賈 寧（北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院遺產(chǎn)保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心 北京 100085）

薛 楊（北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院遺產(chǎn)保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心 北京 100085）

張 捷（北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院遺產(chǎn)保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心 北京 100085）

張晶晶（北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院遺產(chǎn)保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心 北京 100085）

王 歡（北京建筑大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 北京 100044）

霍曉衛(wèi)①（北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院遺產(chǎn)保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心 北京 100085）

文物資源的豐富度是歷史文化名城（以下簡稱“歷史名城”或“名城”）認(rèn)定和申報的必要條件?！段奈锉Ｗo(hù)法》中定義歷史文化名城是“保存文物特別豐富并且具有重大歷史價值或者革命紀(jì)念意義的城市”。截至目前，在國務(wù)院公布的134座國家歷史文化名城③根據(jù)住建部相關(guān)資料統(tǒng)計，除國務(wù)院公布的134座國家歷史文化名城以外，包括湖南、浙江、安徽、遼寧在內(nèi)的部分省份還根據(jù)本省文化資源情況，陸續(xù)公布了176座省級歷史文化名城。中，按照城市行政級別劃分，包括4座直轄市、89座地級城市以及41座縣級城市，保存有大量價值突出、內(nèi)涵豐富的珍貴文物，以及各類集中連片、連線的區(qū)域性文物資源。這些文物是歷史名城得以存在的基本資源，是名城歷史文化價值的核心物質(zhì)載體，也是塑造名城特色文化空間的重要基礎(chǔ)。

然而，我國的歷史名城在申報成功以后，往往是實施多、評估少，全國范圍內(nèi)開展過的名城管理與實施評估檢查等工作中④由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和國家文物局聯(lián)合組織開展、針對全國范圍內(nèi)名城保護(hù)工作的大規(guī)模評估檢查有過兩次，分別在2011年與2017年。，又多針對名城風(fēng)貌管控與歷史文化街區(qū)保護(hù)等方面，而涉及文物保護(hù)的內(nèi)容則較少?？梢哉f，無論是在制度層面還是實踐層面，均未進(jìn)行過針對名城文物保護(hù)的綜合評估，導(dǎo)致名城文物管理的實際狀況未能得以明確。

近年來，國家從頂層設(shè)計出發(fā)，不斷提高了對文物保護(hù)利用的重視程度，2016年以來陸續(xù)出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強文物工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強文物安全工作的實施意見》《關(guān)于加強文物保護(hù)利用改革的若干意見》等重要文件，對各項文物保護(hù)利用提出了全面的深化要求。在這樣的形勢下，亟需從遺產(chǎn)保護(hù)與社會經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展的角度，對名城文物保護(hù)的現(xiàn)狀問題與開展趨勢進(jìn)行深入梳理。而通過開展科學(xué)評估的方式，不僅有利于掌握名城文物保護(hù)的實際情況，更能發(fā)揮“以評促改、以評促建”的作用，督促各級政府明確名城保護(hù)的主體意識與問題意識，不斷提高名城文物保護(hù)管理的綜合水平。

2016-2018年，北京清華同衡遺產(chǎn)保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心先后承擔(dān)了國家文物局委托開展的“歷史文化名城文物保護(hù)評估研究課題”（2016-2017）與“歷史文化名城文物保護(hù)評估試點項目”（2017-2018）。為了保證試點結(jié)果的相對集中度與完整性，課題組統(tǒng)一選取了40座縣級名城⑤本次評估開展時間為2017年11月-2018年9月，不含2018年5月最新公布的第134座歷史文化名城——河北省蔚縣，即第41座縣級國家歷史文化名城。開展文物保護(hù)評估（圖1）。通過書面評估與現(xiàn)場復(fù)核⑥現(xiàn)場復(fù)核的縣級名城為正定、鳳凰、鎮(zhèn)遠(yuǎn)、會澤、大理、歙縣、壽縣、宜興、蓬萊、平遙、新絳。相結(jié)合的方式，系統(tǒng)了解了縣級名城在文物資源管理、文物本體及環(huán)境保護(hù)、文物資源利用及體制機制管理等方面的開展情況、成功經(jīng)驗及存在問題?，F(xiàn)將評估報告簡述如下：

表1 40座縣級名城公布時間

一、資源摸底：縣級名城與文物分布統(tǒng)計

（一）縣級名城概況

1982年、1986年、1994年所公布的三批國家級名城中，縣級名城的數(shù)量分別為2座、9座、16座，占各批次名城總數(shù)的比例分別是0.8%、24%、43%。2001年以來通過各地的主動申報，又陸續(xù)增補了13座，如近年增補的高郵、龍泉等皆為縣級城市（見表1）。根據(jù)筆者了解的情況，仍有不少縣級城市正在積極申報名城或者有申報的意愿，可以預(yù)見，未來縣級名城數(shù)量仍會不斷增加。

從40座縣級名城的空間分布⑦我國依據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平，將全國范圍分為東部、中部、西部、東北部。來看（圖2），西部地區(qū)縣級名城16座，涉及8省區(qū)，主要集中在新疆、四川、云南；東部地區(qū)縣級名城12座，涉及6省，主要集中在山東、江蘇、浙江；中部地區(qū)縣級名城11座，涉及6省，主要集中在山西、安徽；東北地區(qū)縣級名城僅有1座。總體來看，山東、河南、江蘇、安徽、云南、四川、新疆等文物資源大省，集中分布了較多的縣級名城（圖3）。

（二）縣級名城文物資源

根據(jù)來自地方的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，在40座縣級名城中，含全國重點文物保護(hù)單位273處、省級文物保護(hù)單位625處、市縣級文物保護(hù)單位5154處、尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動文物14336處⑧各級不可移動文物在下文中將相應(yīng)地分別簡稱為“國保”“省?！薄笆锌h?！薄暗怯洸豢梢苿游奈铩?。。各級文物保護(hù)單位總量與登記不可移動文物數(shù)量的比例關(guān)系約為3:7。而根據(jù)國家文物局《關(guān)于加強尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動文物保護(hù)工作的通知》里提到的，全國范圍內(nèi)各級文物保護(hù)單位總量與登記不可移動文物總量的比例關(guān)系約為2:8（圖4）。在40座縣級名城中，文物保護(hù)單位占不可移動文物總數(shù)比例超過20%的名城有30座⑨伴隨著各級政府對文物認(rèn)定工作越來越重視，第三次全國文物普查（以下簡稱“三普”）結(jié)束后，不少登記不可移動文物被公布為文物保護(hù)單位，尤其以縣級文物保護(hù)單位居多，如鎮(zhèn)遠(yuǎn)、庫車、壽縣、青州、新絳、鐘祥等城市的縣保數(shù)量都已超文物總數(shù)的50%。對于這種情況，部分地方文物工作者承擔(dān)著較大的文物資源管理壓力，如新絳三普后縣?？倲?shù)達(dá)到661處，在日常文物工作中面臨著文物安全監(jiān)管的巨大責(zé)任壓力。（圖5），說明在縣級名城文物資源結(jié)構(gòu)中，文物保護(hù)單位的占比高于全國水平，體現(xiàn)了重要文物的集中度。

歷史文化名城一般會劃定歷史城區(qū)與歷史文化街區(qū)范圍，為能夠掌握縣級名城中文物資源的分布情況，課題組嘗試讓資料填報單位梳理了文物資源的空間分布信息。根據(jù)填報資料粗略統(tǒng)計，40座縣級名城中，分布在歷史城區(qū)及歷史文化街區(qū)內(nèi)的文物數(shù)量為3700余處，約占所有縣級名城文物總數(shù)的18%（見表2）。

具體到各座城市來說，該比例較低者如鄒城、都江堰、閬中、鐘祥、新絳等地在1%～5%之間，比例較高者如鎮(zhèn)遠(yuǎn)、巍山、祁縣、高郵、常熟等地均超40%。一般來說，縣級名城歷史城區(qū)范圍往往不大，如鎮(zhèn)遠(yuǎn)6平方千米、巍山2平方千米、祁縣0.5平方千米、高郵4平方千米、常熟2.4平方千米，這些對于面積可達(dá)數(shù)千平方千米的市域面積來說比例不足1%，比重極低?？梢妼τ诿莵碚f，文物資源在空間范圍上的集聚性特點是非常顯著的，這對城市中的文物管理工作提出了較高的要求。

