孟維偉，由婷婷，羅瑞琪

（中國(guó)市政工程華北設(shè)計(jì)研究總院有限公司，天津市300074）

0 引 言

隨著城市建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和機(jī)動(dòng)化交通的迅速增長(zhǎng)，城市交通問(wèn)題越來(lái)越突出，主要表現(xiàn)在城市組團(tuán)間交通量劇增，城市對(duì)外交通壓力巨大，城區(qū)內(nèi)部交通擁堵無(wú)序、停車問(wèn)題突出等方面。

城市交通問(wèn)題產(chǎn)生的原因，除了交通設(shè)施不能滿足機(jī)動(dòng)車增長(zhǎng)需求外，城市規(guī)劃體系和技術(shù)路線不完善導(dǎo)致的交通與用地協(xié)調(diào)不足也是目前城市交通問(wèn)題產(chǎn)生的重要因素之一。在城市規(guī)劃實(shí)踐中，不論是新區(qū)建設(shè)還是舊城更新，都應(yīng)進(jìn)一步確立交通與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展的理念。本文通過(guò)借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探討城市交通與用地協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃的可行性，從而緩解城市交通問(wèn)題。

1 交通與用地協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題研究

城市交通與城市土地利用是城市空間結(jié)構(gòu)形成的兩種主導(dǎo)因素，兩者相輔相成，相互作用、相互反饋。城市土地利用空間結(jié)構(gòu)是城市交通系統(tǒng)空間布局的基礎(chǔ)，同時(shí)城市交通系統(tǒng)也進(jìn)一步引導(dǎo)土地利用發(fā)展方向，強(qiáng)化城市空間結(jié)構(gòu)。對(duì)于城市規(guī)劃來(lái)說(shuō)，研究如何充分、合理地利用各種交通條件，組織各項(xiàng)城市功能，引導(dǎo)城市空間有序發(fā)展，提高城市運(yùn)行效率，是規(guī)劃的基本工作之一。其主要途徑即實(shí)現(xiàn)交通與用地的協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。

2010 年，建設(shè)部《城市綜合交通體系規(guī)劃編制辦法》要求“城市綜合交通體系規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與城市總體規(guī)劃同步編制，相互反饋與協(xié)調(diào)”，明確提出了綜合交通規(guī)劃應(yīng)“優(yōu)化交通模式與土地使用的關(guān)系”[2]。

目前，建立相對(duì)完整的數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，成為近年來(lái)交通規(guī)劃的主要技術(shù)手段。

第一，通過(guò)數(shù)據(jù)分析建立起交通與用地相互反饋的關(guān)系，提出主動(dòng)引導(dǎo)交通體系規(guī)劃的思想和數(shù)學(xué)模型系統(tǒng)；

第二，逐步建立城市區(qū)域性交通改善措施及技術(shù)體系。

目前，在實(shí)踐中應(yīng)用較多的是公共交通引導(dǎo)下的土地開發(fā)模式（TOD, Transit-oriented Development），即建立公共交通引導(dǎo)下的城市土地開發(fā)利用規(guī)劃思路，以協(xié)調(diào)交通系統(tǒng)和土地利用的關(guān)系，緩解舊城區(qū)更新過(guò)程中的交通壓力，避免新城區(qū)產(chǎn)生新的交通問(wèn)題[3]。

綜合來(lái)看，現(xiàn)階段交通與用地協(xié)調(diào)的基本思路有兩種：一種是“供給滿足方式”；另一種是“交通與用地協(xié)調(diào)發(fā)展方式”?！肮┙o滿足方式”是指通過(guò)隨開發(fā)強(qiáng)度和地區(qū)人口的增加而增設(shè)各種道路交通設(shè)施來(lái)緩解交通問(wèn)題，是在“土地利用規(guī)劃先行、再進(jìn)行交通設(shè)施配套”的常規(guī)思路下進(jìn)行交通與用地同步發(fā)展的方式。該方式只能一時(shí)緩解而無(wú)法從根源上解決交通問(wèn)題?！敖煌ㄅc用地協(xié)調(diào)發(fā)展方式”是指通過(guò)交通引導(dǎo)土地利用發(fā)展，土地利用布局引導(dǎo)交通出行，使得交通設(shè)施建設(shè)與土地利用布局相互支撐，協(xié)調(diào)發(fā)展。該方式優(yōu)化了交通與土地開發(fā)的關(guān)系，有利于城市的健康發(fā)展。

