沈陳

巴西新政府的外交政策調(diào)整

巴西是今年金磚國(guó)家峰會(huì)主席國(guó)，隨著博索納羅于1月1日就任巴西總統(tǒng)，巴西的外交政策開(kāi)始發(fā)生調(diào)整。博索納羅政府放棄了過(guò)去十幾年間由勞工黨政府推行的南南合作、積極推動(dòng)全球治理改革的外交方向，轉(zhuǎn)而著力改善與美國(guó)及其盟友的關(guān)系，對(duì)多邊合作亦持消極和懷疑態(tài)度。

首先，把美國(guó)視為優(yōu)先合作伙伴。就職以后，博索納羅打破傳統(tǒng)，把美國(guó)作為其任內(nèi)首個(gè)出訪的國(guó)家。為顯示親美主張，巴西做出了給予美國(guó)游客免簽證、美國(guó)小麥進(jìn)口免關(guān)稅配額、對(duì)美開(kāi)放衛(wèi)星發(fā)射基地等一系列單方面舉措。在兩國(guó)首腦的聯(lián)合宣言中，巴西“根據(jù)美方的建議，開(kāi)始放棄WTO談判中的特殊和差別待遇”。作為回報(bào)，美國(guó)給予巴西“非北約主要盟國(guó)”地位，并支持巴西申請(qǐng)成為經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國(guó)。

其次，對(duì)多邊主義轉(zhuǎn)為消極和懷疑態(tài)度。在氣候變化議題上，博索納羅曾在競(jìng)選期間暗示要退出應(yīng)對(duì)氣候變化的《巴黎協(xié)定》，盡管后來(lái)在退出立場(chǎng)上有所松動(dòng)，但仍然以全球氣候治理有損巴西對(duì)亞馬孫雨林地帶的主權(quán)、自然保護(hù)區(qū)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由，放棄了2019年全球氣候大會(huì)的主辦權(quán)。在貿(mào)易談判上，2019年2月世界貿(mào)易組織（WTO）圍繞特殊和差別待遇的規(guī)則進(jìn)行討論，巴西沒(méi)有選擇與中國(guó)、印度站在一起，而是同阿根廷、智利等九個(gè)拉美國(guó)家發(fā)表共同聲明，提出要“反思”發(fā)展議題與特殊和差別待遇之間的具體聯(lián)系。

第三，依據(jù)西方自由民主原則推翻和重構(gòu)地區(qū)合作機(jī)制。博索納羅政府按照西方自由民主原則進(jìn)行“劃線”，主張將本地區(qū)的“非民主國(guó)家”踢出現(xiàn)有的一體化組織，或者與“志同道合國(guó)家”一道建立新的地區(qū)組織。2019年3月23日，巴西、阿根廷、智利等八個(gè)拉美國(guó)家在智利首都圣地亞哥簽署聲明，宣布創(chuàng)立名為“南美進(jìn)步論壇”的新組織，用以替代巴西前總統(tǒng)盧拉主導(dǎo)建立的南美洲國(guó)家聯(lián)盟。

最后，降低貿(mào)易協(xié)定中的南南合作色彩。隨著多哈回合談判在知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)則、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等方面陷入僵局，巴西國(guó)內(nèi)要求優(yōu)先達(dá)成雙邊和地區(qū)貿(mào)易協(xié)定的呼聲上升。新政府提出將啟動(dòng)靈活性高、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)價(jià)值大的雙邊貿(mào)易協(xié)定，并力爭(zhēng)加入有墨西哥、智利、秘魯?shù)壤绹?guó)家參與的全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP）。

巴西外交調(diào)整不會(huì)阻礙金磚國(guó)家合作

首先，金磚國(guó)家合作的議程是由共同利益決定的，巴西成為該集團(tuán)的成員符合其區(qū)域和全球戰(zhàn)略需要。金磚國(guó)家合作建立在文化和制度多樣性的基礎(chǔ)上，旨在“闡明一種新的全球敘事，強(qiáng)調(diào)實(shí)體經(jīng)濟(jì)重于金融，政策多樣性重于大國(guó)協(xié)調(diào)，國(guó)家政策空間重于外部約束，社會(huì)包容重于技術(shù)精英主義”。金磚國(guó)家包括聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的兩個(gè)常任理事國(guó)，如果貿(mào)然退出金磚國(guó)家合作，卻未能取得OECD等西方國(guó)家俱樂(lè)部的成員資格，這顯然會(huì)成為巴西外交的重大挫折。