表2 40座縣級名城不可移動文物的空間分布數(shù)量統(tǒng)計

二、全面觀察：名城中常規(guī)性文物工作的開展

名城文物保護(hù)工作的開展，應(yīng)首先完成全國文物工作框架下的常規(guī)性文物事項。本次評估首先對這一層次問題給予反饋。

（一）文物資源管理

1.文物登錄與信息管理的規(guī)范化成為趨勢

三普結(jié)束以來，多數(shù)縣級名城在文物認(rèn)定及名錄公布、保護(hù)范圍公布、文物“四有”工作等方面加強了管理的規(guī)范程度，具體表現(xiàn)為：

近七成縣級名城能夠通過政務(wù)信息平臺向社會公開相關(guān)文物信息。三普成果、不斷更新的各批次文物保護(hù)單位名錄、文物保護(hù)范圍與建設(shè)控制地帶劃定文件等的公布，具有常態(tài)化、規(guī)范化、連續(xù)性的特點。少數(shù)城市對于不可移動文物的定級工作開展較為遲緩，以至于在三普結(jié)束以后的數(shù)年間，從未開展文物申報定級工作，部分城市中諸如府衙舊址、城隍廟等對于歷史城市格局建制具有標(biāo)志意義的建筑，還僅是登記不可移動文物級別。

縣級名城文物“四有”工作整體實施情況尚可（見表3），其中國保和省?！八挠小惫ぷ飨鄬ν陚?，縣?！八挠小惫ぷ魍瓿沙潭炔灰?，相對來說“保護(hù)范圍劃定”“文物標(biāo)志設(shè)立”的完成度優(yōu)于“建立文物檔案”“設(shè)置管理機構(gòu)”。普遍存在的具體問題包括：文物保護(hù)范圍劃定還未能實現(xiàn)全面覆蓋；縣保單位不少存在“三普檔案充文物檔案”的情況，未能按照文物保護(hù)檔案要求編制專門檔案；文物管理機構(gòu)的設(shè)立率普遍偏低、狀況不明晰等⑩參與現(xiàn)場復(fù)核工作的專家從規(guī)范化角度提出了一些建議和意見，包括：1）文物保護(hù)區(qū)劃劃定的科學(xué)性需要加強（尤其是城市核心建設(shè)區(qū)域中，“外擴X米”的劃定方式與城鄉(xiāng)規(guī)劃的銜接性不高）；2）區(qū)劃范圍的圖紙化、坐標(biāo)化需要加強（不少僅有文字描述）；3）文物保護(hù)標(biāo)志內(nèi)容表述不標(biāo)準(zhǔn)（公布單位、公布時間、立牌時間的規(guī)范化表述需要加強）。。

表3 40座縣級名城文物保護(hù)單位“四有”評估情況

? 受填報數(shù)據(jù)不完整性所限，此處僅通過地方是否能夠提供明確的縣級文物保護(hù)單位劃定及公布的正式政府文件，來判斷地方對縣保文物區(qū)劃劃定工作的開展情況。

2.工作開展的精細(xì)化、主動性有待加強

在開展專題性文物調(diào)查、文物資源信息社會共享、劃定地下文物埋藏區(qū)、登記不可移動文物檔案及標(biāo)志設(shè)立方面，多數(shù)縣級名城開展力度有限，具體表現(xiàn)為：

繼大規(guī)模、綜合性、全國性三普之后，僅10座縣級名城組織開展了專題類文物調(diào)查或區(qū)域性文物調(diào)查，對地方性文物資源形成了重要補充。專題類文物調(diào)查針對水文化遺產(chǎn)、古民居建筑、老字號文物、宗教文物、革命文物、石刻文物、茶馬古道文物等不同類型文物開展了相關(guān)調(diào)查；區(qū)域性文物調(diào)查或是針對全域文物安全情況開展復(fù)查，或是針對貧困村、地質(zhì)災(zāi)區(qū)等特殊區(qū)域內(nèi)的文物資源進(jìn)行調(diào)查。這些調(diào)查工作不具備常態(tài)性、定期性、制度性特點，更多地體現(xiàn)了小規(guī)模、不定期、政策驅(qū)動、因地而設(shè)等特點。

在推動不可移動文物信息資源社會共享方面，除了地方政府門戶網(wǎng)站，少部分城市（5座）主動建立了地方歷史文化遺產(chǎn)網(wǎng)站或核心博物館門戶網(wǎng)站?如：宜興文物網(wǎng)http：//www.yxwbw.com 由宜興市文物管理委員會辦公室設(shè)立；曲阜文博網(wǎng)http：//www.qfwbw.cn 由曲阜市文物管理委員會設(shè)立；績溪博物館網(wǎng)站http：//www.jiximuseum.cn 由績溪縣文物管理局、績溪縣博物館設(shè)立。 新絳、高郵、青州。 常熟、壽縣、都江堰、閬中、韓城。 本文提及的低級別文物是指縣保單位文物和登記不可移動文物。，類似的網(wǎng)站都是由文博單位投入專業(yè)力量予以維護(hù)管理，能夠及時更新文物資源信息或文物工作熱點，具有較好的綜合性、專業(yè)性和權(quán)威性，與社會互動關(guān)系良好。

縣級名城地下文物埋藏區(qū)的劃定并不突出，僅有3座名城?如：宜興文物網(wǎng)http：//www.yxwbw.com 由宜興市文物管理委員會辦公室設(shè)立；曲阜文博網(wǎng)http：//www.qfwbw.cn 由曲阜市文物管理委員會設(shè)立；績溪博物館網(wǎng)站http：//www.jiximuseum.cn 由績溪縣文物管理局、績溪縣博物館設(shè)立。 新絳、高郵、青州。 常熟、壽縣、都江堰、閬中、韓城。 本文提及的低級別文物是指縣保單位文物和登記不可移動文物。劃定并公布了城市地下文物埋藏區(qū)，5座名城?如：宜興文物網(wǎng)http：//www.yxwbw.com 由宜興市文物管理委員會辦公室設(shè)立；曲阜文博網(wǎng)http：//www.qfwbw.cn 由曲阜市文物管理委員會設(shè)立；績溪博物館網(wǎng)站http：//www.jiximuseum.cn 由績溪縣文物管理局、績溪縣博物館設(shè)立。 新絳、高郵、青州。 常熟、壽縣、都江堰、閬中、韓城。 本文提及的低級別文物是指縣保單位文物和登記不可移動文物。通過開展地下文物考古勘探調(diào)查等專項工作，具備有一定的劃定工作基礎(chǔ)。而更多的縣級名城在城市考古勘查方面未能進(jìn)行相關(guān)工作，對地下文物埋藏區(qū)的認(rèn)知也存在較大不足。

設(shè)立登記不可移動文物標(biāo)志方面，僅有12座縣級名城有所行動，但完成進(jìn)度不一。各地標(biāo)志牌缺乏統(tǒng)一形式設(shè)計和規(guī)范化內(nèi)容表達(dá)，存在“文物控制單位”“不可移動文物”“文物保護(hù)一般單位”“文物保護(hù)點”等多種不同的叫法（圖6），甚至出現(xiàn)將登記不可移動文物直接掛牌為“文物保護(hù)單位”的情況，反映了地方對這一級別文物的認(rèn)知不夠清晰。

（二）文物保護(hù)

1.文物本體保護(hù)重排險修繕、弱日常維護(hù)

多數(shù)縣級名城比較重視開展文物排險修繕工程和防范應(yīng)對文物安全事件，而日常保養(yǎng)及基層安全防護(hù)的制度性建設(shè)不足，具體表現(xiàn)在：

（1）半數(shù)縣級名城能夠主動開展市縣保文物排險修繕

在主要圍繞國保、省保實施文物排險修繕的同時，不少城市（21座）能夠兼顧開展市縣保文物本體的排險修繕（圖7），是當(dāng)?shù)卣男斜炯壩奈锉Ｗo(hù)職責(zé)的表現(xiàn)?，F(xiàn)場復(fù)核中發(fā)現(xiàn)，排險修繕過程中存在部分技術(shù)和程序問題，如未經(jīng)程序報批而擅自更改修繕方案、不能及時發(fā)現(xiàn)安全隱患（如承重柱體存在彎曲）等。

