yè)功能總體在加強(qiáng)，但失業(yè)保險(xiǎn)基金支出、失業(yè)保險(xiǎn)基金收入、人均繳存結(jié)余、失業(yè)金發(fā)放水平等因素顯著影響了失業(yè)保險(xiǎn)的保障水平，而覆蓋面與受益面狹窄、失業(yè)保險(xiǎn)基金使用不足、職業(yè)介紹工作不到位等因素則嚴(yán)重制約著失業(yè)保險(xiǎn)制度的就業(yè)促進(jìn)功能。[23]就業(yè)促進(jìn)和失業(yè)保險(xiǎn)某種程度上說(shuō)是互為補(bǔ)充的制度安排。如學(xué)者所言，從保險(xiǎn)數(shù)學(xué)上掌握這種因經(jīng)濟(jì)狀況循環(huán)和結(jié)構(gòu)性改變而生的風(fēng)險(xiǎn)是如此困難。用社會(huì)保險(xiǎn)的方法解決失業(yè)問(wèn)題是不夠的，通過(guò)勞動(dòng)中介機(jī)制的作用消除失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)更為重要，勞動(dòng)介紹和失業(yè)保險(xiǎn)屬于互補(bǔ)機(jī)制。[24]

日本1974年將《失業(yè)保險(xiǎn)法》修改為《雇用保險(xiǎn)法》，主要內(nèi)容仍是：為短期失業(yè)者提供從失業(yè)到再就業(yè)期間的生活保障——失業(yè)救濟(jì)金，以及常用就職準(zhǔn)備金、調(diào)動(dòng)費(fèi)、再就職費(fèi)、求職活動(dòng)費(fèi)等促進(jìn)就職費(fèi)。失業(yè)補(bǔ)貼主要分為求職者補(bǔ)貼、就業(yè)促進(jìn)補(bǔ)貼、教育訓(xùn)練補(bǔ)貼、雇用繼續(xù)補(bǔ)貼等。該法2009年修改前，育兒休業(yè)補(bǔ)貼是指育兒休業(yè)期間支付的相當(dāng)于休業(yè)前工資30%的育兒休業(yè)基本補(bǔ)貼，以及育兒休業(yè)結(jié)束后6個(gè)月期間支付的相當(dāng)于休業(yè)前工資10%的育兒休業(yè)者職場(chǎng)復(fù)歸金;修改后，上述兩種補(bǔ)貼合并為育兒休業(yè)補(bǔ)貼，支付相當(dāng)于休業(yè)開(kāi)始時(shí)工資的40%。此外，護(hù)理休業(yè)補(bǔ)貼是支付給為了護(hù)理家庭成員而取得護(hù)理休業(yè)（最長(zhǎng)3個(gè)月）的被保險(xiǎn)者的補(bǔ)貼。[25]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“就業(yè)保險(xiǎn)法”（2002）也規(guī)定了育嬰留職停薪津貼，以被保險(xiǎn)人育嬰留職停薪之當(dāng)月起前6個(gè)月平均月投保薪資60%計(jì)算，于被保險(xiǎn)人育嬰留職停薪期間，按月發(fā)給津貼，每一子女合計(jì)最長(zhǎng)發(fā)給6個(gè)月。[26]可見(jiàn)，就業(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋面比失業(yè)保險(xiǎn)制度要廣泛。

與就業(yè)意愿相比，失業(yè)者的勞動(dòng)能力是其可否重返就業(yè)崗位更關(guān)鍵的因素。因此，失業(yè)保險(xiǎn)基金不僅要用于職業(yè)培訓(xùn)，而且要扶持創(chuàng)業(yè)。例如，海南省規(guī)定，失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間自主創(chuàng)業(yè)，可以一次性領(lǐng)取剩余期限的失業(yè)保險(xiǎn)金。（10）無(wú)論是職業(yè)培訓(xùn)（包括就業(yè)前培訓(xùn)、在職培訓(xùn)、再就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)）、職業(yè)介紹還是職業(yè)技能提升，其目標(biāo)都是為了促進(jìn)就業(yè)。如學(xué)者所言，失業(yè)保險(xiǎn)制度升級(jí)為就業(yè)保險(xiǎn)制度，能有效克服失業(yè)保險(xiǎn)制度保障失業(yè)有余、促進(jìn)就業(yè)不足，失業(yè)保險(xiǎn)制度難以與就業(yè)促進(jìn)等無(wú)縫對(duì)接問(wèn)題。[27]創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼創(chuàng)設(shè)于2017年，鼓勵(lì)地方給予首次創(chuàng)辦小微企業(yè)或從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)并正常經(jīng)營(yíng)1年以上的高校畢業(yè)生、就業(yè)困難人員一次性創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼。（11）《失業(yè)保險(xiǎn)條例（修訂草案）》擬設(shè)立創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼：失業(yè)者在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)證照的，可以申請(qǐng)一次性領(lǐng)取其未領(lǐng)取完的失業(yè)保險(xiǎn)金作為創(chuàng)業(yè)扶持資金。

