□ 王海濱

美國政府支持發(fā)展乙醇燃料的三大動機(jī)是能源安全、節(jié)能減排和保障農(nóng)場主收入。

美國發(fā)展生物燃料較為成功。李曉東 供圖

2019年6月11日，美國總統(tǒng)特朗普訪問了愛荷華州西南部的可再生能源委員會，宣布放松對夏季E15（一種用于汽油的乙醇添加劑）禁令的規(guī)定。特朗普此舉是幫助因中美貿(mào)易摩擦而受到?jīng)_擊的玉米種植戶，同時(shí)為其競選拉票，但客觀上也進(jìn)一步推動了美國生物燃料的發(fā)展。

政策支持助力美燃料乙醇發(fā)展

迄今美國生物燃料的發(fā)展比較成功，2018年美國的生物燃料產(chǎn)量達(dá)到3809萬噸油當(dāng)量，全球占比達(dá)40%。生物燃料在美國主要指燃料乙醇。燃料乙醇燃料是指從玉米、甘蔗等植物中提取出來的可再生燃料。目前美國國內(nèi)消費(fèi)的97%的汽油中都有乙醇。根據(jù)乙醇添加比例的不同，乙醇汽油主要分E10、E15和E85三類。E10汽油是10%的乙醇、90%的汽油。按照美國環(huán)保署的定義，E15汽油是乙醇含量為10.5%至15%的汽油，可以用在2001年及之后的輕型傳統(tǒng)汽油車輛。E85汽油也稱靈活汽油，是指乙醇含量在51%至83%的汽油，季節(jié)不同、地理狀況不同，最適合的摻加比例也不同，E85汽油被用于靈活燃料車輛，除了發(fā)動機(jī)和燃料系統(tǒng)外，靈活燃料車輛的硬件與普通汽油車沒有區(qū)別。由于乙醇的能量密度不及汽油，以E85汽油為動力的行駛里程比同等量的普通汽油少15%～27%。自20世紀(jì)90年代起，靈活燃料車輛在美國上市，發(fā)展至今，已經(jīng)有100多種車型。

美國1990～2018年生物燃料產(chǎn)量（單位：萬噸油當(dāng)量）

美國發(fā)展燃料乙醇和其他生物燃料有三大動因：保障能源安全、保障農(nóng)民利益和應(yīng)對氣候變化。

美國燃料乙醇的歷史最早可以追溯到1977年，那一年美國政府發(fā)布《食品與農(nóng)業(yè)法案》，對乙醇生產(chǎn)給予貸款擔(dān)保。1979年阿莫科石油公司開始推銷其酒精混合燃料，到1981年，消費(fèi)量達(dá)到8300萬加侖（約等于200萬桶）。從2002年起，美國乙醇的消費(fèi)量開始快速增長，當(dāng)年消費(fèi)量達(dá)到20.73億加侖（約等于4900萬桶）。到2014年，則增長到143.13億加侖（約等于3.4億桶）。在33年時(shí)間里，消費(fèi)量增長171倍。

美國乙醇行業(yè)的發(fā)展可以分為兩個(gè)階段：第一階段是1977年至2004年；2005年可再生燃料標(biāo)準(zhǔn)問世后至今，是第二階段。

第一階段，美國乙醇消費(fèi)量增長的主要原因有二。首先，美國聯(lián)邦政府和各州政府對乙醇消費(fèi)給予稅收優(yōu)惠。在那28年里，有幾項(xiàng)法案和議案對美國乙醇汽油的發(fā)展產(chǎn)生了較大影響，它們包括1978年《國家能源法案》、1980年《原油暴利稅法案》、1980年《酒精汽油競爭法案》、1992年《能源政策法案》及2004年的一條議案。