（2）低級別文物?如：宜興文物網(wǎng)http：//www.yxwbw.com 由宜興市文物管理委員會辦公室設(shè)立；曲阜文博網(wǎng)http：//www.qfwbw.cn 由曲阜市文物管理委員會設(shè)立；績溪博物館網(wǎng)站http：//www.jiximuseum.cn 由績溪縣文物管理局、績溪縣博物館設(shè)立。 新絳、高郵、青州。 常熟、壽縣、都江堰、閬中、韓城。 本文提及的低級別文物是指縣保單位文物和登記不可移動文物。易發(fā)生文物安全事件

近三成（11座）縣級名城發(fā)生過威脅文物安全的不良事件，主要集中在毀壞文物本體、偷盜文物部件、周邊開展違法建設(shè)、違法拆毀文物、發(fā)生文物火災(zāi)等類型，其中涉及市縣保的情況居多。發(fā)生安全事件的，相關(guān)文物部門能夠依法采取措施予以制止或懲治。

（3）文物日常保養(yǎng)維護(hù)的制度化落實總體上不足

主動制定有文物保養(yǎng)維護(hù)制度的縣級名城有14座，可分為兩類：1）針對縣域所有文物的保養(yǎng)維護(hù)，如《蓬萊市文物保護(hù)管理制度》《喀什市文管所文物保養(yǎng)維護(hù)制度》《雷州市文物保養(yǎng)維護(hù)制度》《集安市文物維護(hù)制度》等；2）針對特定類型或重要區(qū)域文物的日常保養(yǎng)維護(hù)，如《敦煌市文物管理局田野文物保養(yǎng)維護(hù)制度》《平遙城墻保養(yǎng)維護(hù)工作管理辦法》《正定縣文物保管所古建筑保養(yǎng)維護(hù)制度》《臨海臺州府城文化旅游區(qū)景觀建筑物維護(hù)保養(yǎng)規(guī)定》《青城山—都江堰風(fēng)景名勝區(qū)古建筑維修維護(hù)管理標(biāo)準(zhǔn)》《三孔及外林古建筑群日常保養(yǎng)維修實施計劃》等。不過目前這些制度多以文物局、文管所的名義制定，部分為內(nèi)部管理使用文件，尚未形成正式的制度。

（4）文物安全責(zé)任書簽訂多有落實，文物保護(hù)管理員制度建設(shè)仍需加強

多數(shù)縣級名城能夠認(rèn)真執(zhí)行文物安全責(zé)任書“年年簽訂、層層簽責(zé)”，一些城市能夠在責(zé)任書中清晰明確行政管轄范圍內(nèi)的“文物名錄”，實施名單式管理，并將登記不可移動文物保護(hù)責(zé)任內(nèi)容予以納入。部分城市通過政府購買服務(wù)、有效落實文物保護(hù)管理員制度，如大理、宜興由政府正式聘用文保人員，并開展具體業(yè)務(wù)技術(shù)指導(dǎo)、制定考核管理辦法。鳳凰、壽縣等通過設(shè)立公示欄、公示牌等形式，落實文物保護(hù)管理員職責(zé)公示制度。

2.文物環(huán)境整體保護(hù)是薄弱環(huán)節(jié)

縣級名城中，文物環(huán)境整治、涉建項目行政審批力度不顯著，尤其是針對低級別文物更為少見，具體表現(xiàn)為：

整體來看，文物環(huán)境整治工程的實施力度（40%縣級名城）遠(yuǎn)低于文物本體保護(hù)工程（80%縣級名城），其中市縣保環(huán)境整治實施力度又遠(yuǎn)低于國保、省保環(huán)境整治，僅有少量城市開展過針對市縣保文物的環(huán)境整治（圖8），登記不可移動文物環(huán)境整治則缺少專門的實施工程及工作措施。從各地的實際做法來看，由于登記不可移動文物環(huán)境與名城歷史環(huán)境具有緊密聯(lián)系，古城風(fēng)貌保護(hù)整治修繕、歷史文化街區(qū)整治修繕、傳統(tǒng)村落保護(hù)工程、創(chuàng)建文明城市、創(chuàng)建衛(wèi)生城市等整體性的文化遺產(chǎn)工程和其他城鄉(xiāng)環(huán)境治理工作，客觀上也能夠優(yōu)化登記不可移動文物的周邊環(huán)境。

在涉建項目審批問題上，縣級名城文物涉建項目審批主要仍以國保、省保為主，由縣級文物部門獨立審批市縣保涉建項目的情況較少（僅有3座），反映了涉建項目審批在縣級名城文物管理中較為薄弱（圖9）。現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)存在部分建設(shè)活動未批先建、居民自建房無序控制的情況。結(jié)合市縣保文物保護(hù)范圍及建設(shè)控制地帶劃定工作亦不全面的情況，市縣保文物環(huán)境在城市建設(shè)中能否得到有效保護(hù)，需要予以關(guān)注。

（三）文物利用

1.名城內(nèi)博物館建設(shè)的整體覆蓋面相對較好

縣級名城博物館類型主要為地方綜合性縣級博物館和主題展示性博物館兩類（見表4）：前者覆蓋率為75%，其中國家一級博物館1座（青州）、二級博物館2座（壽縣、常熟）、三級博物館8座（平遙、龍泉、歙縣、長汀、鐘祥、雷州、大理、韓城、敦煌、伊寧）；后者覆蓋率為60%，其中國家一級博物館1座（瑞金中央革命根據(jù)地紀(jì)念館）、三級博物館3座（平遙縣中國票號博物館、平遙縣雙林寺彩塑藝術(shù)館、曲阜市孔子博物院）；同時擁有兩類博物館的縣級名城有15座。超過兩成縣級名城（10座）尚未設(shè)立縣級綜合性博物館（含正在籌建）的情況需要重視。

2.宣傳展示水平較為不均衡

在依托博物館進(jìn)行名城價值展示方面，各地博物館展陳內(nèi)容、技術(shù)手段和服務(wù)水平良莠不齊、甚至是兩級分化。有的?如壽縣楚文化博物館、蓬萊古船博物館、鎮(zhèn)遠(yuǎn)歷史文化名城博物館、瑞金中央革命根據(jù)地紀(jì)念館、青州博物館等，展陳水平都較好。具備較好的行業(yè)水準(zhǔn)，同時其他名城也存在“有藏品無場館”“落后的文物陳列室條件”“縣級博物館無地方通史展陳”等情況。多數(shù)博物館存在問題主要有：1）綜合博物館展陳定位失準(zhǔn)，展覽主題不能綜合反映名城價值特色；2）拘泥羅列式的單一展陳，研究基礎(chǔ)和闡釋力度不足；3）展陳設(shè)施和展陳技術(shù)較落后，整體質(zhì)量不高。

表4 縣級名城內(nèi)綜合性與主題展示性博物館設(shè)立情況

除了完成常規(guī)文化遺產(chǎn)主題日宣傳活動以外，還有18座縣級名城主動開展不同類型的名城主題性文化展示活動，包括城市主題文化展覽、文化旅游活動、特色文化活動等?如韓城市開展“走進(jìn)史圣故里 體驗黃河文化”研學(xué)活動，其中包括司馬遷祠墓、文廟、城隍廟等文保單位。 如瑞金中國功能紅軍學(xué)校舊址利用為瑞金上陽書畫院、浚縣文廟利用為國學(xué)活動中心、鳳凰三潭書院被利用為青少年活動中心、會澤文廟利用為會澤一中校史館等。 如正定馬家大院利用為元曲博物館、宜興瀛園利用為昆曲展演場所、鳳凰譚自平故居利用為苗繡苗銀非遺傳承場所、常熟趙用賢宅利用為古琴館非遺展示等。，對縣級名城文化魅力和文物工作成效有所展示宣傳。

3.名城文物工作與文化旅游的聯(lián)系較為密切

優(yōu)勢文物資源對名城的文化旅游品牌、文化旅游形象往往能夠形成重要支撐，包括：1）具有突出品牌價值與美譽度的文物資源，如世界文化遺產(chǎn)、國家考古遺址公園、知名度較高的重點文物等；2）文物及其周邊環(huán)境的整體觀賞性鮮明，如傳統(tǒng)民居、特色寨堡等；3）主題性特征突出，如革命文物、名人故居、工業(yè)遺產(chǎn)、古代手工業(yè)遺產(chǎn)等。