如果說(shuō)從失業(yè)救助制度發(fā)展到失業(yè)保險(xiǎn)制度是社會(huì)法發(fā)展史上的重大進(jìn)步，鼓勵(lì)通過(guò)創(chuàng)業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)就業(yè)則是解決失業(yè)問(wèn)題的重要措施。為了避免失業(yè)者產(chǎn)生福利依賴，西方國(guó)家近年通過(guò)推行工作福利制度來(lái)激勵(lì)有勞動(dòng)能力的失業(yè)者積極重返就業(yè)崗位，即使是為失業(yè)者提供失業(yè)保險(xiǎn)金，仍然要求其參加職業(yè)技能培訓(xùn)、接受為其介紹工作。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度一向?qū)嵭薪y(tǒng)一費(fèi)率制，對(duì)此，有學(xué)者提出，從公平的角度出發(fā)，也為了提高繳費(fèi)單位的繳費(fèi)積極性，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率在設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)對(duì)統(tǒng)一費(fèi)率制作適當(dāng)修改，引進(jìn)行業(yè)差別費(fèi)率制和分段費(fèi)率制，使失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的收繳更具合理性。[28]有部分國(guó)家實(shí)行企業(yè)浮動(dòng)費(fèi)率和行業(yè)差別費(fèi)率，分別根據(jù)雇主的裁員情況和不同行業(yè)的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)確定失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，前者如美國(guó)，后者如瑞典、芬蘭、日本、韓國(guó)等。[29]《失業(yè)保險(xiǎn)條例（修訂草案）》擬設(shè)定地區(qū)差別費(fèi)率，但有可能引發(fā)費(fèi)率逐底競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。

（二）促進(jìn)就業(yè)功能宜作為核心功能

社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度設(shè)定的失業(yè)保險(xiǎn)基金支出中，首要項(xiàng)目當(dāng)屬失業(yè)保險(xiǎn)待遇支出，包括失業(yè)保險(xiǎn)金支出、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)支出、喪葬補(bǔ)助金和撫恤金支出、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補(bǔ)貼支出、其他費(fèi)用支出（農(nóng)民合同制工人一次性生活補(bǔ)助金和價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼支出及國(guó)家規(guī)定的其他費(fèi)用）。（12）然而，失業(yè)者想要獲得失業(yè)保險(xiǎn)待遇存在各種制度設(shè)計(jì)上的障礙，其所能獲得的給付待遇數(shù)額及其期限都是相當(dāng)有限的。因此，失業(yè)保險(xiǎn)制度具有的保障功能事實(shí)上很難真正取悅雇主和雇員。如學(xué)者所言，失業(yè)津貼的引入成為社會(huì)保護(hù)制度發(fā)展的指標(biāo)——開(kāi)始是與收入掛鉤的一種相當(dāng)慷慨的體制，后來(lái)逐漸成為一個(gè)規(guī)范的工具，采取嚴(yán)格的權(quán)利規(guī)定，僅有少數(shù)處在困境的人可以享受。[30]

依據(jù)我國(guó)《勞動(dòng)合同法》（2007/2012），雇員主動(dòng)辭職、因過(guò)錯(cuò)而被解雇、因自身原因致使合同終止和合同約定期限屆滿時(shí)，雇主無(wú)需支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。失業(yè)者在失業(yè)前繳費(fèi)未滿法律規(guī)定的最低繳費(fèi)年限、主動(dòng)辭職或自動(dòng)離職、開(kāi)始依法享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇或死亡、未進(jìn)行失業(yè)登記或沒(méi)有求職要求的，不得領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。然而，這兩種制度不足以覆蓋所有勞動(dòng)者，而遺漏了因本人意愿中斷就業(yè)者。如果雇員主動(dòng)辭職，則不能取得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，也不能領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金;若雇員因過(guò)錯(cuò)而被解雇，卻不妨礙其領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。而理論上對(duì)雇員因過(guò)錯(cuò)而被解雇是否屬于因本人意愿中斷就業(yè)存在很大的爭(zhēng)議。非自愿失業(yè)是指由于自身素質(zhì)較差的原因和外部不可抗力的原因而導(dǎo)致的失業(yè)[31]，強(qiáng)調(diào)主觀上愿意，但客觀上無(wú)機(jī)會(huì)。自愿失業(yè)僅具有失業(yè)的事實(shí)，不得申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金。

