文/楊曉巖

本文詳細(xì)介紹了美國(guó)應(yīng)急管理法律法規(guī)體系，分析了美國(guó)應(yīng)急管理方面重要法律法規(guī)、政策文件及其主要內(nèi)容，并結(jié)合以上內(nèi)容，提出了美國(guó)應(yīng)急管理法規(guī)政策對(duì)我國(guó)的啟示。

法律法規(guī)是做好應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)和依據(jù)，也是重要保障。很多國(guó)家都制定出臺(tái)了應(yīng)急管理方面的法律法規(guī)，美國(guó)在這一方面已形成較為完備的法規(guī)體系，值得我們參考借鑒。

應(yīng)急管理法律法規(guī)體系

美國(guó)在建國(guó)初期，就制定了成文的聯(lián)邦憲法，并逐漸形成一套獨(dú)特的法律體系。主要包括：國(guó)會(huì)通過(guò)的法律、參議院批準(zhǔn)的條約、總統(tǒng)令、行政部門頒布的條例、司法部門案例以及相應(yīng)政策指南等。美國(guó)在應(yīng)急管理方面的法律法規(guī)體系主要包括3個(gè)層面：

第一個(gè)層面是法律。最重要的法律是《羅伯特·斯坦福災(zāi)難救濟(jì)與緊急救助法》（1988年），該法規(guī)定聯(lián)邦政府要對(duì)受災(zāi)影響大的州、當(dāng)?shù)卣忍峁?zāi)難與應(yīng)急救助。其他比較重要的法律有《全國(guó)緊急狀態(tài)法》（1976年），主要規(guī)定總統(tǒng)在緊急狀態(tài)下的權(quán)力；《國(guó)土安全法》（2002年），主要規(guī)定建立國(guó)土安全部，負(fù)責(zé)應(yīng)急準(zhǔn)備、響應(yīng)恢復(fù)等工作；《情報(bào)體系改革與防恐怖法》（2002年），主要是授權(quán)國(guó)土安全部建立全面的通訊網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)通信安全；《國(guó)土安全部經(jīng)費(fèi)法》（2007年），主要規(guī)定了國(guó)土安全部管理與運(yùn)行要求。2005年卡特琳那颶風(fēng)造成約4 000人死亡，上百萬(wàn)人無(wú)家可歸，直接財(cái)產(chǎn)損失達(dá)812億美元，暴露出美國(guó)政府在應(yīng)急響應(yīng)方面的缺陷。因此，2006年出臺(tái)《卡特琳那颶風(fēng)應(yīng)急管理改革法》（2006年），該法修改了《羅伯特·斯坦福災(zāi)難救濟(jì)與應(yīng)急救助法》和《國(guó)土安全法》有關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化了響應(yīng)與應(yīng)急，使國(guó)家能夠更加有效地應(yīng)對(duì)災(zāi)難。

第二個(gè)層面是總統(tǒng)指令。美國(guó)應(yīng)急方面的總統(tǒng)指令主要針對(duì)某一方面事項(xiàng)提出要求或作出規(guī)定，由總統(tǒng)簽發(fā)，具有法律效力。例如，《國(guó)內(nèi)突發(fā)事件管理》（總統(tǒng)指令第5號(hào)，2003年），要求加強(qiáng)國(guó)內(nèi)突發(fā)事件管理，建立全面系統(tǒng)的國(guó)家突發(fā)事件管理體系?！秶?guó)家準(zhǔn)備》（總統(tǒng)指令第8號(hào)，2011年）,指導(dǎo)全國(guó)，對(duì)給國(guó)家安全造成最大威脅的各種情形采取預(yù)防、保護(hù)等措施?！蛾P(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全與恢復(fù)能力》（總統(tǒng)指令第21號(hào)，2013年），明確聯(lián)邦政府及相關(guān)部門的職責(zé)，建立更加有效的合作伙伴關(guān)系。