縣級名城以文物作為主要載體的4A及5A旅游景區(qū)中，獨立式文物景區(qū)景點有18處，城景一體式景區(qū)有8處。文物部門與景區(qū)利益相關(guān)者（包括旅游管理部門、景區(qū)運營公司、私人經(jīng)營者等）之間能夠通過采取一定的協(xié)調(diào)溝通和統(tǒng)籌管理，如蓬萊市在對蓬萊水城古船遺跡進(jìn)行系統(tǒng)的保護(hù)、研究基礎(chǔ)上，設(shè)立了蓬萊古船博物館（位于蓬萊閣景區(qū)），“出土古船”是古船館的核心展示內(nèi)容，“古登州港”和“船業(yè)史話”是其重要的展示板塊，以古登州港與出土古船為主題的專業(yè)性遺址博物館成為了蓬萊閣景區(qū)文化基因呈現(xiàn)的重要窗口，有效地促進(jìn)了文物保護(hù)與社會經(jīng)濟效益雙贏。日常養(yǎng)護(hù)修繕、文物安消防工程、文物展示項目、文化主題日活動、文物游客承載量制定等扎實的文物保護(hù)管理工作為文化旅游景區(qū)提供了良好的運營基礎(chǔ)和旅游參觀質(zhì)量。

4.文物功能更新反映社會公益性導(dǎo)向

除了游覽展示功能以外，縣級名城文物功能更新類型達(dá)5項的城市有5座，3～4項的城市有8座，1～2項的城市有19座。各類更新功能在各縣級城市出現(xiàn)的頻率依次參見圖10。

14座縣級名城存在文物使用為“教育教學(xué)場所”的情況，如中小學(xué)校、機關(guān)教育機構(gòu)、社會教育機構(gòu)（如國學(xué)教育基地、青少年活動中心）等?如韓城市開展“走進(jìn)史圣故里 體驗黃河文化”研學(xué)活動，其中包括司馬遷祠墓、文廟、城隍廟等文保單位。 如瑞金中國功能紅軍學(xué)校舊址利用為瑞金上陽書畫院、?？h文廟利用為國學(xué)活動中心、鳳凰三潭書院被利用為青少年活動中心、會澤文廟利用為會澤一中校史館等。 如正定馬家大院利用為元曲博物館、宜興瀛園利用為昆曲展演場所、鳳凰譚自平故居利用為苗繡苗銀非遺傳承場所、常熟趙用賢宅利用為古琴館非遺展示等。。14座縣級名城存在文物使用為“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳習(xí)場所”的情況，用于戲曲傳習(xí)展演、傳統(tǒng)工藝技藝展示、傳統(tǒng)體育項目傳習(xí)等?如韓城市開展“走進(jìn)史圣故里 體驗黃河文化”研學(xué)活動，其中包括司馬遷祠墓、文廟、城隍廟等文保單位。 如瑞金中國功能紅軍學(xué)校舊址利用為瑞金上陽書畫院、?？h文廟利用為國學(xué)活動中心、鳳凰三潭書院被利用為青少年活動中心、會澤文廟利用為會澤一中校史館等。 如正定馬家大院利用為元曲博物館、宜興瀛園利用為昆曲展演場所、鳳凰譚自平故居利用為苗繡苗銀非遺傳承場所、常熟趙用賢宅利用為古琴館非遺展示等。。14座縣級名城存在文物使用為“社區(qū)服務(wù)場所”的情況，包括社區(qū)或鄉(xiāng)村服務(wù)辦公場所、社區(qū)或鄉(xiāng)村文化場所（圖書室、村史館）、社區(qū)或鄉(xiāng)村活動場所等。13座縣級名城存在文物使用為“城市文體活動場所”的情況，主要是文物所在的開敞空間作為城市公園、綠地、廣場等。12座縣級名城存在文物使用為“各類機構(gòu)辦公場所”的情況，涉及社會機構(gòu)辦公、企業(yè)機構(gòu)辦公、政府機關(guān)辦公等情況?如汀州府學(xué)鄉(xiāng)賢祠作為名城委辦公場所、大理雙廊魁星閣作為雙廊書畫協(xié)會辦公場所、代縣周玳官邸利用為圖書館、曲阜慎修堂作為工商銀行辦公接待等。 如?？h世襲翰林院利用為?？h憨刀文創(chuàng)園等。 如正定縣文物管理局、曲阜市文物局、歙縣文物事業(yè)管理局、鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣文物管理局等。 如壽縣文物管理局、績溪縣文物管理局、閬中市文物管理局等。 如鳳凰縣文物管理局下設(shè)有鳳凰縣文物管理所和鳳凰縣區(qū)域性防御體系文化遺產(chǎn)保護(hù)中心；大理文化遺產(chǎn)局下設(shè)大理市文物保護(hù)管理所、大理市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)管理所、大理市博物館；曲阜市文物局下設(shè)文物管理委員會、文物稽查大隊、孔子博物館；鎮(zhèn)遠(yuǎn)、平遙等地依托國保單位管理，設(shè)立了多處文物保護(hù)單位的管理處等；蓬萊古船博物館從2012年至2016年，專業(yè)技術(shù)人員由2人增加為17人，保障了博物館管理工作和展陳水平；等等。 如平遙縣、代縣、臨海市、歙縣、雷州市等。。8座縣級名城存在文物使用為“經(jīng)營服務(wù)場所”的情況，包括客棧經(jīng)營、茶館經(jīng)營、特色產(chǎn)品售賣等。2座縣級名城存在文物使用為“文化創(chuàng)意場所”的情況?如汀州府學(xué)鄉(xiāng)賢祠作為名城委辦公場所、大理雙廊魁星閣作為雙廊書畫協(xié)會辦公場所、代縣周玳官邸利用為圖書館、曲阜慎修堂作為工商銀行辦公接待等。 如?？h世襲翰林院利用為?？h憨刀文創(chuàng)園等。 如正定縣文物管理局、曲阜市文物局、歙縣文物事業(yè)管理局、鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣文物管理局等。 如壽縣文物管理局、績溪縣文物管理局、閬中市文物管理局等。 如鳳凰縣文物管理局下設(shè)有鳳凰縣文物管理所和鳳凰縣區(qū)域性防御體系文化遺產(chǎn)保護(hù)中心；大理文化遺產(chǎn)局下設(shè)大理市文物保護(hù)管理所、大理市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)管理所、大理市博物館；曲阜市文物局下設(shè)文物管理委員會、文物稽查大隊、孔子博物館；鎮(zhèn)遠(yuǎn)、平遙等地依托國保單位管理，設(shè)立了多處文物保護(hù)單位的管理處等；蓬萊古船博物館從2012年至2016年，專業(yè)技術(shù)人員由2人增加為17人，保障了博物館管理工作和展陳水平；等等。 如平遙縣、代縣、臨海市、歙縣、雷州市等。。

（四）體制機制

1.強法規(guī)政策保障、弱技術(shù)規(guī)范指導(dǎo)

近七成縣級名城制定有地方性文物法規(guī)政策，包括：1）縣級地方政府頒布的地方性文物保護(hù)管理辦法；2）上級政府人大機構(gòu)制定的古城保護(hù)條例，如《歙縣徽州古城保護(hù)條例》《淮南市壽州古城保護(hù)條例》《四川省閬中古城保護(hù)條例》等；3）特定類別文物或重要文物保護(hù)管理辦法，如《新絳縣人民政府關(guān)于全縣古民居保護(hù)管理辦法》《績溪縣古村落、古民居保護(hù)管理暫行辦法》《關(guān)于印發(fā)懸泉置遺址保護(hù)管理辦法的通知》《庫車縣蘇巴什佛寺遺址保護(hù)管理辦法》《壽縣古城墻保護(hù)管理辦法》等；4）名城保護(hù)管理條例、歷史文化街區(qū)保護(hù)相關(guān)措施等。

僅有6座縣級名城制定了適用于本地文物保護(hù)的技術(shù)性規(guī)范文件，如《祁縣文物旅游局文物消防安全標(biāo)準(zhǔn)化管理制度》、平遙古城傳統(tǒng)民居保護(hù)修繕及環(huán)境治理的《管理導(dǎo)則》與《實用導(dǎo)則》、《大理市白族民居修建導(dǎo)則》等。導(dǎo)則一般采取通俗易懂的圖解方式，幫助相關(guān)部門以及房屋所有者更好地理解修繕技術(shù)、材料使用等規(guī)范性要求，以及需要履行的行政手續(xù)。