失業(yè)保險(xiǎn)制度只能適用于非自愿失業(yè)的情況，即勞動(dòng)者有勞動(dòng)能力且有勞動(dòng)意愿，而暫未找到合適的工作。若雇員辭職是雇主變相解雇所致，則屬于非資源失業(yè)的范疇。在制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》和修訂《失業(yè)保險(xiǎn)條例》過(guò)程中，都有學(xué)者建議刪除非因本人意愿中斷就業(yè)而申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金，理由在于，失業(yè)與否的事實(shí)易于判斷：失業(yè)者持有雇主出具解除或終止勞動(dòng)合同的證明即可證實(shí);但是，失業(yè)是否因本人意愿所致很難有效識(shí)別。如學(xué)者所言，失業(yè)的非自愿性，可在失業(yè)發(fā)生時(shí)確定或失業(yè)期間發(fā)生特定事實(shí)時(shí)確定。當(dāng)勞動(dòng)者因自愿辭職或因自身違規(guī)行為被雇主解雇而失業(yè)時(shí)，屬于非自愿性失業(yè)。若因可歸咎于雇主的緊急事由而終止勞動(dòng)合同的，就不可以歸責(zé)于勞動(dòng)者。更難的是要認(rèn)定是否因雙方合意而終止勞動(dòng)合同從而導(dǎo)致非自愿性失業(yè)。[32]

非因本人意愿中斷就業(yè)強(qiáng)調(diào)的是，失業(yè)是由超出失業(yè)者所能控制的經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素導(dǎo)致的，因此，故意騙取失業(yè)保險(xiǎn)金的道德風(fēng)險(xiǎn)得以避免，盡管失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付的規(guī)模是相當(dāng)有限的。美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度還將因過(guò)錯(cuò)被解雇者排除在外，如學(xué)者所言，凡被裁減或解雇（只要不是因?yàn)楸I竊、長(zhǎng)期礦工或在工作場(chǎng)所出售毒品這樣的長(zhǎng)期過(guò)錯(cuò)而被解雇）的職工，都可以享受失業(yè)保險(xiǎn)。自動(dòng)離職的當(dāng)然例外。[33]失業(yè)某種意義上是不可避免的，而勞動(dòng)者的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)差異很大，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)越高就越有動(dòng)力參加失業(yè)保險(xiǎn)。有鑒于此，凡是開(kāi)辦失業(yè)保險(xiǎn)的國(guó)家都十分注重失業(yè)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性，勞動(dòng)者繳費(fèi)后，并不一定能直接享受利益，因?yàn)槭I(yè)的風(fēng)險(xiǎn)并不都會(huì)降臨在每一個(gè)勞動(dòng)者身上，非失業(yè)者不能享受失業(yè)救濟(jì)，而且所繳費(fèi)用也不會(huì)返還，這就直接影響了勞動(dòng)者繳費(fèi)的積極性。[34]

除了與雇主建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者外，靈活就業(yè)人員——特別是分享經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)從業(yè)人員，應(yīng)當(dāng)可以參加失業(yè)保險(xiǎn)。靈活就業(yè)人員是指為社會(huì)、單位、家庭或個(gè)人提供臨時(shí)性、季節(jié)性服務(wù)并獲得相應(yīng)勞動(dòng)報(bào)酬，且未與任何用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的城鎮(zhèn)戶籍人員?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，靈活就業(yè)人員可以依法參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)，但沒(méi)有明確其可否參加失業(yè)保險(xiǎn)。目前，靈活就業(yè)人員可否參加失業(yè)保險(xiǎn)，由各統(tǒng)籌地區(qū)自行決定。然而，各地區(qū)基本上沒(méi)有規(guī)定專門規(guī)則，而只是參照適用于勞動(dòng)者的失業(yè)保險(xiǎn)制度執(zhí)行。《失業(yè)保險(xiǎn)條例（修訂草案）》有望在靈活就業(yè)人員參加失業(yè)保險(xiǎn)問(wèn)題的解決上有所突破，但是，其難度之大可想而知。保障基本生活只是權(quán)宜之計(jì)，重新就業(yè)方為上策。提高勞動(dòng)者職業(yè)技能的措施，可以增加就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)再就業(yè)。