第三個(gè)層面是主管部門發(fā)布的政策和指南文件。美國(guó)國(guó)土安全部及其下屬的聯(lián)邦應(yīng)急管理署（Federal Emergency Management Agency,FEMA）根據(jù)法律要求，將法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化和明確，制定出臺(tái)了很多涉及應(yīng)急響應(yīng)、溝通聯(lián)絡(luò)、通訊等方面非常具體的政策和指南文件，與法律和總統(tǒng)指令共同構(gòu)成完備的應(yīng)急管理法規(guī)框架。例如，國(guó)土安全部2011年8月發(fā)布《美國(guó)應(yīng)急通訊系統(tǒng)全生命過(guò)程計(jì)劃指南》，規(guī)定了通訊系統(tǒng)的生命周期管理，包括計(jì)劃、購(gòu)買、實(shí)施、支持與維護(hù)、處置等；2014年出臺(tái)《全國(guó)緊急狀態(tài)通訊計(jì)劃》，規(guī)定了在全國(guó)緊急狀態(tài)下如何進(jìn)行應(yīng)急聯(lián)絡(luò)、溝通方法及相關(guān)方職責(zé)。

重要法律法規(guī)政策文件主要內(nèi)容

美國(guó)應(yīng)急管理方面的法律法規(guī)政策指南文件很多，這里僅選取一些重要的法規(guī)文件進(jìn)行介紹。

法律

《全國(guó)緊急狀態(tài)法》。該法由第38屆美國(guó)總統(tǒng)福特于1976年9月14日簽署生效。該法是美國(guó)聯(lián)邦法，規(guī)定國(guó)會(huì)、總統(tǒng)在緊急狀態(tài)下的權(quán)力以及總統(tǒng)行使該權(quán)力的步驟、程序等。第一條規(guī)定，總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)之后，滿2年即告中止。第二條規(guī)定，由總統(tǒng)宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)并迅速告知國(guó)會(huì)，向聯(lián)邦登記處備案。第三條規(guī)定，緊急狀態(tài)權(quán)的行使與授權(quán)。第四條規(guī)定，總統(tǒng)的責(zé)任與報(bào)告要求。第五條規(guī)定，緊急狀態(tài)權(quán)的延續(xù)與廢止要求。根據(jù)《全國(guó)緊急狀態(tài)法》，“9·11”事件之后，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)喬治·沃克·布什以總統(tǒng)公告7463號(hào)形式宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)。2009年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬針對(duì)H1N1瘟疫宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)，允許放寬一些醫(yī)療條件（如醫(yī)療可在院外進(jìn)行檢查和治療等），隨后一年該總統(tǒng)指令失效。此后，奧巴馬多次發(fā)布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)總統(tǒng)指令，這些緊急狀態(tài)通過(guò)公告或總統(tǒng)指令形式宣布。從1976年到2014年，美國(guó)總統(tǒng)依據(jù)本法的授權(quán)至少53次宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)（主要側(cè)重于國(guó)家安全事項(xiàng)，不包括洪水災(zāi)難等情況）。

《羅伯特·斯坦福災(zāi)難救濟(jì)和緊急救助法》（Robert T Stafford Disaster Relief and Emergency Assistant ACT）（1988年）。這是美國(guó)災(zāi)難應(yīng)急方面最重要的法律。該法規(guī)定聯(lián)邦在救災(zāi)方面與各州的合作方式，聯(lián)邦政府向當(dāng)?shù)卣峁┯行虻?、連續(xù)的幫助，協(xié)助當(dāng)?shù)卣男新氊?zé)，減少因?yàn)?zāi)難造成的痛苦與損失。該法共有7篇。

第一篇規(guī)定調(diào)查了解、宣告、定義?！皯?yīng)急”是指由總統(tǒng)決定，需要聯(lián)邦政府幫助州和當(dāng)?shù)卣壬⒈Ｗo(hù)財(cái)產(chǎn)和公共健康安全、減少或轉(zhuǎn)移災(zāi)難所帶來(lái)的威脅的各種重大事件?！爸卮鬄?zāi)難”是指自然災(zāi)害，包括颶風(fēng)、龍卷風(fēng)、風(fēng)暴、高水位、風(fēng)動(dòng)或水力、潮波、海嘯、地震、火山噴發(fā)、地質(zhì)滑坡、泥石流、暴雪、干旱或者不考慮原因的各種火災(zāi)、水災(zāi)、爆炸等。當(dāng)災(zāi)難的量級(jí)達(dá)到授權(quán)重大災(zāi)害協(xié)助時(shí)，由總統(tǒng)決定幫助當(dāng)?shù)卣盀?zāi)難救濟(jì)組織減少因?yàn)?zāi)難引起的損失、困難和痛苦。

