■應(yīng) 悅

根據(jù)2010年10月中辦、國辦下發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》、2014年7月中紀委、中組部、審計署七部委聯(lián)合發(fā)布的《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》、2017年6月中辦、國辦下發(fā)的《領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》等相關(guān)法規(guī)規(guī)定，黨政領(lǐng)導干部任職期間要承擔兩種責任，一種是任期經(jīng)濟責任，一種是任期自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任?，F(xiàn)今，這兩種“責任”已經(jīng)成為各級審計機關(guān)的主要審計監(jiān)督內(nèi)容。為整合審計資源、降低審計成本、提升審計成果，各級審計機關(guān)和審計人員正在研究、思考、解決兩種“責任”審計同步實施的現(xiàn)實問題。

一、兩種“責任”審計的現(xiàn)狀

黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計與自然資源資產(chǎn)離任審計無論在審計對象、審計時間范圍（任期）、審計時間安排上（離任時或任中）都有相同之處，均可歸于經(jīng)濟責任審計范疇。

但現(xiàn)狀是，從提出審計項目計劃建議，到具體組織實施審計、出具審計結(jié)果報告的，卻是同一審計主體機關(guān)的不同業(yè)務(wù)部門（處、科、股），并由不同審計機關(guān)領(lǐng)導分管，兩種“責任”審計缺少統(tǒng)籌組織、協(xié)作配合，各唱各的調(diào)，審計組成員之間難以協(xié)調(diào)一致，相互支持不夠有力，審計質(zhì)量難以達到預期效果。

兩種“責任”的審計與審計評價幾乎割裂開來。這不僅使審計力量本就不足、審計成本難以有效控制的現(xiàn)實問題更為嚴重，還會導致同一審計對象因來自不同審計業(yè)務(wù)部門的兩份“責任”報告而出現(xiàn)評價結(jié)果相互矛盾的尷尬局面，進而影響審計成果的有效運用。與此同時，因為不同審計組重復進點取證而增加被審計責任人及其所在單位的人、財、物負擔，人為又加大了黨政領(lǐng)導干部的任期經(jīng)濟責任壓力。

二、同步實施審計的可行性

黨政領(lǐng)導干部兩種“責任”的審計現(xiàn)狀，要求兩種“責任”審計應(yīng)同步實施，整合審計資源、節(jié)約審計成本，客觀公正評價領(lǐng)導干部任期履職責任，更好地督促領(lǐng)導干部貫徹落實中央與地方重大政策措施，促進經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境的健康有序發(fā)展。研究也表明，這兩種“責任”審計的同步實施，不僅必需，而且可行。

一是兩種“責任”審計的目標基本一致。經(jīng)濟責任審計的主要目標是關(guān)注黨政領(lǐng)導干部的“履職用權(quán)”，通過審計，促進領(lǐng)導干部切實貫徹執(zhí)行黨和國家重大經(jīng)濟政策和財經(jīng)法規(guī)，正確履行經(jīng)濟責任，推動本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、改善和保障民生等，進而完善對地方黨政領(lǐng)導干部的監(jiān)督機制；自然資源資產(chǎn)離任審計的主要目標，是推動實施節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境的基本國策，促進領(lǐng)導干部踐行綠色發(fā)展理念，切實履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任，推動經(jīng)濟社會綠色發(fā)展，防止領(lǐng)導干部為了追求狹隘、片面和短期的政績觀，而浪費自然資源資產(chǎn)、破壞生態(tài)環(huán)境，進而提高經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展后勁，改善老百姓的生存環(huán)境和生活質(zhì)量等。因此，兩者的目標是一致的，都要求“黨政同責”，都是為了促進領(lǐng)導干部正確履行職責，規(guī)范權(quán)力運行，樹立正確的政績觀，推動經(jīng)濟可持續(xù)的科學發(fā)展、綠色發(fā)展。

二是兩種“責任”審計的基本要素一致。很明顯，兩種“責任”審計管轄權(quán)限范圍基本一致。審計對象與審計主體機關(guān)同一。審計計劃均由黨委組織部門授權(quán)委托確定。審計程序及審計組織實施方式和審計技術(shù)方法基本一致。審計內(nèi)容和重點也有多處交叉重疊或關(guān)聯(lián)，如《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計實施細則》規(guī)定的地方各級黨政主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計內(nèi)容中包括“自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用和保護、生態(tài)環(huán)境保護等情況”，《領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》規(guī)定的自然資源資產(chǎn)離任審計的重要內(nèi)容是審查領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)的管理開發(fā)利用以及大氣、水、土壤等環(huán)境保護責任的履行情況，在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護過程中同樣涉及資金的征收、分配、管理和使用，以及生態(tài)環(huán)境工程項目的決策、建設(shè)和運行績效管理。只不過前者更側(cè)重于可價值化、較為具體的有形經(jīng)濟鑒證，而后者則側(cè)重于較難價值化、相對抽象的無形資產(chǎn)評價。