2.文物部門職能獨立性程度各有不同

縣級名城中（以下統(tǒng)計截至2018年9月），作為政府工作部門、政府直屬機構(gòu)（參公事業(yè)單位）或政府議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的正科級建制文物部門有12個?如汀州府學(xué)鄉(xiāng)賢祠作為名城委辦公場所、大理雙廊魁星閣作為雙廊書畫協(xié)會辦公場所、代縣周玳官邸利用為圖書館、曲阜慎修堂作為工商銀行辦公接待等。 如?？h世襲翰林院利用為?？h憨刀文創(chuàng)園等。 如正定縣文物管理局、曲阜市文物局、歙縣文物事業(yè)管理局、鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣文物管理局等。 如壽縣文物管理局、績溪縣文物管理局、閬中市文物管理局等。 如鳳凰縣文物管理局下設(shè)有鳳凰縣文物管理所和鳳凰縣區(qū)域性防御體系文化遺產(chǎn)保護(hù)中心；大理文化遺產(chǎn)局下設(shè)大理市文物保護(hù)管理所、大理市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)管理所、大理市博物館；曲阜市文物局下設(shè)文物管理委員會、文物稽查大隊、孔子博物館；鎮(zhèn)遠(yuǎn)、平遙等地依托國保單位管理，設(shè)立了多處文物保護(hù)單位的管理處等；蓬萊古船博物館從2012年至2016年，專業(yè)技術(shù)人員由2人增加為17人，保障了博物館管理工作和展陳水平；等等。 如平遙縣、代縣、臨海市、歙縣、雷州市等。；屬于副科級建制（二級局）的文物部門有13個?如汀州府學(xué)鄉(xiāng)賢祠作為名城委辦公場所、大理雙廊魁星閣作為雙廊書畫協(xié)會辦公場所、代縣周玳官邸利用為圖書館、曲阜慎修堂作為工商銀行辦公接待等。 如?？h世襲翰林院利用為浚縣憨刀文創(chuàng)園等。 如正定縣文物管理局、曲阜市文物局、歙縣文物事業(yè)管理局、鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣文物管理局等。 如壽縣文物管理局、績溪縣文物管理局、閬中市文物管理局等。 如鳳凰縣文物管理局下設(shè)有鳳凰縣文物管理所和鳳凰縣區(qū)域性防御體系文化遺產(chǎn)保護(hù)中心；大理文化遺產(chǎn)局下設(shè)大理市文物保護(hù)管理所、大理市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)管理所、大理市博物館；曲阜市文物局下設(shè)文物管理委員會、文物稽查大隊、孔子博物館；鎮(zhèn)遠(yuǎn)、平遙等地依托國保單位管理，設(shè)立了多處文物保護(hù)單位的管理處等；蓬萊古船博物館從2012年至2016年，專業(yè)技術(shù)人員由2人增加為17人，保障了博物館管理工作和展陳水平；等等。 如平遙縣、代縣、臨海市、歙縣、雷州市等。；屬于文廣新或文旅部門系統(tǒng)的文物職能股室有15個?？梢钥闯?，地方文物部門在建制級別、職能權(quán)限等方面的不同，反映了地方文物部門行政職權(quán)獨立性上的差異（圖11）。

在現(xiàn)場工作中了解到，不同縣級名城文物隊伍建設(shè)之間的差距客觀存在。部分城市在文物行政部門下能夠設(shè)立不同的文物事業(yè)編制單位，人員編制數(shù)量和專業(yè)技術(shù)職稱有所保障，文物專業(yè)隊伍素質(zhì)相對較強?如汀州府學(xué)鄉(xiāng)賢祠作為名城委辦公場所、大理雙廊魁星閣作為雙廊書畫協(xié)會辦公場所、代縣周玳官邸利用為圖書館、曲阜慎修堂作為工商銀行辦公接待等。 如?？h世襲翰林院利用為?？h憨刀文創(chuàng)園等。 如正定縣文物管理局、曲阜市文物局、歙縣文物事業(yè)管理局、鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣文物管理局等。 如壽縣文物管理局、績溪縣文物管理局、閬中市文物管理局等。 如鳳凰縣文物管理局下設(shè)有鳳凰縣文物管理所和鳳凰縣區(qū)域性防御體系文化遺產(chǎn)保護(hù)中心；大理文化遺產(chǎn)局下設(shè)大理市文物保護(hù)管理所、大理市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)管理所、大理市博物館；曲阜市文物局下設(shè)文物管理委員會、文物稽查大隊、孔子博物館；鎮(zhèn)遠(yuǎn)、平遙等地依托國保單位管理，設(shè)立了多處文物保護(hù)單位的管理處等；蓬萊古船博物館從2012年至2016年，專業(yè)技術(shù)人員由2人增加為17人，保障了博物館管理工作和展陳水平；等等。 如平遙縣、代縣、臨海市、歙縣、雷州市等。。而有些城市僅設(shè)有文物保護(hù)管理所負(fù)責(zé)全縣的文物工作，在人員編制和專業(yè)技能方面捉襟見肘。

3.文物決策側(cè)重專家咨詢、社會意見征求的做法尚不普遍

在專家咨詢方面，有的名城?如汀州府學(xué)鄉(xiāng)賢祠作為名城委辦公場所、大理雙廊魁星閣作為雙廊書畫協(xié)會辦公場所、代縣周玳官邸利用為圖書館、曲阜慎修堂作為工商銀行辦公接待等。 如?？h世襲翰林院利用為?？h憨刀文創(chuàng)園等。 如正定縣文物管理局、曲阜市文物局、歙縣文物事業(yè)管理局、鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣文物管理局等。 如壽縣文物管理局、績溪縣文物管理局、閬中市文物管理局等。 如鳳凰縣文物管理局下設(shè)有鳳凰縣文物管理所和鳳凰縣區(qū)域性防御體系文化遺產(chǎn)保護(hù)中心；大理文化遺產(chǎn)局下設(shè)大理市文物保護(hù)管理所、大理市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)管理所、大理市博物館；曲阜市文物局下設(shè)文物管理委員會、文物稽查大隊、孔子博物館；鎮(zhèn)遠(yuǎn)、平遙等地依托國保單位管理，設(shè)立了多處文物保護(hù)單位的管理處等；蓬萊古船博物館從2012年至2016年，專業(yè)技術(shù)人員由2人增加為17人，保障了博物館管理工作和展陳水平；等等。 如平遙縣、代縣、臨海市、歙縣、雷州市等。設(shè)立了專門的文物專家?guī)?、專家組、專家團，主要咨詢方向有名城保護(hù)、文物工程技術(shù)咨詢、學(xué)術(shù)研究支撐等，并通過政府正式程序予以認(rèn)定、聘用。在公眾意見征求上，代縣在《代州古城保護(hù)條例》一事上通過座談會形式向社會公眾征求意見，巍山縣拱辰樓修復(fù)工作指揮部通過意見征求會、發(fā)放民意調(diào)查表、召開聽證會等形式向社會公眾廣泛征求意見，曲阜市在明故城古泮池片區(qū)改造工程一事上通過專家論證會、入戶走訪形式向社會公眾征求意見等。

4.社會力量參與文物保護(hù)利用兼有地區(qū)整體推導(dǎo)和偶發(fā)個案實踐

部分城市制定了具體的管理政策辦法，從省級到地級再到縣級城市，整體加以引導(dǎo)，如山西、安徽、廣東等地由省市層面統(tǒng)一布局，依托山西省古建筑、徽派古建筑以及嶺南貧困村鄉(xiāng)土建筑推行文物認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)制度、公布社會力量參與清單（見表5）。部分城市雖未能形成整體工作局面，但在具體個案實踐上也有一定探索，如浚縣、鐘祥、蓬萊、會澤等多地文物部門在工作實踐中，允許社會資金（包括企業(yè)出資、社會捐資）按照一定的協(xié)議內(nèi)容參與文物的保護(hù)、利用與經(jīng)營管理，提供政策條件吸納社會團體或個人積極參與文物利用。