第二篇規(guī)定災(zāi)難準(zhǔn)備與減災(zāi)協(xié)助。包括聯(lián)邦、州災(zāi)難準(zhǔn)備計(jì)劃，授權(quán)總統(tǒng)建立災(zāi)難準(zhǔn)備計(jì)劃并可以利用所有合適的服務(wù)機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)災(zāi)難。主要內(nèi)容包括準(zhǔn)備、減災(zāi)、警告、預(yù)警、應(yīng)急行動(dòng)、康復(fù)、恢復(fù)的災(zāi)難準(zhǔn)備計(jì)劃；培訓(xùn)訓(xùn)練、災(zāi)后評(píng)估計(jì)劃的每年檢查；聯(lián)邦、州、當(dāng)?shù)貞?yīng)急響應(yīng)準(zhǔn)備計(jì)劃的協(xié)調(diào)；科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用研究以及災(zāi)難預(yù)警。該篇還規(guī)定在災(zāi)前危險(xiǎn)減輕方面，如果州、當(dāng)?shù)卣呀?jīng)辨識(shí)在他們管轄區(qū)域的自然災(zāi)害危險(xiǎn)，并且已經(jīng)具備減輕自然災(zāi)害危險(xiǎn)的能力，總統(tǒng)可使用全國(guó)災(zāi)前減輕基金（National Predisaster Mitigation Fund）的部分款項(xiàng)來(lái)提供技術(shù)和財(cái)政支持。全國(guó)災(zāi)前減輕基金依據(jù)本法設(shè)立，當(dāng)?shù)卣婪▓?zhí)行。該篇還規(guī)定了機(jī)構(gòu)間執(zhí)行小組的責(zé)任，執(zhí)行小組的成員包括聯(lián)邦相關(guān)機(jī)構(gòu)、州及當(dāng)?shù)卣M織、美國(guó)紅十字會(huì)的代表。

第三篇規(guī)定重大災(zāi)難和應(yīng)急救助管理。具體規(guī)定了協(xié)調(diào)辦公室職責(zé)、應(yīng)急支持與響應(yīng)隊(duì)伍的任務(wù)；關(guān)于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)補(bǔ)償（根據(jù)本法可以支付用于此目的的合適資金補(bǔ)償聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的開(kāi)支）；關(guān)于聯(lián)邦政府無(wú)責(zé)任的情形；以及關(guān)于服務(wù)方面的履職，當(dāng)?shù)毓竞蛡€(gè)人的雇用，災(zāi)難救助無(wú)歧視原則，救濟(jì)機(jī)構(gòu)的使用和協(xié)調(diào)，申請(qǐng)公共設(shè)施和公共住房協(xié)助的重點(diǎn)，保險(xiǎn)、獲益的標(biāo)準(zhǔn)與復(fù)核，處罰、相關(guān)資料的獲取等。

第四篇規(guī)定重大災(zāi)害協(xié)助計(jì)劃，包括宣布的程序、一般聯(lián)邦協(xié)助、基本協(xié)助、危害減輕、聯(lián)邦設(shè)施、統(tǒng)一的聯(lián)邦復(fù)查等。

第五篇規(guī)定緊急協(xié)助計(jì)劃，包括宣布程序、聯(lián)邦緊急協(xié)助、協(xié)助的數(shù)量比例（如聯(lián)邦按照75%的比例分擔(dān)花費(fèi)）。一般情況下，除本法第二條規(guī)定提供的協(xié)助外，根據(jù)本篇規(guī)定，對(duì)于單一類型緊急事件，聯(lián)邦總共提供不超過(guò)500萬(wàn)美元的幫助。