三是兩種“責任”審計同步實施具有法律依據(jù)?！饵h政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計實施細則》第五十三條規(guī)定：審計機關(guān)應(yīng)當探索和推行經(jīng)濟責任審計與其他專業(yè)審計相結(jié)合的組織方式，統(tǒng)籌安排審計力量；《自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定》第六條規(guī)定：領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計也可以與領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計統(tǒng)籌實施，由同一審計組一并審計。這為兩種“責任”審計同步實施提供了法律依據(jù)。

三、同步實施審計的建議

黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任和自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任，在內(nèi)涵上，前者責任包括后者責任。在外延上，后者責任是前者責任的延伸或擴展。如前所述，對其兩種“責任”審計的同步實施，不僅能客觀公正評價領(lǐng)導干部任期責任履行的真實情況，還能整合審計資源、節(jié)約審計成本、保證審計質(zhì)量，進而提高審計成果運用的概率。但同步實施審計仍然面臨許多問題。為此建議：

一是充分發(fā)揮新成立的省、市、縣各級審計委員會的指揮協(xié)調(diào)作用，完善經(jīng)濟責任審計工作領(lǐng)導小組（辦公室）與自然資源資產(chǎn)離任審計工作領(lǐng)導小組（辦公室）及黨委組織部門的溝通協(xié)作機制，統(tǒng)籌考慮黨政領(lǐng)導干部兩種“責任”審計項目計劃。離任的黨政領(lǐng)導干部同時安排兩種“責任”的審計。選取領(lǐng)導干部任中經(jīng)濟責任審計項目時，適當安排領(lǐng)導干部任期自然資源資產(chǎn)任中審計，而不局限于離任審計。避免出現(xiàn)同一個審計對象今年已實施經(jīng)濟責任審計，明年又安排實施自然資源資產(chǎn)離任審計的現(xiàn)象。

二是審計主體機關(guān)同步組織實施現(xiàn)場審計。組建同一審計組，審計組內(nèi)根據(jù)審計實施方案的需要分成不同審計小組，各有側(cè)重實施現(xiàn)場審計?，F(xiàn)場審計過程中，兩種“責任”審計小組之間加強溝通協(xié)作，實現(xiàn)信息互通共享，避免同一審計對象重復述職、座談和同一審計事項重復調(diào)查取證，減輕審計對象負擔，真正體現(xiàn)服務(wù)型審計；進一步細化經(jīng)濟責任審計實施方案，明確自然資源資產(chǎn)管理的目標任務(wù)和審計事項。在自然資源資產(chǎn)離任審計實施時，緊扣領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任履行情況，盡可能滿足經(jīng)濟責任審計的具體需求，切實提升審計成效。

三是同步實施審計評價和定責。對兩種“責任”的審計結(jié)果同步進行分析評價，合理界定黨政領(lǐng)導干部為了履行上級政府下達的經(jīng)濟責任而過度消耗甚至破壞自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境，或為維護自然資源資產(chǎn)和保護生態(tài)環(huán)境而盲目放棄經(jīng)濟正常有序健康增長的“顧此失彼”責任，避免兩份報告的評價定責結(jié)果出現(xiàn)矛盾；同時，有效利用黨委巡視組、紀監(jiān)部門，以及環(huán)保、農(nóng)林水等職能部門的監(jiān)督檢查結(jié)果，針對審計和外部檢查發(fā)現(xiàn)的問題，從自然資源資產(chǎn)存量和變化、生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)資金征管用及項目建設(shè)運行情況，盡可能客觀公正評價黨政領(lǐng)導干部兩種“責任”的履行情況，為組織人事部門正確選拔使用干部提供有用的決策依據(jù)。

四是為兩種“責任”審計同步實施提供有力保障。在審計力量普遍不足審計任務(wù)又異常繁重的現(xiàn)實情況下，加快整合審計業(yè)務(wù)部門和外部職能部門的人力和信息資源，有效支持兩種“責任”審計的同步實施；加強經(jīng)濟責任審計、自然資源資產(chǎn)離任審計以及財政財務(wù)收支和大數(shù)據(jù)審計等審計技術(shù)與方法的培訓，提高兩種“責任”審計業(yè)務(wù)人員的審計和宏觀、綜合分析評價能力，從審計能力上保障兩種“責任”審計的同步實施；審計實務(wù)與理論研究人員應(yīng)盡快研究出臺兩種“責任”的審計標準，從技術(shù)規(guī)范上保障兩種“責任”審計的同步實施，避免不同審計機關(guān)、同一審計機關(guān)不同業(yè)務(wù)部門因?qū)徲嫎藴什煌?，而出現(xiàn)審計及審計評價結(jié)果千差萬別甚至截然相反的情況，進而影響到審計結(jié)果的運用，最終影響審計事業(yè)的健康發(fā)展。