2 交通與用地協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃實(shí)踐

2.1 新加坡交通與土地一體化規(guī)劃

新加坡是國(guó)際航運(yùn)中心，國(guó)土面積小、人口密度大，采用高強(qiáng)度開發(fā)的規(guī)劃和建設(shè)模式是其必然的選擇。由于成功實(shí)現(xiàn)了交通與用地發(fā)展一體化的規(guī)劃，新加坡不僅土地利用高效集約，而且也是交通系統(tǒng)效率最高的城市之一。

2.1.1 總體規(guī)劃編制

新加坡于1958 年編制了第一版土地利用總體規(guī)劃，交通規(guī)劃被列為主要內(nèi)容之一。但是，受當(dāng)時(shí)規(guī)劃思想的限制，該版規(guī)劃更多從工程學(xué)角度出發(fā)，過(guò)于注重道路網(wǎng)絡(luò)的布局，而未將道路交通與周邊土地利用有機(jī)銜接，導(dǎo)致大量的長(zhǎng)距離過(guò)境道路穿越城區(qū)。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)區(qū)與居住區(qū)距離大，難以實(shí)現(xiàn)職住平衡。20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃以土地利用和交通規(guī)劃為核心，逐步取代了總體規(guī)劃。1971 年，新加坡完成了新一輪概念規(guī)劃的編制。該規(guī)劃確定了未來(lái)20 年的城市空間發(fā)展。該版規(guī)劃最突出的特點(diǎn)是“交通與用地系統(tǒng)的整合”，后又有1991、2001、2011 年規(guī)劃，日趨完善（見圖1）。

圖1 新加坡概念規(guī)劃

新一輪概念規(guī)劃具有以下特點(diǎn)：

（1）圍繞城市中心規(guī)劃環(huán)狀發(fā)展帶，高密度住宅與工業(yè)區(qū)環(huán)繞城市中心，其他功能中心相對(duì)分散并由交通干道連接。

（2）新城建設(shè)及配套大運(yùn)量交通系統(tǒng)（MRT），規(guī)劃把原有的單中心加放射性道路的空間模式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄行膮^(qū)加外圍環(huán)狀路的形態(tài)，避免造成中心區(qū)的交通擁堵。

（3）就業(yè)中心規(guī)劃也貫徹“交通與用地系統(tǒng)的整合”原則。新加坡的企業(yè)也通常選址在城市周邊土地充裕且地價(jià)便宜的區(qū)域。在規(guī)劃中，這些工業(yè)企業(yè)聚集在工業(yè)園區(qū)內(nèi)，避免分散布局。

（4）零售商業(yè)從市中心區(qū)逐步分散到外圍，公共交通車站周邊成為零售商業(yè)集中的區(qū)域。由于土地交通可達(dá)性高，即便是非城市中心區(qū)，其車站周邊的地價(jià)也高于平均地價(jià)30%左右。

2.1.2 交通管控政策

新加坡的公交系統(tǒng)（MRT）于1983 年開始動(dòng)工，修建MRT 正值新加坡高速發(fā)展時(shí)期，這也是MRT 能夠引導(dǎo)城市增長(zhǎng)方向的原因之一。MRT 連接了新城的中心區(qū)，巴士系統(tǒng)則將新城其他部分與中心區(qū)連接起來(lái)。新加坡的巴士系統(tǒng)由私人運(yùn)營(yíng)，1/3 乘坐MRT 的客流采用巴士換乘MRT，幾乎所有的新城居民都居住在距巴士站5 min 的步行距離內(nèi)。新加坡公交系統(tǒng)（MRT）的成功離不開與巴士系統(tǒng)的無(wú)逢銜接。

新加坡在1991 年概念規(guī)劃的基礎(chǔ)上，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)公交系統(tǒng)的主導(dǎo)地位。同時(shí)，為了保證新建居住區(qū)仍具有較高的交通可達(dá)性，新加坡采用了“組團(tuán)式”規(guī)劃結(jié)構(gòu)。土地開發(fā)被分配到區(qū)域中心、次區(qū)域中心、城市邊緣中心與新城中心。該規(guī)劃追求各中心功能與布局的平衡，并采用輕軌交通連接新建的中心，從而縮短通勤距離。