在《失業(yè)保險(xiǎn)條例（修訂草案）》列舉的失業(yè)保險(xiǎn)基金支出項(xiàng)目中，首要項(xiàng)目仍然是失業(yè)保險(xiǎn)金。如學(xué)者所言，就業(yè)保險(xiǎn)制度的主要功能，是對(duì)在短期內(nèi)，遭遇非自愿性失業(yè)的個(gè)別勞工，給予失業(yè)給付，以減輕在失業(yè)期間薪資所得喪失所引起的困境。[35]此外，上述草案保留了代繳基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)（原為醫(yī)療補(bǔ)助金）、喪葬補(bǔ)助金和撫恤金，新增了代繳基本養(yǎng)老費(fèi)。這些項(xiàng)目是保障基本生活功能使然。除此，取消了職業(yè)介紹補(bǔ)貼，新增了職業(yè)技能提升補(bǔ)貼、穩(wěn)定崗位補(bǔ)貼、職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼和創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼，則屬于促進(jìn)就業(yè)功能和預(yù)防失業(yè)功能。后兩種功能得以強(qiáng)化，表明失業(yè)保險(xiǎn)制度已實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)向就業(yè)保險(xiǎn)制度。有學(xué)者認(rèn)為，每一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家都向失去工作的勞動(dòng)者提供某種形式的失業(yè)收入補(bǔ)償，盡管不同國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)體系在結(jié)構(gòu)和慷慨程度方面存在很大的差別。[36]

四、預(yù)防在崗者失業(yè)的再生功能及其限度

失業(yè)保險(xiǎn)制度具有保障基本生活需要和促進(jìn)就業(yè)的功能，而預(yù)防在崗者失業(yè)的措施突破了失業(yè)者的范圍，諸如穩(wěn)定崗位補(bǔ)貼和職業(yè)技能提升補(bǔ)貼，其發(fā)放對(duì)象分別是雇主和在崗者。前者的目的是避免和預(yù)防發(fā)生大規(guī)模失業(yè)，雇主獲得補(bǔ)貼的條件是盡可能保持勞動(dòng)關(guān)系穩(wěn)定;后者使獲得補(bǔ)貼的在崗者提升職業(yè)技能，從而盡可能降低失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排的就業(yè)促進(jìn)資金不足，從失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余中安排上述補(bǔ)貼有一定的補(bǔ)充作用，但是，這種做法明顯突破了使失業(yè)者受益的制度初衷。

（一）使特定雇主和在崗者受益的措施

我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒行后，部分地方制定了失業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定。其中，關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)制度功能的表述，天津、海南、廈門、深圳等地方與國(guó)務(wù)院《失業(yè)保險(xiǎn)條例》完全一致，江蘇、廣東等則突破了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，而拓展到預(yù)防失業(yè)功能。（13）相應(yīng)地，上述地方的規(guī)定在失業(yè)保險(xiǎn)金支出上也有所突破，諸如，失業(yè)保險(xiǎn)金參照城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和最低工資標(biāo)準(zhǔn)確定;在領(lǐng)金期間，失業(yè)人員自主創(chuàng)業(yè)、女性失業(yè)人員生育（14）的，可以一次性領(lǐng)取補(bǔ)助;被判刑收監(jiān)執(zhí)行、被勞動(dòng)教養(yǎng)或強(qiáng)制隔離戒毒，暫停領(lǐng)金。由于失業(yè)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次偏離，各統(tǒng)籌地區(qū)的基金收支結(jié)余情況差異很大，對(duì)此，可通過(guò)提高統(tǒng)籌層次、強(qiáng)化基金的互助共濟(jì)作用、建立省級(jí)調(diào)劑金實(shí)現(xiàn)收支平衡。

我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》僅僅列舉了失業(yè)保險(xiǎn)金、代繳基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)等具體的失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付項(xiàng)目，但沒(méi)有設(shè)定可以由國(guó)務(wù)院規(guī)定支出項(xiàng)目的授權(quán)條款。而《失業(yè)保險(xiǎn)條例》則規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)基金可以用于國(guó)務(wù)院規(guī)定或批準(zhǔn)的與失業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)的其他費(fèi)用。如學(xué)者所言，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出范圍存在進(jìn)一步擴(kuò)大的空間，但要適度，而不應(yīng)過(guò)度。勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的成本應(yīng)主要由國(guó)家財(cái)政來(lái)承擔(dān)，如果失業(yè)保險(xiǎn)基金的功能過(guò)度延伸并常態(tài)化，就等于將國(guó)家的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了參保人，加重了參保人的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。[37]失業(yè)保險(xiǎn)制度的功能拓展到預(yù)防在崗者失業(yè)功能，主要是通過(guò)直接惠及未作出裁員決定的企業(yè)和未發(fā)生失業(yè)保險(xiǎn)事故的在崗者，來(lái)避免失業(yè)保險(xiǎn)事故發(fā)生，即防患于未然。