第六篇規(guī)定應(yīng)急準(zhǔn)備，包括政策宣布、權(quán)利與職責(zé)等。

第七篇附則，是規(guī)定其他有關(guān)責(zé)任、義務(wù)等事項(xiàng)。

《國(guó)土安全法》（2002年）。該法于2002年11月25日由喬治·沃克·布什簽署，60天后生效。該法要求建立國(guó)土安全部，負(fù)責(zé)應(yīng)急響應(yīng)、準(zhǔn)備、恢復(fù)以及應(yīng)急通訊、協(xié)調(diào)、運(yùn)行、溝通服務(wù)，以便支持聯(lián)邦、州、當(dāng)?shù)卣閳?bào)系統(tǒng)，形成覆蓋各災(zāi)種的應(yīng)急管理體制。該法具體規(guī)定了概念定義、機(jī)構(gòu)設(shè)定、相關(guān)保護(hù)與安全等方面的內(nèi)容。第一條涉及建立國(guó)土安全部；第二條涉及信息分析與基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)；第三條涉及支持國(guó)土安全的科學(xué)與技術(shù)；第四條涉及邊境運(yùn)輸安全指揮部、美國(guó)海關(guān)服務(wù)、移民實(shí)施部門職責(zé)、公民與移民服務(wù)等；第五條涉及應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)；第六條涉及美國(guó)部隊(duì)和其他政府組織的成員收到慈善資助的處理；第七條涉及管理內(nèi)容；第八條涉及非政府機(jī)構(gòu)、總檢察長(zhǎng)、海岸警衛(wèi)隊(duì)等之間的協(xié)調(diào)；第九條涉及美國(guó)國(guó)土安全委員會(huì)；第十條涉及信息安全；第十一條涉及司法部規(guī)定；第十二條涉及航空戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)法規(guī)。

其他有關(guān)法律。例如，《情報(bào)系統(tǒng)改革與預(yù)防恐怖法》（2004年），規(guī)定要加強(qiáng)應(yīng)急通訊，授權(quán)國(guó)土安全部部長(zhǎng)建立全面的全國(guó)公共安全通訊，建立內(nèi)部監(jiān)督通報(bào)辦公室，確保安全通訊。

總統(tǒng)指令

《國(guó)內(nèi)突發(fā)事件安全管理》（總統(tǒng)指令第5號(hào)，2003年2月28號(hào)發(fā)布）。主要是針對(duì)國(guó)內(nèi)突發(fā)事件管理。美國(guó)需要建立統(tǒng)一全面的國(guó)內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，加強(qiáng)管理國(guó)內(nèi)突發(fā)事件的能力，聯(lián)邦政府所有部門需要通力配合提供資源支持，在職責(zé)范圍內(nèi)保護(hù)國(guó)家安全。

《國(guó)家準(zhǔn)備》（總統(tǒng)指令第8號(hào)，2011年3月30日奧巴馬簽署）。目的是指導(dǎo)全國(guó)從聯(lián)邦一級(jí)到個(gè)體公民，對(duì)給國(guó)家安全造成最大威脅的各種情形采取預(yù)防、保護(hù)、減災(zāi)、響應(yīng)、恢復(fù)等措施。通過(guò)系統(tǒng)的準(zhǔn)備，使美國(guó)更好地應(yīng)對(duì)外部威脅，強(qiáng)化保護(hù)。這些外部威脅包括恐怖事件、自然災(zāi)害、人為事件。

政策指南

《全國(guó)突發(fā)事件管理體系（第三版）》（以下簡(jiǎn)稱“體系”），由國(guó)土安全部發(fā)布。2004年出臺(tái)第一版，2008年修改第二版，2017年10月第三次修改。該《體系》的核心內(nèi)容之一就是建立事件的指揮體系，指揮體系由指揮長(zhǎng)、安全官員、新聞官員、協(xié)調(diào)官員，以及行動(dòng)部、計(jì)劃部、物流部、財(cái)務(wù)部組成?！扼w系》的具體內(nèi)容包括事件管理體系及特點(diǎn)、基本情況與概念、應(yīng)用范圍、背景、資源管理準(zhǔn)備、突發(fā)事件過(guò)程中資源管理、互助、指導(dǎo)與協(xié)調(diào)、事件指揮系統(tǒng)、行動(dòng)中心、多部門協(xié)調(diào)小組、聯(lián)合信息系統(tǒng)、事件管理體系指揮與協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)的相互連通、通訊信息管理、事件信息、通信標(biāo)準(zhǔn)與格式等。