上世紀(jì)70年代中期，美國農(nóng)業(yè)遭遇危機(jī)。當(dāng)時(shí)糧食豐收、價(jià)格下跌，農(nóng)場主負(fù)債沉重。草根式的大平原平民運(yùn)動應(yīng)運(yùn)而生，要求通過發(fā)展乙醇來擺脫困境。70年代后期，以阿丹米公司為代表的美國大型農(nóng)業(yè)企業(yè)在乙醇生產(chǎn)中占盡優(yōu)勢。此外，1976年，內(nèi)布拉斯加農(nóng)場主成立了國家酒精汽油委員會。

之后，美國中西部農(nóng)業(yè)州的參議員們開始支持立法。在1977年《食品與農(nóng)業(yè)法案》批準(zhǔn)了一項(xiàng)貸款擔(dān)保計(jì)劃后，1978年《國家能源法案》給予乙醇業(yè)更大支持，包括對至少摻加了10%酒精的汽油（即“酒精汽油”）免征消費(fèi)稅。這項(xiàng)政策在當(dāng)時(shí)沒有引起爭議，并得到了民主黨和共和黨的一致支持。一個(gè)原因是酒精汽油的原料廣泛，除乙醇外，還可以是煤制甲醇。這樣，“紅州”和“藍(lán)州”都能從消費(fèi)稅減免中獲益。它沒有遭到反對的另一個(gè)原因是，《國家能源法案》全面、復(fù)雜，對酒精汽油免稅的內(nèi)容只是其中一個(gè)不引人注意的部分。

1979年，燃料乙醇委員會成立。緊接著又發(fā)生了兩場重大國際危機(jī)，讓美國生物燃料業(yè)繼續(xù)發(fā)展。一個(gè)是伊朗爆發(fā)伊斯蘭革命，并引發(fā)第二次世界石油危機(jī)，國際原油價(jià)格大漲，美國石油供應(yīng)緊張，能源安全受到威脅。另一個(gè)是1980年美國對蘇聯(lián)進(jìn)行糧食禁運(yùn)，導(dǎo)致美國國內(nèi)糧食供應(yīng)嚴(yán)重過剩，糧價(jià)下跌。當(dāng)時(shí)擴(kuò)大乙醇生產(chǎn)既可保障能源安全，又可度過糧食危機(jī)，能收到一箭雙雕的神奇效果，因此受到廣泛關(guān)注和支持。

1980年之后直至20世紀(jì)90年代，乙醇燃料受到的關(guān)注度總體上明顯下降，不復(fù)之前的風(fēng)光。1986年之前國際原油價(jià)格高位運(yùn)行，美國政府、國會和社會繼續(xù)支持乙醇燃料的發(fā)展。期間國會兩次提高汽油消費(fèi)稅，1982年從每加侖4美分提高到5.4美分，1984年又提高到6美分。但是對乙醇燃料，依然免稅。

1986年，由于沙特大量增加其原油產(chǎn)量，國際油價(jià)崩潰。美國承受的石油安全壓力大幅緩解。這時(shí)候乙醇燃料享受的免稅待遇開始引發(fā)爭議。到80年代末，乙醇燃料的免稅總額達(dá)到每年約5億美元，對它征稅的呼聲出現(xiàn)。對這樣的動向，乙醇行業(yè)則拼命抵制。當(dāng)時(shí)，阿丹米公司的玉米乙醇產(chǎn)量占全美總量的3/4，它加強(qiáng)了對國會的游說。乙醇燃料業(yè)在參議院中的代言人之一、堪薩斯州共和黨參議員羅伯特·多厄，通過采取拖延等戰(zhàn)術(shù)，成功地把乙醇燃料的免稅期延長至2000年。1992年《能源政策法案》又把對乙醇汽油的免稅待遇擴(kuò)展至其他的乙醇燃料混合物。而1998年的一項(xiàng)議案又把免稅期延長至2007年。