失業(yè)保險(xiǎn)制度的預(yù)防失業(yè)功能，主要是通過(guò)發(fā)放穩(wěn)定崗位補(bǔ)貼和職業(yè)技能提升補(bǔ)貼等使特定雇主和在崗者受益的措施來(lái)實(shí)現(xiàn)的。失業(yè)保險(xiǎn)基金的收入主要源自雇主和雇員繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，用于保障失業(yè)者基本生活、促進(jìn)失業(yè)者就業(yè)等直接使失業(yè)者受益的項(xiàng)目理所應(yīng)當(dāng)，進(jìn)而從根本上解決因失業(yè)而產(chǎn)生的個(gè)人和社會(huì)問(wèn)題。穩(wěn)定崗位補(bǔ)貼創(chuàng)設(shè)于2014年，主要給予采取有效措施不裁員、少裁員，穩(wěn)定就業(yè)崗位的企業(yè)，以及采取有效措施穩(wěn)定職工隊(duì)伍的企業(yè);2015年提出要擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)定崗位補(bǔ)貼政策運(yùn)用范圍，2017年明確對(duì)符合條件的企業(yè)給予各類穩(wěn)定崗位補(bǔ)貼。（15）國(guó)務(wù)院2017年提出要研究制定失業(yè)保險(xiǎn)基金穩(wěn)定崗位補(bǔ)貼資金管理辦法，（16）而社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度直接將穩(wěn)定崗位補(bǔ)貼支出、技能提升補(bǔ)貼支出與失業(yè)保險(xiǎn)待遇支付一起列為基金的支出項(xiàng)目。（17）

實(shí)施兼并重組企業(yè)、化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩企業(yè)、淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)采取有效措施穩(wěn)定就業(yè)崗位的，可以申領(lǐng)穩(wěn)定崗位補(bǔ)貼，其標(biāo)準(zhǔn)是不超過(guò)該企業(yè)及其職工上年度實(shí)際繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的50%，主要用于職工生活補(bǔ)助、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、技能提升培訓(xùn)等（18），可以說(shuō)是有助于預(yù)防在崗者失業(yè)的方方面面。發(fā)放此種補(bǔ)貼的效果相當(dāng)于相關(guān)企業(yè)繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)下調(diào)50%。此外，企業(yè)取得的穩(wěn)定就業(yè)崗位補(bǔ)貼免征企業(yè)所得稅。如學(xué)者所言，一個(gè)令人滿意的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)能夠維持就業(yè)和預(yù)防大規(guī)模失業(yè)，（應(yīng)當(dāng)）保障每個(gè)人都可能實(shí)現(xiàn)合理的生產(chǎn)性就業(yè)。[38]穩(wěn)定崗位津貼不僅可能用于應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)性失業(yè)，而且可能用于預(yù)防發(fā)生規(guī)模性失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，幫助暫時(shí)發(fā)生困難的企業(yè)。此外，還有為了支持精準(zhǔn)扶貧、精確脫貧而制定的專項(xiàng)政策，規(guī)定了提高深度貧困地區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)穩(wěn)崗補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，放寬上述地區(qū)參保職工技能提升補(bǔ)貼申領(lǐng)條件。（19）

職業(yè)技能提升補(bǔ)貼創(chuàng)設(shè)于2017年，依法參保3年以上取得職業(yè)資格證書或職業(yè)技能等級(jí)證書的企業(yè)職工，可申請(qǐng)職業(yè)技能提升補(bǔ)貼，所需資金從失業(yè)保險(xiǎn)基金中列支。（20）補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)政府部門根據(jù)本地失業(yè)保險(xiǎn)基金運(yùn)行情況、職業(yè)技能培訓(xùn)、鑒定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等因素綜合確定，并適時(shí)調(diào)整。取得初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)職業(yè)資格證書或職業(yè)技能等級(jí)證書的企業(yè)職工，可申領(lǐng)不超過(guò)1000元、1500元、2000元的補(bǔ)貼。同一職業(yè)（工種）同一等級(jí)只能申請(qǐng)并享受一次補(bǔ)貼。（21）職業(yè)技能提升補(bǔ)貼的發(fā)放不是任意性的，而是在根本上取決于當(dāng)?shù)厥I(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余情況。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不高且僅發(fā)放一次，但是，由于申領(lǐng)者的覆蓋面廣，這種支出項(xiàng)目與預(yù)算安排的專項(xiàng)就業(yè)資金其實(shí)效果是相當(dāng)?shù)摹?/p>