新加坡通過(guò)交通與用地發(fā)展一體化的規(guī)劃策略實(shí)現(xiàn)交通與用地的一體化、協(xié)調(diào)發(fā)展，通過(guò)制定中長(zhǎng)期概念規(guī)劃，將土地開發(fā)與交通體系密切結(jié)合，通過(guò)嚴(yán)格的交通管控政策，大大提高了城市運(yùn)營(yíng)效率，也保證了城市運(yùn)行的公平。

2.2 哥本哈根公共交通引導(dǎo)土地利用

2.2.1 總體規(guī)劃編制

1947 年，哥本哈根市政廳提出了“手指形態(tài)規(guī)劃”（見圖2）。城市開發(fā)沿放射形走廊發(fā)展，軌道交通系統(tǒng)沿著發(fā)展走廊自中心城區(qū)向外輻射，軌道交通線路沿線的土地開發(fā)與軌道交通整合，多數(shù)公共建筑和高密度的住宅區(qū)都集中在軌道交通車站周圍，使新城的居民方便地利用軌道交通出行。在中心城區(qū)，公交系統(tǒng)與完善的慢行系統(tǒng)結(jié)合，共同維持并加強(qiáng)了中心城區(qū)的交通功能。哥本哈根的居民主要采用公共交通、步行以及自行車出行，人均汽車擁有率較低。

圖2 哥本哈根交通引導(dǎo)土地利用形態(tài)示意

城市發(fā)展方向與交通走廊結(jié)合，且指向中心城區(qū)，有利于維持一個(gè)強(qiáng)大的中心城區(qū)。軌道交通系統(tǒng)覆蓋了新城區(qū)，滿足了新區(qū)與市中心之間的出行需要。如此，提高了土地利用率，并節(jié)省了大量基礎(chǔ)設(shè)施的投資。

2.2.2 交通發(fā)展政策

為了支持城市土地開發(fā)，哥本哈根交通規(guī)劃從交通投資、非機(jī)動(dòng)車配合及價(jià)格杠桿等方面采取措施。

（1）交通優(yōu)先投資政策

城市郊區(qū)化及擴(kuò)散效應(yīng)導(dǎo)致重軌交通載客率下降。針對(duì)該問(wèn)題，哥本哈根政府優(yōu)先保證交通投資，投入更多的巴士來(lái)連接走廊之間和距離鐵路車站較遠(yuǎn)的新城區(qū)域，同時(shí)進(jìn)一步提高車站周圍的開發(fā)強(qiáng)度。

（2）非機(jī)動(dòng)化出行政策

哥本哈根積極發(fā)展自行車道路網(wǎng)，從20 世紀(jì)80 年代中期開始，哥本哈根逐步減少機(jī)動(dòng)車道及路邊停車空間，改建為自行車道。目前，40%的居民選擇騎自行車再換乘軌道交通的出行方式。同時(shí)，優(yōu)化自行車道騎行設(shè)計(jì)，從交通設(shè)施轉(zhuǎn)向慢行、休閑空間，創(chuàng)造了愜意的騎行空間，提高了非機(jī)動(dòng)車出行的積極性。

2.3 香港土地混合使用和集成開發(fā)

香港是世界的金融中心，也是重要的交通樞紐。香港土地資源較少，地價(jià)最昂貴，開發(fā)強(qiáng)度大。1000 km2左右的用地面積承載了近700 萬(wàn)常住人口，并且年流動(dòng)人口超過(guò)100 萬(wàn)人。人口密度高、開發(fā)強(qiáng)度大，城市運(yùn)轉(zhuǎn)效率需求高，對(duì)道路交通出行強(qiáng)度要求極大。

從城市整體發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，香港從發(fā)展戰(zhàn)略、設(shè)計(jì)技術(shù)導(dǎo)向以及土地出讓制度三方面均建立了交通與用地協(xié)調(diào)發(fā)展的框架，主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