《聯(lián)邦應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃》（Federal Response Plan），根據(jù)《羅伯特·斯坦福災(zāi)難救濟(jì)和緊急救助法》而制定。該《計(jì)劃》規(guī)定了聯(lián)邦政府及其相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的職責(zé)與協(xié)調(diào)任務(wù)。特點(diǎn)是實(shí)行屬地響應(yīng)原則，只有超出州與地方政府應(yīng)對(duì)能力的重大災(zāi)難與突發(fā)事件，聯(lián)邦或州政府才會(huì)提供幫助。2004年12月，該《計(jì)劃》修改為《國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃》（National Response Plan）,確定了全國(guó)統(tǒng)一、覆蓋全部應(yīng)急職責(zé)、全災(zāi)種的國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃。2008年，《國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃》調(diào)整為《全國(guó)計(jì)劃框架》（National Planning Framework）。2012 年，國(guó)土安全部在此基礎(chǔ)上又出臺(tái)5個(gè)具體框架，即《全國(guó)預(yù)防框架》《全國(guó)保護(hù)框架》《全國(guó)減災(zāi)框架》《全國(guó)響應(yīng)框架》《全國(guó)恢復(fù)框架》，涵蓋所有應(yīng)急準(zhǔn)備要求的各個(gè)環(huán)節(jié)。2016年6月，國(guó)土安全部發(fā)布新修改的《全國(guó)計(jì)劃框架》，規(guī)定了預(yù)防、保護(hù)、響應(yīng)、恢復(fù)等，涉及具體范圍、職責(zé)、核心能力、協(xié)調(diào)構(gòu)架與整合等方面的內(nèi)容。相應(yīng)地，全國(guó)預(yù)防、保護(hù)、減災(zāi)、響應(yīng)、恢復(fù)框架也適時(shí)修改完善。

《全國(guó)緊急狀態(tài)通訊計(jì)劃》。2008年公布，是部門依法制定的對(duì)全國(guó)應(yīng)急溝通方面的指南性文件。“應(yīng)急溝通”是指為成功地進(jìn)行突發(fā)事件管理而進(jìn)行溝通和信息交換的手段方法。緊急狀態(tài)通訊是各層級(jí)政府、部門、非政府組織以及公眾之間聯(lián)絡(luò)的共同使命，該《通訊計(jì)劃》是協(xié)調(diào)完成此項(xiàng)使命的基礎(chǔ)，由應(yīng)急響應(yīng)辦公室負(fù)責(zé)起草，征求了外部超過(guò)350個(gè)相關(guān)利益方的意見(jiàn)，運(yùn)行非常成功。該《通訊計(jì)劃》的目的是最大限度地利用所有溝通手段（如聲音、視頻、數(shù)據(jù)等）進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)。

《美國(guó)應(yīng)急通訊系統(tǒng)全生命過(guò)程計(jì)劃指南》，由國(guó)土安全部于2011年8月發(fā)布。主要規(guī)定應(yīng)急通訊系統(tǒng)的生命周期管理，包括計(jì)劃、購(gòu)買、實(shí)施、支持與維護(hù)等。

《應(yīng)急管理戰(zhàn)略規(guī)劃2018-2022》，由聯(lián)邦應(yīng)急管理署于2018年3月15日發(fā)布，對(duì)未來(lái)五年的應(yīng)急管理工作方向和目標(biāo)提出了整體思路和方案。確定三大戰(zhàn)略目標(biāo)，一是防災(zāi)減災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)文化建設(shè)；二是做好重特大災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備；三是簡(jiǎn)化風(fēng)險(xiǎn)防控、應(yīng)急管理和災(zāi)后恢復(fù)的流程。

美國(guó)應(yīng)急管理法規(guī)政策對(duì)我國(guó)的啟示

充分發(fā)揮中國(guó)在應(yīng)急管理方面的體制和法制優(yōu)勢(shì)