盡管失業(yè)不必然是勞動(dòng)者的勞動(dòng)能力不足所致，但是，勞動(dòng)能力不足確實(shí)有可能增加失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，無(wú)論是對(duì)失業(yè)者還是對(duì)在崗者而言，提升職業(yè)技能均十分必要，既可以促進(jìn)失業(yè)者就業(yè)，還可以預(yù)防在崗者失業(yè)。有學(xué)者認(rèn)為，制度擴(kuò)張的趨勢(shì)首先可以從受保障人群范圍的擴(kuò)張得到證實(shí)。社會(huì)保險(xiǎn)具有自我完善傾向，這種傾向超出了社會(huì)保險(xiǎn)本身在技術(shù)上能夠提供的可能性。[39]從根本上說(shuō)，失業(yè)保險(xiǎn)基金支出的重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是為勞動(dòng)者提供一個(gè)尋求適當(dāng)工作匹配的機(jī)會(huì)。然而，令人遺憾的是，只有非常微弱的證據(jù)表明，較高的失業(yè)保險(xiǎn)福利水平確實(shí)有助于勞動(dòng)者失業(yè)期后的工作匹配質(zhì)量的改善。[40]失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付項(xiàng)目及其標(biāo)準(zhǔn)的確定，不應(yīng)影響失業(yè)者就業(yè)的積極性，反而應(yīng)鼓勵(lì)失業(yè)者重返勞動(dòng)崗位，提升其職業(yè)技能則可能使其重獲就業(yè)機(jī)會(huì)。

（二）預(yù)防失業(yè)功能應(yīng)作為補(bǔ)充功能

就目前而言，穩(wěn)定崗位補(bǔ)貼支出和技能提升補(bǔ)貼支出分別是指按規(guī)定對(duì)穩(wěn)定崗位的用人單位給予的補(bǔ)貼，以及對(duì)符合條件的企業(yè)職工提升技能給予的補(bǔ)貼。上述措施有可能因避免失業(yè)發(fā)生而削減用于賠付失業(yè)保險(xiǎn)事故的費(fèi)用——特別是失業(yè)保險(xiǎn)金的支出，也有助于提高失業(yè)保險(xiǎn)制度的認(rèn)可度。當(dāng)然，這種政策的效果需要很長(zhǎng)一段時(shí)間才能顯現(xiàn)。而且，由于其造成當(dāng)期失業(yè)保險(xiǎn)基金支出規(guī)模大幅提高，再度調(diào)高失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率以應(yīng)對(duì)因新增支出項(xiàng)目而急劇增加的支出在所難免。與保障基本生活功能和促進(jìn)就業(yè)功能分別作為基礎(chǔ)功能和核心功能不同，預(yù)防失業(yè)功能應(yīng)定位為補(bǔ)充功能。若上述兩類支出的規(guī)模高于失業(yè)保險(xiǎn)待遇支出，可能不當(dāng)增加其他雇主和在崗者的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。

近十年，財(cái)政補(bǔ)助失業(yè)保險(xiǎn)基金僅占補(bǔ)助社會(huì)保險(xiǎn)基金的1‰多一點(diǎn)，就業(yè)補(bǔ)助一般比不上同期失業(yè)保險(xiǎn)金支出，但高出同期失業(yè)保險(xiǎn)金一倍以上。失業(yè)保險(xiǎn)制度的價(jià)值取向呈現(xiàn)出從消極就業(yè)政策轉(zhuǎn)向積極就業(yè)政策的跡象，后者強(qiáng)調(diào)，最重要的是在獲取工作、職業(yè)康復(fù)、創(chuàng)造工作機(jī)會(huì)措施和對(duì)短期工作和惡劣天氣進(jìn)行賠償時(shí)，致力于推進(jìn)職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)安置，提供就業(yè)指導(dǎo)和財(cái)政援助。[41]促進(jìn)就業(yè)功能本身就有降低失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防功能，因此，預(yù)防失業(yè)功能從本質(zhì)上說(shuō)符合失業(yè)保險(xiǎn)制度的內(nèi)在機(jī)理。積極就業(yè)政策應(yīng)幫助失業(yè)者尋找工作，促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的地區(qū)間和行業(yè)間流動(dòng)，為改善地方經(jīng)濟(jì)條件和人們的生活質(zhì)量做出貢獻(xiàn)，最后它還應(yīng)能幫助失業(yè)者重新回到工作崗位。[42]