5.文物志愿者培育優(yōu)于文物保護(hù)組織培育

29座縣級名城設(shè)立了各種形式的文物保護(hù)志愿者隊伍，包括：1）城市志愿者隊伍（如城市共青團志愿服務(wù)隊、城市文化志愿者團隊等）；2）文物巡查保護(hù)志愿者；3）文博志愿者隊伍（依托博物館志愿者服務(wù)團隊）；4）特殊性志愿者團隊（如遺產(chǎn)保護(hù)工作營志愿者、國際志愿者團隊、寺廟僧人志愿者等）。文物保護(hù)社會組織的培育情況在縣級名城層面并不突出，多是民間自發(fā)成立的社會團隊，具備一定社會組織的特征（未經(jīng)正式注冊），但自身發(fā)展和管理不能夠達(dá)到社會組織的常規(guī)要求（圖12）。

表5 社會力量參與文物保護(hù)利用相關(guān)政策的情況統(tǒng)計

三、重點關(guān)注：名城管理與文物保護(hù)工作的結(jié)合

文物保護(hù)與名城保護(hù)相銜接、統(tǒng)籌文物保護(hù)與經(jīng)濟社會發(fā)展，是名城文物保護(hù)的重要議題。通過本次評估，對文物保護(hù)與名城保護(hù)需要進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的文物工作事項進(jìn)行了重點關(guān)注。

（一）城鄉(xiāng)建設(shè)中的文物保護(hù)

現(xiàn)場復(fù)核中發(fā)現(xiàn)，名城中未批先建的情況時有發(fā)生，民居自發(fā)建房活動、城市用地指標(biāo)增長等不斷擠占、壓縮、蠶食文物環(huán)境空間，甚至是一些重量級的國保、省保單位。通過現(xiàn)場復(fù)核對相關(guān)情況的了解，文物資源集聚的傳統(tǒng)居住區(qū)、地下文物與城市建設(shè)區(qū)域重合區(qū)域、古城旅游景區(qū)內(nèi)的各類建設(shè)活動需要重點管控。部分縣級名城文物部門這類問題管控上采取了一定措施。

案例一：“建設(shè)工程范圍內(nèi)文物考古審批前置機制”?，F(xiàn)代壽縣疊壓著大型先秦城市——壽春城遺址，針對這一情況和老城人口密度疏解難題，壽縣確定了城南新區(qū)的建設(shè)。但新城部分建設(shè)范圍位于《壽春城遺址保護(hù)總體規(guī)劃（2006-2020）》所劃定的地下文物埋藏區(qū)內(nèi)，因地下文物豐富，輕易動土建設(shè)極易破壞地下遺存。作為全國28個“多規(guī)合一”試點市縣之一，當(dāng)?shù)卣盐奈锞至袨榭h建委成員單位，積極執(zhí)行基本建設(shè)考古制度，前置建設(shè)工程中文物部門的審批程序，對新城區(qū)所有建設(shè)工程都提前進(jìn)行文物勘探，確保地下文物安全。如壽縣三中新校區(qū)建設(shè)項目中，因提前開展考古勘探、確認(rèn)發(fā)現(xiàn)地下文物埋藏后，數(shù)次修改了項目選址方案。

案例二：“古城景區(qū)核心區(qū)內(nèi)建設(shè)活動聯(lián)合審批機制”。鳳凰古城作為城景一體的國家4A級景區(qū)，城內(nèi)分布有國保1處、省保12處、州保1處、縣保33處以及較多的傳統(tǒng)民居建筑。在實際管理過程中，鳳凰古城核心區(qū)內(nèi)涉及文物的房屋新建、裝修維修等活動，由鳳凰文物管理局、鳳凰規(guī)劃局、鳳凰風(fēng)景名勝區(qū)管理處等相關(guān)部門實行聯(lián)合審批，并將審批結(jié)果在建設(shè)現(xiàn)場予以公示。

案例三：“歷史文化街區(qū)內(nèi)房屋建設(shè)活動聯(lián)合審批機制”。會澤名城保護(hù)規(guī)劃中，根據(jù)古城內(nèi)整體遺存連綿成片的情況，劃定了規(guī)模較大的古城歷史文化街區(qū)，地方政府對這一范圍內(nèi)開展的城市建設(shè)活動實行嚴(yán)格審批，實行建設(shè)活動審批表機制，文物部門參與房屋修繕等建設(shè)活動審批，出具明確的部門意見。

（二）文物資源的系統(tǒng)性利用

縣級名城文物利用存在系統(tǒng)性不強、盤活力度不足的問題，表現(xiàn)在：1）宣傳與展示的文物研究基礎(chǔ)薄弱，開放利用目標(biāo)不清晰，不能針對不同的文物產(chǎn)權(quán)情況進(jìn)行分類引導(dǎo)；2）文物開放率整體偏低，文物資源較多閑置；3）文物功能更新方向單一，未能充分與城市多元功能、城鄉(xiāng)規(guī)劃體系緊密結(jié)合；4）缺乏文物資源系統(tǒng)利用的頂層設(shè)計考慮，現(xiàn)有相關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃對于文物利用的針對性指導(dǎo)作用不顯著。部分縣級名城開展了符合自身資源特點的探索實踐。

案例一：“編制全域文物資源的綜合性保護(hù)利用規(guī)劃”。敦煌古遺址類型資源數(shù)量多，當(dāng)?shù)鼐幹屏恕抖鼗褪胁豢梢苿游奈锉Ｗo(hù)利用總體規(guī)劃》?該規(guī)劃已于2018年1月12日通過敦煌市人民政府網(wǎng)站予以公布：《敦煌市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)敦煌市不可移動文物保護(hù)利用總體規(guī)劃的通知》http：//gc.dunhuang.gov.cn/zhengfuxinxigongkai/zfxxgkml/zhengfuwenjian/20180108/17551120289925.htm.，規(guī)劃從整體評估出發(fā)，系統(tǒng)確認(rèn)了一批可以展示利用的不同類型古遺址，針對文物資源特征和結(jié)合獨特地貌景觀資源，制定了“一堡、一倉、一峽、一山、一路、二道、二城及兩廟一觀”的系統(tǒng)性展示利用思路，形成了全域展示利用格局。

案例二：“更新文物功能和培育多元業(yè)態(tài)”。徽派古建筑是歙縣最具地方特色的文化資源，當(dāng)?shù)貙鹘y(tǒng)民居建筑使用為醫(yī)學(xué)傳承基地、博物館、老年活動中心、民宿客棧、文創(chuàng)園等，賦予文物以展陳、教育、科研、游賞、紀(jì)念、社區(qū)服務(wù)、經(jīng)營服務(wù)等多元的當(dāng)代功能（見表6）。

案例三：“革命文物資源的集中連片整合利用”。瑞金是我國近代史上重要的革命城市，豐富的革命文物資源直接體現(xiàn)了瑞金“紅色故都”的歷史城市形象。圍繞著革命文物資源分布和地方傳統(tǒng)格局特征，瑞金劃定歷史文化保護(hù)區(qū)、歷史文化街區(qū)、傳統(tǒng)村落等區(qū)域，對革命舊址相對集中的區(qū)域?qū)嵤┏善Ｗo(hù)和多層次管控，充分保護(hù)革命舊址的歷史環(huán)境。

（三）文物利用融入社會生活

傳統(tǒng)社區(qū)文化或者原住民文化是歷史文化名城活態(tài)價值的重要基礎(chǔ)，對于名城中的文物建筑來說，改善文物使用條件、更好地融入社區(qū)生活、對接現(xiàn)代生活品質(zhì)提升，是名城文物保護(hù)中經(jīng)常需要面對的一類問題。

對較多的非國有、居住類文物建筑而言，往往具有集中成片的分布特點和公私產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的管理特點，文物政策機制與現(xiàn)實生活需求之間的制度性與技術(shù)性癥結(jié)還有待突破。目前對文物部門而言，居住類文物建筑的修繕和維護(hù)目前還僅能針對存在明顯險情的文物本體，未來如何介入住房性能改善（如保溫隔熱）、基礎(chǔ)設(shè)施條件改善（如水電衛(wèi)生）等（圖13），尚需在技術(shù)支撐、資金渠道、政策機制方面予以探索。