（1）公共交通引導(dǎo)下的城市土地使用模式（TOD）

受土地條件緊張、人口密度高、地形條件復(fù)雜等因素的制約，香港在過(guò)去近50 年的快速發(fā)展過(guò)程中，采取了高密度、組團(tuán)化發(fā)展模式，形成了以公共交通，尤其是軌道交通引導(dǎo)下的高密度土地利用方式。在此發(fā)展模式的引導(dǎo)下，全港約45%的人口居住地在距離地鐵車站500 m 的范圍內(nèi)。

香港以金融服務(wù)業(yè)為主，其就業(yè)人口密度高，出行強(qiáng)度大，更需要大運(yùn)量的軌道交通支持。為此，香港的用地與大運(yùn)量的公共交通緊密結(jié)合，新界地區(qū)約有80%的產(chǎn)業(yè)用地布置在軌道車站附近的就業(yè)中心內(nèi)，而用地面積僅占新界總面積的2.5%，呈典型的高密度緊湊布局。各類商務(wù)設(shè)施更高度集中在各類公共交通樞紐附近。

高密度的發(fā)展使土地利用更集約、高效，不僅利于公共交通的發(fā)展運(yùn)營(yíng)，也增強(qiáng)了地鐵站附近物業(yè)的吸引力，使交通公司的投資取得穩(wěn)定的利潤(rùn)回報(bào)。

（2）土地混合使用

在土地混合使用的理念下，建筑空間容納了更多的交通空間。除交通站點(diǎn)外，慢行系統(tǒng)、城市休憩公共空間、公交站和交通換乘站也與建筑緊密結(jié)合，各種空間要素組織成立體網(wǎng)絡(luò)，不僅改善了出行環(huán)境，也增強(qiáng)了城市活力。

（3）功能集成開發(fā)

在用地緊張的條件下，土地高密度、混合使用以及不同功能集成開發(fā)，成為香港土地資源的最有效利用方式。此種土地使用方式避免了很多對(duì)外出行的需求，縮短了出行距離，提高了運(yùn)行效率。香港的建筑較多采用綜合體形式，如金鐘太古廣場(chǎng)，將商業(yè)、辦公、酒店以及軌道交通站點(diǎn)等功能布置在一棟建筑內(nèi)，各部分有機(jī)銜接，高度集成，互相促進(jìn)，使建筑本身運(yùn)行和土地使用具備高效、集約的特點(diǎn)。

一般情況下，香港的交通站與建筑組合采用以下方式：地下二層與地鐵車站結(jié)合，其他部分作為停放使用；地面一層與公共交通汽車站結(jié)合，且與地鐵站出入口鄰近，使換乘距離最短，盡少占用建筑空間的同時(shí)，提高了交通效率；地上二層為商業(yè)、辦公等功能區(qū)，與空中步行道銜接，使步行系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化。通過(guò)交通設(shè)施與其他建筑集成，趨近于“零換乘”，一方面增加綜合交通體系的運(yùn)行效益，另一方面促進(jìn)區(qū)域業(yè)態(tài)的提升，提高城市經(jīng)營(yíng)效益。圖3 為交通站與建筑組合設(shè)計(jì)示意圖。

圖3 交通站與建筑組合設(shè)計(jì)示意圖

香港土地使用與交通設(shè)施整合開發(fā)的實(shí)踐表明，以公共交通規(guī)劃建設(shè)引導(dǎo)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和空間發(fā)展，對(duì)于土地資源緊張、人口密度大的地區(qū)來(lái)說(shuō)，是解決城市發(fā)展交通瓶頸、提升城市活力的有效措施。

3 結(jié) 語(yǔ)

面對(duì)高速城鎮(zhèn)化與機(jī)動(dòng)化雙重作用下城市發(fā)展的實(shí)際需求，尤其是機(jī)動(dòng)化產(chǎn)生的各種交通問(wèn)題，應(yīng)首先樹立交通與用地協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃理念，并構(gòu)建交通與土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)融合的城市規(guī)劃編制技術(shù)路徑，從規(guī)劃編制層面為交通與用地協(xié)調(diào)奠定基礎(chǔ)。

通過(guò)總結(jié)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)劃實(shí)踐方面，交通設(shè)施與土地一體化、集成設(shè)計(jì)的思想和方法值得高強(qiáng)度開發(fā)區(qū)域借鑒。在城市的管理方面，高密度地區(qū)用地局限，新增交通供給難度較大，研究有效的需求管理更具有現(xiàn)實(shí)意義。