若能將失業(yè)保險(xiǎn)制度改造為就業(yè)保險(xiǎn)制度，預(yù)防失業(yè)功能與促進(jìn)就業(yè)功能更加名正言順。日本《雇用保險(xiǎn)法》規(guī)定了穩(wěn)定就業(yè)崗位補(bǔ)貼：對(duì)因經(jīng)營(yíng)不景氣而被迫縮小規(guī)模的企業(yè)給予為期1年的工資補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)企業(yè)安置內(nèi)部富余人員;對(duì)轉(zhuǎn)產(chǎn)、重組企業(yè)提供一次性就業(yè)穩(wěn)定特別補(bǔ)貼。如學(xué)者所言，對(duì)符合條件的企業(yè)雇主給予崗位補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，政府對(duì)提供安定的工作崗位而遭受損失的企業(yè)進(jìn)行必要的資助，保證企業(yè)能夠維持繼續(xù)營(yíng)業(yè)。[43]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“就業(yè)保險(xiǎn)法”也引進(jìn)了因應(yīng)經(jīng)濟(jì)不景氣的雇用安定措施：“中央”主管機(jī)關(guān)于每月領(lǐng)取失業(yè)給付人數(shù)占該人數(shù)加上每月底被保險(xiǎn)人人數(shù)之比率，連續(xù)3個(gè)月達(dá)2.2%以上，且該期間之失業(yè)率未降低時(shí)，得辦理雇用安定措施。[44]

修訂《失業(yè)保險(xiǎn)條例》已列入年度立法項(xiàng)目，要按照增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)制度預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)功能來(lái)定位條例修訂工作，并作為失業(yè)保險(xiǎn)制度改革方向，進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，同時(shí)制度設(shè)計(jì)要體現(xiàn)包容性和前瞻性，為未來(lái)發(fā)展留下空間。[45]失業(yè)保險(xiǎn)制度除了要突破傳統(tǒng)福利制度的桎梏，從福利轉(zhuǎn)向工作的方向外，還應(yīng)尋求更大突破。為應(yīng)對(duì)人工智能這種顛覆性技術(shù)可能帶來(lái)的大規(guī)模失業(yè)問(wèn)題，歐洲各國(guó)2017年就應(yīng)否設(shè)立全民基本收入制度展開(kāi)了一場(chǎng)跨時(shí)空大討論，其核心是：由政府來(lái)支付每個(gè)成人公民基本的生活開(kāi)銷。無(wú)論貧窮富貴，不管是否有工作，每個(gè)人都能得到相同的數(shù)額，沒(méi)有任何附帶條件。[46]盡管瑞士2016年的全民公投否定了基本收入計(jì)劃提案，但芬蘭、意大利、美國(guó)加州斯托克頓市等已有零星實(shí)踐。

五、結(jié) 論

由互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能引領(lǐng)的第四次工業(yè)革命，使得后工業(yè)時(shí)代的結(jié)構(gòu)性、大規(guī)模失業(yè)問(wèn)題更加嚴(yán)重。與之相應(yīng)，失業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，將從偏重保障的消極功能向保障、促進(jìn)與預(yù)防三者并重的積極功能轉(zhuǎn)變。本文經(jīng)研究后發(fā)現(xiàn)，上述功能構(gòu)成了差異有序的復(fù)合結(jié)構(gòu)：使失業(yè)者直接受益的保障基本生活功能屬于基礎(chǔ)功能，其待遇給付項(xiàng)目及其標(biāo)準(zhǔn)均應(yīng)持續(xù)調(diào)整優(yōu)化;促進(jìn)失業(yè)者就業(yè)的次生功能是自然拓展而得的，應(yīng)作為核心功能，著重強(qiáng)化本于職業(yè)培訓(xùn)的就業(yè)促進(jìn)措施、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼和工作福利的改進(jìn)方向;預(yù)防失業(yè)功能則應(yīng)作為補(bǔ)充功能，應(yīng)保持合理的限度。失業(yè)保險(xiǎn)基金通過(guò)預(yù)算實(shí)現(xiàn)收支平衡，其核心要旨是科學(xué)制定費(fèi)率的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，合理設(shè)置實(shí)現(xiàn)復(fù)合功能的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。至于有否必要將失業(yè)保險(xiǎn)調(diào)整成就業(yè)保險(xiǎn)，甚至增設(shè)全民基本收入計(jì)劃，則是值得關(guān)注的世界性制度潮流。