從目前情況來看，縣級名城的文物資源與城市功能的融合主要是在公共文化服務(wù)、城市旅游經(jīng)濟、特色文化產(chǎn)業(yè)等方面，各類博物館、展覽館、文化館、文物景區(qū)等參觀游覽場所發(fā)展蓬勃，而與城市工業(yè)、教育、交通、醫(yī)療、商業(yè)、社區(qū)等功能的自發(fā)結(jié)合還有較大的推動空間。如文物資源被使用為社區(qū)文體公園廣場、社區(qū)辦公場所、社區(qū)青少年、老年活動中心、社區(qū)醫(yī)院等形式，僅有三成左右的縣級名城在這方面進(jìn)行了探索，文物資源與社區(qū)文化設(shè)施、生活服務(wù)設(shè)施的結(jié)合力度尚需推進(jìn)。

（四）文物部門參與名城管理

縣級名城文物部門參與名城管理的統(tǒng)籌機制建設(shè)尚不健全，具體表現(xiàn)在：1）文物部門列為城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會成員單位的做法尚未得到全面推行，參與城鄉(xiāng)規(guī)劃決策的參與權(quán)與話語權(quán)尚不明朗；2）文物部門參與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系編制和審查的參與感較弱（圖14），城市總體規(guī)劃、名城保護(hù)規(guī)劃對文物保護(hù)對象與保護(hù)區(qū)劃的納入不充分、不明確，在明確文物對象名錄或提出明確保護(hù)要求方面還需加強；3）文物部門與住建、名城、旅游等部門之間缺乏常態(tài)化的溝通機制，參加多部門聯(lián)合審批、參加規(guī)委會審議會議等情況屬少數(shù)，相對常見的多是部門意見征求會、征求函件等常規(guī)對話渠道，而更多的僅是限于部門之間的業(yè)務(wù)咨詢、或僅參會口頭表達(dá)意見等。

通過與地方文物管理部門、建設(shè)規(guī)劃部門、政府主管領(lǐng)導(dǎo)等的座談了解到，部分縣級名城具備較好的統(tǒng)籌管理認(rèn)識，能夠在機制統(tǒng)籌、部門銜接、規(guī)劃編制等方面提高文物部門在名城管理中的參與程度。

案例一：壽縣在“多規(guī)合一”試點過程中，成立了以縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長，發(fā)改、住建、國土、環(huán)保、文物、水利等單位一把手為成員的試點工作領(lǐng)導(dǎo)組，并整合相關(guān)部門空間規(guī)劃事權(quán)成立壽縣規(guī)劃委員會，文物部門為其單位成員，客觀上強化了文物部門在城市建設(shè)活動中的職能發(fā)揮。

案例二：平遙縣2017年制定出臺了《平遙古城保護(hù)專家工作制度》，文物局1名局領(lǐng)導(dǎo)、2名中層人員被聘任為平遙古城保護(hù)專家委員會專家，參加規(guī)范古城保護(hù)、建設(shè)性特殊項目的評審管理。文物保護(hù)內(nèi)容納入了城鄉(xiāng)規(guī)劃，文物部門人員多次參與討論城鄉(xiāng)規(guī)劃等。

案例三：大理市文物部門作為城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會成員單位，參與古城內(nèi)涉及名城保護(hù)范圍、文物保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)項目審議，并與大理市古城保護(hù)管理局之間建立了良好的工作溝通渠道。大理市古城保護(hù)管理局作為政府對大理古城依法行使保護(hù)和管理職能的專門機構(gòu)，在管理過程中一旦存在涉及文物的建設(shè)項目，能夠提前征求文物部門意見。

四、關(guān)聯(lián)分析：影響文物保護(hù)成效的因素

為能夠明確影響文物保護(hù)水平高低的相關(guān)因素，課題組嘗試將文物資源因素（如文物總量、文物密度、構(gòu)成比例等）、本地社會經(jīng)濟因素（如人均GDP、“三產(chǎn)”占比、旅游收入占比等）、各項評估指標(biāo)因素等與評估得分情況進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析?分析中主要使用的分析工具以SPSS為主，通過P值與R值的計算結(jié)果，來判斷兩變量的關(guān)聯(lián)性是否顯著。a 0.01〈P〈0.05,則為差異顯著；P〈0.01,則差異極顯著；P＞0.05時，結(jié)論無意義。b R〉0 表示兩變量正相關(guān)，R〈0 表示兩變量負(fù)相關(guān)；|R|〉=0.8 時，認(rèn)為兩變量間高度相關(guān)；0.5=〈|R|=〈0.8 時，認(rèn)為兩變量中度相關(guān)；0.3=〈|R|=〈0.5 時，認(rèn)為兩變量低度相關(guān)；0=〈|R|=〈0.3 時，說明相關(guān)程度弱，基本上不相關(guān)。，結(jié)果表明：

1.文物保護(hù)水平的高低與本地文物資源的絕對數(shù)量之間的相關(guān)性不明顯

可以說，文物資源本底少的城市，文物保護(hù)水平未必就高，而文物資源本底多的城市，文物保護(hù)也未必就一定難以開展，評估發(fā)現(xiàn)在同樣是縣級城市的名城中，有不少城市雖然文物數(shù)量較多、客觀壓力大，文物保護(hù)工作開展的成效卻不受影響（圖15）。

2.文物保護(hù)水平的高低與本地社會經(jīng)濟客觀指標(biāo)因素之間不存在相關(guān)性。經(jīng)濟發(fā)展水平好的城市，文物保護(hù)未必一定好，而經(jīng)濟發(fā)展水平不好的城市，文物保護(hù)未必就捉襟見肘（圖16）。

3.文物保護(hù)水平的高低與文物部門職能獨立性的程度具有一定關(guān)聯(lián)性

整體來看，評估得分靠前的縣級名城，文物部門的職能權(quán)限多數(shù)相對獨立，而評估得分靠后的縣級名城，文物部門的職能權(quán)限多數(shù)相對較弱。因此可以認(rèn)為，文物部門職能建設(shè)相對獨立的名城，在文物保護(hù)管理方面發(fā)揮的作用能夠更多更好（圖17）。

4.文物保護(hù)水平的高低同體制機制的完善具有一定正關(guān)聯(lián)性。文物保護(hù)評估總體得分與文物資源管理、文物保護(hù)、文物利用及體制機制四項一級指標(biāo)得分的關(guān)聯(lián)分析中，體制機制的得分與總體得分的正關(guān)聯(lián)性最高，超過其他三項?？梢哉J(rèn)為體制機制是否健全完善，最能夠影響文物保護(hù)開展的成效（圖18）。

五、縣級名城文物保護(hù)建議

歷史文化名城由國務(wù)院公布認(rèn)定，是國家文化形象的金色名片。在新時代文物保護(hù)利用改革形勢下，名城文物保護(hù)管理更應(yīng)該堅持“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求、精管理、重協(xié)作”，為其他城市文物管理樹立重要的標(biāo)桿、示范與引領(lǐng)作用。

我國文物行政管理體制的基本原則是政府主導(dǎo)、條塊結(jié)合、分級負(fù)責(zé)、屬地管理。文物保護(hù)事業(yè)頂層設(shè)計落地成效的“最后一公里”，離不開地方政府主體責(zé)任與地方文物部門職責(zé)的落實。文物工作“基礎(chǔ)在縣”，以縣級名城為代表的基層文物機構(gòu)隊伍，亟需加強職能建設(shè)與提升管理水平。根據(jù)本次縣級名城文物保護(hù)評估試點，課題組認(rèn)為改善縣級名城文物保護(hù)，應(yīng)該在以下方面予以不斷加強：

（一）拓展名城語境下的文物保護(hù)思路

對于名城中的文物而言，名城遺產(chǎn)體系與管理工作是客觀存在的大背景、大環(huán)境。結(jié)合名城語境，名城文物工作的開展將會更具突出性與代表性。

1.結(jié)合名城價值特色，明確名城保護(hù)相關(guān)重要文物

確定一批與名城歷史文化價值、城市格局特征、特色風(fēng)貌空間密切相關(guān)的文物資源清單，并根據(jù)不斷深入的價值研究成果予以定期增補；根據(jù)名城價值特色研究，定期開展專題類或區(qū)域性的文物普查與認(rèn)定，及時將價值較高、與名城密切相關(guān)的低級別文物公布為各級文物保護(hù)單位；古城址、古墓葬等地下文物資源豐富集聚的名城，應(yīng)重視開展考古勘探工作，及時劃定并公布地下文物埋藏區(qū)。

