張呂好

近期，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》，司法部有關(guān)負(fù)責(zé)人亦向社會(huì)披露了相關(guān)改革思路。這意味著，在我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐中沉寂已久的行政裁決，即將迎來(lái)全面復(fù)蘇的春天。

行政裁決是預(yù)防化解社會(huì)矛盾的多元化機(jī)制中的重要一環(huán)。民事糾紛不僅可以由法院裁判，還可以由行政機(jī)關(guān)裁決，例如有關(guān)所有權(quán)或使用權(quán)的權(quán)屬爭(zhēng)議，商標(biāo)、專利等侵權(quán)爭(zhēng)議，環(huán)境污染或產(chǎn)品質(zhì)量引起的賠償爭(zhēng)議等等。諸如此類的民事爭(zhēng)議與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)，且不屬于合同糾紛，而由特定行政機(jī)關(guān)獲得行政裁決權(quán)。

學(xué)術(shù)上的行政裁決概念或許過(guò)于抽象，通俗而言就是，法院能夠裁判的特定民事案件，也可以交由行政機(jī)關(guān)予以裁決。與司法裁判相比，行政裁決制度的優(yōu)勢(shì)是裁決人員具有較強(qiáng)的專業(yè)性、程序便捷及時(shí)、效率高成本低。二十世紀(jì)八十年代以后，我國(guó)陸續(xù)有一些單行法律法規(guī)規(guī)定了行政裁決制度。例如，1989年的環(huán)境保護(hù)法曾經(jīng)規(guī)定，造成環(huán)境污染危害的，應(yīng)當(dāng)排除危害并對(duì)直接受到損害的當(dāng)事人賠償損失，賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，當(dāng)事人可以請(qǐng)求環(huán)境保護(hù)行政主管部門處理，對(duì)處理決定不服的可以向人民法院起訴，當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。

行政權(quán)力介入民事爭(zhēng)議的處理，伴隨著行政規(guī)制逐漸擴(kuò)大其范圍的進(jìn)程。通過(guò)法律法規(guī)的專門授權(quán)，行政裁決可以促成民事糾紛的快速有效解決，由此開辟了一種多元的糾紛解決渠道，當(dāng)事人既可以選擇司法裁判程序，也可以選擇行政裁決程序。

然而在現(xiàn)實(shí)中，行政裁決制度的運(yùn)行并不通暢，不僅公眾認(rèn)知度低，其專業(yè)性、便捷性的優(yōu)勢(shì)也沒(méi)有得到充分展現(xiàn)。此外，當(dāng)事人如果不服行政裁決結(jié)果，可以起訴作出裁決的行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)由于不愿當(dāng)被告，便怠于作出行政裁決或者選用調(diào)解方法解決爭(zhēng)議，從而導(dǎo)致行政裁決制度逐步走入困境。從目前的現(xiàn)實(shí)看，實(shí)際運(yùn)行的行政裁決僅涉及少數(shù)事項(xiàng)，包括拆遷補(bǔ)償、征地補(bǔ)償、林地權(quán)屬確認(rèn)等等。而不少曾經(jīng)入法的行政裁決制度卻紛紛消失，比如，環(huán)境保護(hù)法于2014年修訂后，就取消了行政裁決條款。

行政裁決遭到削弱、棄用的直接結(jié)果是，相關(guān)民事糾紛只能涌入司法裁判渠道。大量案件無(wú)法分流，專業(yè)性也難以保證，因此影響了民事糾紛處理的質(zhì)量。

正是基于這樣的現(xiàn)實(shí)，行政裁決制度重新受到重視也就勢(shì)在必然。近期發(fā)布的《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》，正是以快速解決矛盾糾紛、有效分流民事糾紛為導(dǎo)向，意圖解決行政裁決的范圍、程序和制度問(wèn)題，重塑行政裁決的功能和目標(biāo)，以健全和完善矛盾糾紛的多元化解機(jī)制?！耙庖姟碧岢龅呐e措包括，重點(diǎn)做好自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議、知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛和補(bǔ)償爭(zhēng)議、政府采購(gòu)活動(dòng)爭(zhēng)議等方面的行政裁決工作，穩(wěn)步擴(kuò)大行政裁決適用范圍，適時(shí)推進(jìn)行政裁決統(tǒng)一立法等等，無(wú)不觸及推動(dòng)行政裁決的焦點(diǎn)議題。

行政裁決的特點(diǎn)之一是不具有終局性，這與以解決合同糾紛為主的行政仲裁有著重大區(qū)別。行政裁決需要接受司法的最終審查，但是行政裁決的性質(zhì)究竟是司法行為還是行政行為，決定了司法最終審查的方式，這也是此前困擾行政裁決制度良性發(fā)展的主要問(wèn)題。

問(wèn)題的關(guān)鍵在于，必須在行政裁決和司法裁判之間建立有機(jī)銜接。從目前的改革方案看，確認(rèn)了實(shí)踐中的兩種做法，對(duì)行政裁決不服的，既可以提起民事訴訟，也可以提起行政訴訟并申請(qǐng)法院一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議。前者是行政裁決制度建立早期的做法，后者則成形于行政訴訟制度建立后，行政裁決被納入行政訴訟受案范圍，以作出行政裁決的行政機(jī)關(guān)為被告，審查其行政裁決行為。

基于多元化解糾紛的制度設(shè)計(jì)理念，行政裁決應(yīng)當(dāng)能夠有效分流民事糾紛。而要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，需要著力加強(qiáng)行政裁決程序的公正性、便捷性，并以司法的最終審查作為輔助。歸根結(jié)底，行政裁決只有確保其公正性，具有與司法裁判相當(dāng)?shù)馁|(zhì)量，才會(huì)被社會(huì)公眾認(rèn)知和接受，也才能真正煥發(fā)其制度優(yōu)勢(shì)，走向全面激活的未來(lái)。