美國(guó)是聯(lián)邦制的國(guó)家，聯(lián)邦與各州實(shí)行分權(quán)原則，各自有獨(dú)立的法律體系。美國(guó)各州保持相當(dāng)?shù)淖灾螜?quán)，每個(gè)州都有自己的法律體系，而且法律內(nèi)容也有差異。這就造成在應(yīng)急管理的執(zhí)行層面有大量需要協(xié)調(diào)的事務(wù)，尤其是發(fā)生重大災(zāi)難時(shí)，應(yīng)急響應(yīng)的及時(shí)性難免受到指責(zé)。如果災(zāi)難超出了州的控制能力范圍，州政府需要向聯(lián)邦政府申請(qǐng)，由總統(tǒng)下令聯(lián)邦機(jī)構(gòu)參與救援，在很多災(zāi)難事件中受制于聯(lián)邦和州之間的不同法律規(guī)定，經(jīng)常會(huì)有部門間合作的困難或問(wèn)題。究其原因，源于美國(guó)聯(lián)邦制的政體以及法律制度的不統(tǒng)一。在這一點(diǎn)上，我國(guó)有明顯的體制和法制優(yōu)勢(shì)。我國(guó)應(yīng)急管理部整合了11個(gè)部門的13項(xiàng)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急工作的綜合管理、全過(guò)程管理與應(yīng)急力量資源的優(yōu)化整合。與美國(guó)國(guó)土安全部相比，我國(guó)應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)的領(lǐng)域不僅包括各個(gè)災(zāi)種的自然災(zāi)害，也包括生產(chǎn)安全事故預(yù)防與處置，在職能上不僅涵蓋了應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急救援，也涵蓋了在防災(zāi)減災(zāi)方面發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)和管理作用，是具有中國(guó)特色的應(yīng)急管理模式。我們的這種體制、模式不僅可以做到集中力量辦大事，在重大災(zāi)難面前一方有難、八方支援，還可以做到更加集約高效的防控風(fēng)險(xiǎn)，確保應(yīng)急管理工作的整體性和協(xié)同性。從中國(guó)的立法體系來(lái)看，法律由全國(guó)人大制定、行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院制定，各部門和各地方在法律、行政法規(guī)的約束下制定地方性法規(guī)和規(guī)章，不存在中央和各地法律制度不統(tǒng)一的問(wèn)題，避免了出現(xiàn)類似美國(guó)“卡特里娜”颶風(fēng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，需要先在法律層面做好協(xié)調(diào)聯(lián)邦與地方應(yīng)急處置工作，導(dǎo)致災(zāi)害救援遲緩的后果。所以，我們要堅(jiān)持“四個(gè)自信”，充分發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體制和法制優(yōu)勢(shì)，做好頂層設(shè)計(jì)，盡快形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的應(yīng)急體系，促進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理現(xiàn)代化。

借鑒美國(guó)應(yīng)急管理法規(guī)政策規(guī)定具體明確的經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)應(yīng)急管理法律的規(guī)定非常具體，涵蓋應(yīng)急響應(yīng)、救助全過(guò)程。例如《羅伯特·斯坦福災(zāi)難救濟(jì)和緊急援助法》從預(yù)防災(zāi)難計(jì)劃、預(yù)警、救援、補(bǔ)償、提供幫助計(jì)劃等都有詳細(xì)的規(guī)定，操作性很強(qiáng)。美國(guó)應(yīng)急管理政策指南文件依據(jù)法律和總統(tǒng)指令而制定，規(guī)定更加具體明確。例如聯(lián)邦應(yīng)急管理署發(fā)布的《全國(guó)突發(fā)事件管理體系》和《全國(guó)緊急狀態(tài)通訊計(jì)劃》，無(wú)論從管理還是技術(shù)層面都規(guī)定非常詳盡，對(duì)于部門、組織、公眾來(lái)說(shuō)是真正具有操作意義的指南。例如美國(guó)甚至在政策指南文件中細(xì)致規(guī)定了全國(guó)應(yīng)急家庭注冊(cè)和定位系統(tǒng)（包括家庭人員信息登記系統(tǒng)），以便于應(yīng)急響應(yīng)時(shí)尋找失聯(lián)人員。