注釋：

（1）國(guó)務(wù)院《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》（國(guó)發(fā)[1986]77號(hào)），1993年《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第110號(hào)）。

（2）中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于切實(shí)做好國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》（中發(fā)[1998]10號(hào)）。

（3）國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十二、十三個(gè)五年規(guī)劃。

（4）根據(jù)財(cái)政部公布的全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支決算和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的失業(yè)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)計(jì)算。

（5）人社部、財(cái)政部《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率有關(guān)問(wèn)題的通知》（人社部發(fā)[2015]24號(hào)），《關(guān)于階段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》（人社部發(fā)[2016]36號(hào)），《關(guān)于階段性降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率有關(guān)問(wèn)題的通知》（人社部發(fā)[2017]14號(hào)），《關(guān)于繼續(xù)階段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》（人社部發(fā)[2018]25號(hào)），國(guó)務(wù)院辦公廳《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》（國(guó)辦發(fā)[2019]13號(hào)）。

（6）全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委《關(guān)于提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的研究總報(bào)告》（2014）。

（7）《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第7條：“失業(yè)保險(xiǎn)基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實(shí)行全市統(tǒng)籌;其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府規(guī)定。”另見(jiàn)《重慶市失業(yè)保險(xiǎn)條例》（2003/2011）第4條、《海南省城鎮(zhèn)從業(yè)人員失業(yè)保險(xiǎn)條例》（1993/2011）第11條、《青海省失業(yè)保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌辦法》（2012）。

（8）廣東省人社廳、財(cái)政廳《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)的通知》（粵人社規(guī)[2018]2號(hào)），人社部、財(cái)政部《關(guān)于使用失業(yè)保險(xiǎn)基金支持脫貧攻堅(jiān)的通知》（人社部發(fā)[2018]35號(hào)），《江蘇省失業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》（2011）第23條。

（9）人社部、財(cái)政部《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（人社部發(fā)[2017]71號(hào)）。

（10）《海南省城鎮(zhèn)從業(yè)人員失業(yè)保險(xiǎn)條例》（1993/2011）第18條。

（11）國(guó)務(wù)院《關(guān)于做好當(dāng)前和今后一段時(shí)期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2017]28號(hào)）。

（12）財(cái)政部、人社部、國(guó)家衛(wèi)計(jì)委《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》（財(cái)社[2017]144號(hào)）。

（13）《天津市失業(yè)保險(xiǎn)條例》（2001/2016）、《海南省城鎮(zhèn)從業(yè)人員失業(yè)保險(xiǎn)條例》（1993/2011）、《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)條例》（2000/2016）、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)若干規(guī)定》（2012/2015）、《江蘇省失業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》（2011）、《廣東省失業(yè)保險(xiǎn)條例》（2002/2013）第1條。

（14） 女性失業(yè)人員領(lǐng)金期間生育的，可以申請(qǐng)相當(dāng)于本人3個(gè)月失業(yè)保險(xiǎn)金的生育補(bǔ)助費(fèi)。參見(jiàn)《廣東省失業(yè)保險(xiǎn)條例》（2002/2013）第21條、《陜西省<失業(yè)保險(xiǎn)條例>實(shí)施辦法》（2003/2018）第30條、《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)條例》（2000/2016）第23條。

（15）人社部等《關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)支持企業(yè)穩(wěn)定崗位有關(guān)問(wèn)題的通知》（人社部發(fā)[2014]76號(hào)），國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)兼并重組市場(chǎng)環(huán)境的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]14號(hào)）和《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》（2017）。

（16）國(guó)務(wù)院《關(guān)于今年以來(lái)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》（2014年8月）。

（17）財(cái)政部、人社部、國(guó)家衛(wèi)計(jì)委《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》（財(cái)社[2017]144號(hào)）。

（18）人社部、財(cái)政部等《關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)支持企業(yè)穩(wěn)定崗位有關(guān)問(wèn)題的通知》（人社部發(fā)[2014]76號(hào)）。

（19）人社部、財(cái)政部《關(guān)于使用失業(yè)保險(xiǎn)基金支持脫貧攻堅(jiān)的通知》（人社部發(fā)[2018]35號(hào)）。

（20）國(guó)務(wù)院《關(guān)于做好當(dāng)前和今后一段時(shí)期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2017]28號(hào)）。

（21）人社部、財(cái)政部《關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)支持參保職工提升職業(yè)技能有關(guān)問(wèn)題的通知》（人社部發(fā)[2017]40號(hào)）。

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（責(zé)任編輯 吳 楠）