其次，金磚國(guó)家合作是巴西經(jīng)濟(jì)收益率較高的外交實(shí)踐，在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的背景下，巴西仍將延續(xù)與金磚國(guó)家特別是中國(guó)的經(jīng)貿(mào)合作。2017年，中國(guó)是與巴西第一大出口目的地、第一大進(jìn)口來(lái)源國(guó)和第一大順差來(lái)源國(guó)。其中，2017年巴西對(duì)華出口和中巴貿(mào)易總額兩項(xiàng)數(shù)據(jù)分別為480億美元和750億美元，均超過(guò)排名第二的美國(guó)和排名第三的阿根廷數(shù)額的總和。中國(guó)是巴西大豆、鐵礦石和肉類最重要的出口市場(chǎng)，農(nóng)村問(wèn)題核心小組、淡水河谷公司等利益集團(tuán)亦在巴西政策決策中影響巨大，很難想象博索納羅會(huì)做出放棄中國(guó)市場(chǎng)的選擇。近段時(shí)間，博索納羅對(duì)華態(tài)度轉(zhuǎn)向溫和，在與中國(guó)駐巴西大使的會(huì)晤中稱贊中國(guó)是“一個(gè)偉大的合作伙伴”，在與特朗普會(huì)晤結(jié)束數(shù)小時(shí)后就宣布將于2019年下半年訪問(wèn)中國(guó)。

最后，參與金磚國(guó)家合作與“讓巴西偉大起來(lái)”并不矛盾。從意識(shí)形態(tài)上看，博索納羅與特朗普的確具有相似之處。然而，從經(jīng)濟(jì)層面來(lái)看，巴西與美國(guó)同為農(nóng)業(yè)出口大國(guó)，兩國(guó)在大豆、牛肉、豬肉、雞肉等領(lǐng)域的國(guó)際市場(chǎng)上更多是對(duì)手而非伙伴。在博索納羅對(duì)美國(guó)的首訪中，特朗普拒絕給予巴西鋼鋁關(guān)稅永久豁免，并未能取消對(duì)巴西生產(chǎn)的糖和新鮮牛肉的進(jìn)口限制措施。在巴西做出放棄特殊和差別待遇、對(duì)美國(guó)旅客免簽證等讓步以后，美國(guó)也僅僅做出支持巴西加入OECD和“全球入境計(jì)劃”（Global Entry Program）的姿態(tài)性聲明。即便巴西未來(lái)能夠順利加入OECD等西方國(guó)家組織，巴西在其中扮演的角色也將是可有可無(wú)和無(wú)足輕重的，與在金磚機(jī)制中的創(chuàng)始國(guó)地位不可同日而語(yǔ)。因此從理性角度出發(fā)，巴西與其完全將籌碼壓在西方國(guó)家上，不如繼續(xù)維持金磚國(guó)家成員資格，充當(dāng)南北關(guān)系、中美關(guān)系、金磚國(guó)家與拉美地區(qū)的橋梁，這顯然更有利于提升自身的國(guó)際地位。

金磚國(guó)家合作機(jī)制的未來(lái)走向

第一，作為今年金磚國(guó)家峰會(huì)的主席國(guó)，巴西基本延續(xù)了南非于2018年確立的共同應(yīng)對(duì)新工業(yè)革命的主題風(fēng)格，強(qiáng)調(diào)金磚五國(guó)在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的協(xié)作。根據(jù)巴西公布的計(jì)劃，2019年金磚國(guó)家峰會(huì)的主題為“金磚國(guó)家：面向創(chuàng)新未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”，重點(diǎn)關(guān)注金融、健康、安全、科技創(chuàng)新、工商業(yè)等五大領(lǐng)域，并把加強(qiáng)科技創(chuàng)新合作、加強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作、聯(lián)合打擊跨國(guó)犯罪、構(gòu)建新開(kāi)發(fā)銀行與金磚國(guó)家工商理事會(huì)的友好關(guān)系等列為優(yōu)先事項(xiàng)。