我國(guó)應(yīng)急管理工作致力于保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感；應(yīng)急管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，無(wú)論災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中救援、災(zāi)后救助均直接與人民群眾切身利益息息相關(guān)，這就要求在應(yīng)急管理的法規(guī)制度建設(shè)中必須提出更具體更有效的減輕災(zāi)難后果、保護(hù)人民群眾利益的措施，美國(guó)在法律法規(guī)和政策制定上強(qiáng)調(diào)“具體”“明確”的經(jīng)驗(yàn)，值得我國(guó)學(xué)習(xí)借鑒。在我國(guó)應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)政策制定過(guò)程中，可以將多年來(lái)災(zāi)害治理經(jīng)驗(yàn)和理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新細(xì)化為直接具備可操作性的條文；擴(kuò)大志愿者、公眾、民間救援組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)中堅(jiān)力量的參與，建立更具開(kāi)放性和包容性的應(yīng)急響應(yīng)框架，引入更加靈活、多樣、柔性的工作手段；以具體詳細(xì)的法律法規(guī)、政策文件來(lái)明確規(guī)范應(yīng)急管理各項(xiàng)工作。

加快健全完善我國(guó)應(yīng)急管理法規(guī)體系

要適應(yīng)新體制，就要做好法規(guī)方面的頂層設(shè)計(jì)，加快健全完善我國(guó)應(yīng)急管理法律體系。以統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法制體系支撐新的應(yīng)急管理體制機(jī)制規(guī)范，科學(xué)、有效運(yùn)行。

一是對(duì)現(xiàn)有應(yīng)急管理法律法規(guī)盡快集中修訂。目前，大量的應(yīng)急管理法律法規(guī)與新的管理體制、工作機(jī)制存在較大出入，必須盡快集中進(jìn)行修訂。美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署在奧巴馬政府發(fā)布新的國(guó)家應(yīng)急管理戰(zhàn)略后，于2011年發(fā)動(dòng)3 000余名專業(yè)人員集中修訂了數(shù)十個(gè)聯(lián)邦應(yīng)急管理法規(guī)，迅速構(gòu)建了適應(yīng)新的公共安全戰(zhàn)略的基本制度體系。從我國(guó)目前情況來(lái)看，很難一次性對(duì)《安全生產(chǎn)法》《消防法》《森林防火條例》《草原防火條例》等法律法規(guī)條例進(jìn)行全面修訂，但對(duì)于涉及機(jī)構(gòu)改革、職責(zé)劃轉(zhuǎn)等方面已經(jīng)明確的內(nèi)容可以盡快完成修訂。尚不確定或部門間尚未達(dá)成一致的內(nèi)容可以隨工作進(jìn)展逐步開(kāi)展，充分、靈活地運(yùn)用法律修訂工作機(jī)制，以“小步驟、高頻次”的方式，成熟一項(xiàng)修訂一項(xiàng)。

二是加快制定覆蓋全災(zāi)種的應(yīng)急管理法律法規(guī)。目前，應(yīng)急管理部已確定“1+4”法律框架，擬組織制定《應(yīng)急管理法》《自然災(zāi)害防治法》《應(yīng)急救援組織法》及《應(yīng)急救援隊(duì)伍條例》。應(yīng)加快立法進(jìn)度，力爭(zhēng)在本屆政府任期內(nèi)基本健全應(yīng)急管理法律體系。同時(shí)，可以借鑒美國(guó)在《全國(guó)計(jì)劃框架》下，出臺(tái)了預(yù)防、保護(hù)、減災(zāi)、響應(yīng)、恢復(fù)框架的具體做法，我們應(yīng)在法律法規(guī)框架下，系統(tǒng)考慮制定配套的政策文件及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，作為法律的補(bǔ)充，規(guī)范更加具體的操作步驟、措施等，使每項(xiàng)應(yīng)急管理工作都有章可循，有標(biāo)可依。加強(qiáng)并完善我國(guó)新時(shí)期應(yīng)急管理法律法規(guī)是一項(xiàng)系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性任務(wù)，面臨諸多挑戰(zhàn)，需要進(jìn)行長(zhǎng)期不懈努力。通過(guò)借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際，形成具有中國(guó)特色的應(yīng)急管理法律法規(guī)體系。