2.結(jié)合名城歷史環(huán)境，加強文物環(huán)境整體保護(hù)

在開展文物保存環(huán)境整治的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強政府統(tǒng)籌，通過開展名城整體風(fēng)貌整治、城市基礎(chǔ)設(shè)施治理、傳統(tǒng)村落保護(hù)等相關(guān)工作，逐步改善低級別文物環(huán)境；及時推進(jìn)各級文物保護(hù)單位保護(hù)區(qū)劃的依法劃定，加強文物涉建項目審批的常態(tài)化和嚴(yán)肅性，尤其是針對與文物歷史環(huán)境密切相關(guān)的敏感區(qū)域，如傳統(tǒng)民居建筑集中的歷史文化街區(qū)（歷史地段、歷史風(fēng)貌區(qū)）、重要文物地標(biāo)所在的城市歷史軸線或景觀視廊區(qū)域、地下文物埋藏區(qū)等，應(yīng)設(shè)立文物、規(guī)劃、住建、國土等多部門聯(lián)合審批機制，對其中的相關(guān)建設(shè)活動予以論證審批。

3.結(jié)合名城文化品牌建設(shè)，促進(jìn)文物系統(tǒng)性開放展示

探索整體統(tǒng)籌下的全域文物展示利用規(guī)劃或文物分布聚集地區(qū)、主題類文物遺產(chǎn)地區(qū)的專項規(guī)劃，推動區(qū)域性文物資源整合和集中連片保護(hù)利用；充分依托文物資源，組織名城主題文化展示宣傳活動，推出精品展覽展示活動品牌；推動縣級綜合博物館參與評級，定期接受專業(yè)機構(gòu)的評估，不斷提高文化展示水平，鼓勵開設(shè)不同規(guī)模、不同主題的博物館；制定文物開放展示工作計劃，穩(wěn)步提升開放率；尚不具備開放條件的，應(yīng)在重點區(qū)域開辟宣傳展示空間，或在合適位置設(shè)立標(biāo)志說明。

4.結(jié)合名城生活發(fā)展需求，探索文物服務(wù)城市生活的多元可能性

對于具有活態(tài)使用特征的文物資源，鼓勵繼續(xù)延續(xù)宗教、居住、交通、商業(yè)等原有功能，保護(hù)有活力的文化傳統(tǒng)；開展文物建筑修繕滿足當(dāng)代生活需要的技術(shù)探索與機制創(chuàng)新，尤其是為居住功能的文物改善居住條件，提升居住品質(zhì)；從服務(wù)城市不同功能的需求出發(fā)，探索不同產(chǎn)權(quán)下文物功能更新利用的不同模式，設(shè)計社會力量參與文物管理使用的制度渠道。

（二）補齊名城文物管理機制建設(shè)的短板

良好的機制建設(shè)是提高管理效率的根本，現(xiàn)狀問題無法得以解決、好的經(jīng)驗無法長期推行，正是因為管理機制存在短板。

1.鞏固文物管理的常態(tài)化制度保障

良好的政策制度是各項工作開展的重要保障，而制度意識是縣級城市基層工作的弱項，往往存在“重執(zhí)行、輕總結(jié)”或“重階段執(zhí)行、輕長久推行”的特點。有效的常態(tài)化工作機制有利于保護(hù)成果的長效累積和經(jīng)驗的不斷總結(jié)。諸如文物調(diào)查與登錄、文物四有工作、文物逐年排險與日常保養(yǎng)等基礎(chǔ)工作對于常態(tài)化管理機制的依賴性較大，其背后是對人力、經(jīng)費、技術(shù)、政策的長期固定訴求。一方面，需要地方政府勇于擔(dān)責(zé)，充實文物行政機構(gòu)的人員編制，將文物保護(hù)經(jīng)費納入地方政府財政收入，以確保有機構(gòu)、有人員來履行文物行政管理職責(zé)。另一方面，面對地方文物事業(yè)“人少事多難度大”的局面，需要對經(jīng)過實踐檢驗的好機制、好措施及時進(jìn)行總結(jié)和制度化推行，形成可以長期推行的工作機制。

2.統(tǒng)籌名城文物協(xié)同管理機制

在當(dāng)前空間規(guī)劃編制體系重構(gòu)的大背景下，及時建立信息協(xié)同共享、多規(guī)合一“一張圖”的技術(shù)管理平臺，充分考慮國土、規(guī)劃、名城、文物等部門管理工作的統(tǒng)籌結(jié)合；文物保護(hù)兩線劃定需加強與空間規(guī)劃體系的協(xié)同，需建立與國土或規(guī)劃部門的專業(yè)對話與管理協(xié)同?如《北京市文物保護(hù)管理條例》中規(guī)定，各級文物保護(hù)單位保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的劃定，由各級文物局會同各級規(guī)劃局劃定，這會在一定程度上將文物區(qū)劃兩線劃定通過部門協(xié)調(diào)機制落實到城市管理中。 如安徽省黃山市統(tǒng)一布局徽派傳統(tǒng)民居建筑保護(hù)利用工作，山西省全面推動省域文物建筑認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)工作。；提升城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會對于名城及文物保護(hù)項目的集中決策審議水平，建立文物部門參與規(guī)劃編制審查、參與建設(shè)控制審批的有效機制渠道，重視文物部門對涉及文物的城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)活動的行政話語權(quán)；加強文物、住建、規(guī)劃、旅游、消防、公安等主要相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管力度。

（三）加強外部政策的引導(dǎo)與扶持力度

縣級行政區(qū)（包括普通縣區(qū)和縣級市）是我國最基層的城市單元，外部宏觀政策的扶持與引導(dǎo)是影響其管理能力的重要因素。

1.加強國家或省級層面頂層設(shè)計的指導(dǎo)力度

從基層文物管理的實際問題出發(fā)，開展基層文物保護(hù)利用的政策研究，實施分類指導(dǎo)；推動基層文物保護(hù)利用相關(guān)的探索型或示范型試點項目在縣級名城開展，如全域文物保護(hù)利用規(guī)劃編制、低級別文物保護(hù)利用、傳統(tǒng)民居文物建筑保護(hù)利用等，形成影響力。

2.鼓勵“省市縣”上下聯(lián)動工作方式

考慮到縣級城市在政策制定上的權(quán)限和探索能力存在客觀局限性，建議省市層面要加強區(qū)域性文物政策設(shè)計，通過政策貫徹的驅(qū)動力形成“省市縣區(qū)域上下聯(lián)動”工作局面。如合理協(xié)調(diào)省市資源分配，支持縣級文物基礎(chǔ)管理與保護(hù)工程開展；加強地域特色的文物建筑保護(hù)技術(shù)研究，建立針對性地文物保護(hù)技術(shù)規(guī)范體系?如《北京市文物保護(hù)管理條例》中規(guī)定，各級文物保護(hù)單位保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的劃定，由各級文物局會同各級規(guī)劃局劃定，這會在一定程度上將文物區(qū)劃兩線劃定通過部門協(xié)調(diào)機制落實到城市管理中。 如安徽省黃山市統(tǒng)一布局徽派傳統(tǒng)民居建筑保護(hù)利用工作，山西省全面推動省域文物建筑認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)工作。；加大對縣級考古力量的技術(shù)支持，推動名城地下文物埋藏區(qū)劃定工作開展；補強縣級文物部門專業(yè)技術(shù)力量，及時組織開展名城管理及文物保護(hù)培訓(xùn)，鼓勵省屬高校相關(guān)院系、研究機構(gòu)對縣級名城文物保護(hù)相關(guān)工作形成專業(yè)幫扶。

開展名城文物保護(hù)評估，正是希望通過體檢式的評估堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、政策導(dǎo)向，在發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)和督促地方政府及時修正問題、改進(jìn)工作方法。課題組從評估研究進(jìn)入評估實踐，既是對名城保護(hù)與文物工作關(guān)系的一次新審視，也是對一座城市文物保護(hù)綜合水平評價的一次探索性嘗試，達(dá)到了完善評估制度設(shè)計、積累評估經(jīng)驗的目的，為下一階段名城文物評估制度的逐步推廣奠定了基礎(chǔ)。