第二，中印對(duì)新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家群體的凝聚作用不可忽視，中印兩個(gè)重要資源進(jìn)口國(guó)在金磚合作機(jī)制之內(nèi)的事實(shí)是巴西不愿意退出金磚國(guó)家合作的主因。中國(guó)、印度是主要的資源需求國(guó)，俄羅斯、南非和巴西是重要的資源出口國(guó)，金磚國(guó)家群體具有一定的共生關(guān)系。隨著中國(guó)、印度等新興經(jīng)濟(jì)體的崛起，巴西、南非等新興經(jīng)濟(jì)體在技術(shù)、投資、市場(chǎng)等方面對(duì)金磚國(guó)家的依賴愈來(lái)愈大。金磚國(guó)家的成員身份為巴西提供了直接、制度化地接觸中印等國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的機(jī)會(huì)，這對(duì)博索納羅來(lái)說(shuō)顯然是一個(gè)難以替代的利好。

2019年9月7日，巴西總統(tǒng)博索納羅（佩戴綬帶者）在首都巴西利亞出席巴西獨(dú)立日的慶祝活動(dòng)。/IC供

第三，金磚國(guó)家不會(huì)刻意追求“全體一致”，將繼續(xù)理性看待成員國(guó)在具體問(wèn)題上的分歧。本次峰會(huì)沒(méi)有將國(guó)際金融體系改革、多邊貿(mào)易談判、氣候大會(huì)等全球議題列入重點(diǎn)領(lǐng)域，這反映出巴西在不放棄新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家身份的前提下，在全球治理議題上與其他四國(guó)的立場(chǎng)出現(xiàn)分化。值得注意的是，過(guò)去也出現(xiàn)過(guò)金磚國(guó)家非全員參與政策協(xié)調(diào)的情況，例如在全球氣候治理中，除了俄羅斯以外，其他四個(gè)金磚國(guó)家組成了“基礎(chǔ)四國(guó)”。另外，在推薦國(guó)際貨幣基金組織（IMF）總裁和世界銀行行長(zhǎng)人選的問(wèn)題上五國(guó)也未能取得共識(shí)。

第四，金磚國(guó)家合作是一個(gè)開(kāi)放的國(guó)際組織，幾乎每年都會(huì)有國(guó)家主動(dòng)申請(qǐng)加入，擴(kuò)員問(wèn)題將持續(xù)考驗(yàn)金磚合作機(jī)制的彈性和創(chuàng)新性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，組織成員的擴(kuò)大或者調(diào)整是組織發(fā)展不可回避的問(wèn)題。這首先是因?yàn)榻鸫u機(jī)制在精神和構(gòu)成上都表現(xiàn)為一個(gè)對(duì)外開(kāi)放型的國(guó)際組織，擴(kuò)員有助于擴(kuò)大組織的國(guó)際影響力;其次，南非的加入為其他國(guó)家加入提供了榜樣;最后，隨著金磚國(guó)家合作機(jī)制的順利發(fā)展，其他國(guó)家加入的興趣隨之增長(zhǎng)，不應(yīng)長(zhǎng)時(shí)間忽視這種需求。順應(yīng)組織發(fā)展適時(shí)擴(kuò)員不僅有助于增強(qiáng)金磚國(guó)家的組織活力，還可以對(duì)沖可能出現(xiàn)的成員國(guó)退出等不利情況。

第五，金磚合作機(jī)制化建設(shè)仍是一項(xiàng)重要的長(zhǎng)期工作。與任何國(guó)際組織一樣，金磚國(guó)家機(jī)制的成長(zhǎng)是一個(gè)由非正式到正式、由低級(jí)到高級(jí)、由簡(jiǎn)單到復(fù)雜、由幼稚到成熟的過(guò)程。金磚機(jī)制合作十年的實(shí)踐表明，“開(kāi)放、包容、合作、共贏”的金磚精神是正確和符合實(shí)際的，金磚合作機(jī)制業(yè)已成為改革和維護(hù)國(guó)際秩序的中堅(jiān)力量。個(gè)別成員國(guó)的政府更迭沒(méi)有導(dǎo)致組織瓦解，該組織仍有很強(qiáng)的行動(dòng)能力和發(fā)展?jié)摿Α．?dāng)然，金磚合作機(jī)制僅僅處于起始階段，仍面臨治理結(jié)構(gòu)不完善、組織能力較弱等困境，只有不斷改革和完善金磚國(guó)家合作模式，才能適應(yīng)時(shí)代的要求，更快更好地實(shí)現(xiàn)各國(guó)的共同發(fā)展。

（作者為中國(guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所助理研究員）