爭取免稅待遇符合所有乙醇業(yè)者的利益，但是否擴(kuò)大乙醇產(chǎn)量，對此乙醇行業(yè)內(nèi)部卻發(fā)生分裂，意見不一。阿丹米的乙醇戰(zhàn)略是，爭取讓補(bǔ)貼政策一直延續(xù)下去，但無意提高乙醇汽油產(chǎn)量，擴(kuò)大酒精燃料在車用燃料市場中的份額。這是因?yàn)樗谝掖荚霎a(chǎn)中能掙到的錢，在它龐大的營業(yè)收入中只能占一小部分，但如果酒精燃料的產(chǎn)量增長過快，對傳統(tǒng)車用燃料市場的沖擊過大，可能會遭到石油公司等利益集團(tuán)的反擊，從而可能會使該公司在美國國內(nèi)政治斗爭中處于被動。簡言之，對阿丹米公司來說，生產(chǎn)過多乙醇得不償失。但是，乙醇行業(yè)中的小公司則沒有那么多顧慮，它們只想把產(chǎn)量最大化，收入和利潤最大化。

而1998年MTBE被發(fā)現(xiàn)污染土壤和地下水，給了酒精燃料繼續(xù)提高產(chǎn)量的大好時(shí)機(jī)。1999年3月，加利福尼亞州州長格雷·戴維斯宣布，從2002年12月31日起，加州將禁止使用MTBE。之后，美國其他一些州也跟隨加州，禁用MTBE。這給了乙醇更大發(fā)展空間。煉廠不得不棄用MTBE，而改用乙醇來做增氧劑，結(jié)果MTBE銷量開始下降，相反乙醇銷量上升。

這雖然對乙醇生產(chǎn)商是好事，但對美國稅務(wù)系統(tǒng)來說，則意味著稅源的更多流失。在壓力之下，2004年艾奧瓦州參議員查克·格拉斯利提出一項(xiàng)議案，提議把乙醇的免稅優(yōu)待改為稅收抵扣，并為抵扣項(xiàng)目起名為“基于體積的乙醇稅收抵扣（VEETC）”。VEETC給酒精汽油的稅收優(yōu)惠幅度是每加侖51美分。這并沒有帶來實(shí)質(zhì)性的變化，因此美國國內(nèi)要求減少或取消對乙醇稅收優(yōu)惠的聲音仍然很強(qiáng)。再加上2005年《能源政策法案》和2007年《能源獨(dú)立和安全法案》已經(jīng)包括了往汽油里添加乙醇的強(qiáng)制性要求，繼續(xù)對乙醇進(jìn)行稅收優(yōu)惠政策的必要性已經(jīng)不大。于是，在2008年，VEETC稅收抵扣的標(biāo)準(zhǔn)下調(diào)至每加侖45美分，同時(shí)，VEETC項(xiàng)目被允許延期一年至2010年。之后又有一次延期。到2011年12月31日，VEETC到期，沒有再次延續(xù)，這標(biāo)志著美國政府對酒精汽油長達(dá)33年的稅收優(yōu)惠政策終結(jié)。之后美國政府對替代燃料的支持進(jìn)入一個(gè)全新階段。

禁用MTBE，為美國生物乙醇企業(yè)提供了更大的發(fā)展空間。李曉東 供圖

支持策略發(fā)生變化

2005年之后，美國政府對燃料乙醇的支持不變，支持的三大動機(jī)依然是能源安全、節(jié)能減排和保障農(nóng)場主收入。但是，支持的策略卻發(fā)生了變化。第一階段是胡蘿卜政策，以補(bǔ)貼、激勵為主。2005年之后，美國政府改用大棒政策，強(qiáng)迫石油公司必須往它們在美國銷售的汽油中添加燃料乙醇，同時(shí)讓補(bǔ)貼政策逐漸退出歷史舞臺。

2005年《能源政策法案》推出第一階段可再生燃料標(biāo)準(zhǔn)（RFS1）。剛開始，新政策的目標(biāo)很有限，提出到2006年和2012年的乙醇消費(fèi)量分別達(dá)到40億加侖（約9,500萬桶）和75億加侖（約1.8億桶），此外，第一階段可再生燃料標(biāo)準(zhǔn)主要是把美國過去關(guān)于乙醇發(fā)展的政策制度化，新措施不多。

然而，到了2007年，情況發(fā)生了重要變化，小布什政府的燃料乙醇政策突然變得很激進(jìn)。前面已經(jīng)提到，1999年國際原油價(jià)格持續(xù)上漲，漲勢延續(xù)至2008年下半年。2004年至2007年，WTI原油價(jià)格的全年平均值分別是每桶41.47美元、56.70美元、66.25美元和72.36美元。油價(jià)節(jié)節(jié)攀升，讓美國政府有了強(qiáng)烈的危機(jī)感。時(shí)任總統(tǒng)小布什的家族有深厚的石油背景，他本人也與石油界有密切關(guān)系。盡管如此，油價(jià)持續(xù)上漲也迫使他從國家安全角度來考慮，提出要讓美國戒掉對石油的癮，并在2007年1月提出350億加侖的替代燃料標(biāo)準(zhǔn)。小布什的提議與當(dāng)時(shí)控制美國參議院和眾議院的民主黨人的想法不謀而合。于是，2007年國會通過的《能源獨(dú)立和安全法案》里提出第二階段可再生燃料標(biāo)準(zhǔn)，提出的乙醇汽油發(fā)展目標(biāo)比小布什總統(tǒng)提議的還高：到2022年達(dá)到360億加侖，約等于8.6億桶，相當(dāng)于美國2022年汽油消費(fèi)預(yù)測值的20%。在此法案里，還對先進(jìn)和纖維素生物燃料及全生命周期溫室氣體減排的標(biāo)準(zhǔn)等做了強(qiáng)制規(guī)定。該法案頒布之后，關(guān)于纖維素乙醇的內(nèi)容逐漸弱化，原因是它的商業(yè)化進(jìn)展緩慢。

可再生燃料標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布具有里程碑意義。它是美國歷史上第一次對可再生能源消費(fèi)推出強(qiáng)制性規(guī)定，它強(qiáng)制要求2006年至2022年間，美國煉油廠和石油產(chǎn)品的進(jìn)口商每年都必須銷售規(guī)定數(shù)量的可再生燃料，而且數(shù)量逐年增加。

為了推進(jìn)可再生燃料，美國政府實(shí)行可再生識別號制度。這種制度與碳排放交易和零排放汽車等制度有相似之處，美國政府為可再生燃料設(shè)計(jì)出交易制度。美國國內(nèi)出售的每一加侖可再生燃料產(chǎn)生一個(gè)可再生識別號，其實(shí)質(zhì)就是攢積分，美國環(huán)保署對石油等相關(guān)公司有“積分”要求。每家公司各自有需要完成的可再生識別號數(shù)量?？稍偕R別號不夠的公司必須向識別號有余的公司購買。公司攢的識別號可以當(dāng)年使用，也可以在第二年使用。對達(dá)不到識別號要求的公司，美國環(huán)保署會重罰，以確保制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，公司在特殊情況下可以宣布緊急短缺，但之后要求補(bǔ)齊。這給了這項(xiàng)制度一定的靈活性，也對某一特定年份美國的溫室氣體排放造成影響，但是無礙大局。

2017年初特朗普就任總統(tǒng)后，美國政府對生物燃料的政策有所調(diào)整。乙醇汽油燃燒會排放水蒸氣，乙醇比例越高，水蒸氣排放量就越多。美國許多人相信，夏季高溫，水蒸氣的大量排放會加重空氣污染。因此，在過去，高比例乙醇汽油在夏季的使用受到政府的限制。2016年特朗普之所以成功當(dāng)選，農(nóng)民的支持功不可沒。為了在2020年美國總統(tǒng)大選中成功連任，特朗普需要再次獲得農(nóng)民的選票，包括種植玉米的農(nóng)民的選票，為此他近兩年已多次表示，要取消夏季高比例乙醇汽油的禁售令。眾所周知，特朗普在其他許多領(lǐng)域的政策多變，而他的“乙醇戰(zhàn)爭”效果如何，需要觀察。