◎陳安迪

“最多跑一次”改革是指群眾或企事業(yè)單位前往政府業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)辦事之時(shí)，實(shí)現(xiàn)一窗受理、集成服務(wù)，從材料審核、遞交、完結(jié)僅需一次即可完成辦理。作為一種政策，它是在政府簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，行政機(jī)關(guān)通過(guò)整合各部門(mén)之間資源，實(shí)現(xiàn)服務(wù)集成式受理，最終一次性完成受理對(duì)象的要求。作為一種理念，它是指在“以人民為中心”的發(fā)展思想指導(dǎo)下，以服務(wù)于群眾，直面企業(yè)需求、群眾期盼來(lái)提升政府履職能力，旨在實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的瘦身，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供新動(dòng)能，建設(shè)新型服務(wù)政府。

發(fā)展過(guò)程

1.背景

以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主體的浙江省，曾經(jīng)培育了“溫州模式”。當(dāng)下改革進(jìn)入深水區(qū)，浙江著眼于創(chuàng)新政府運(yùn)行機(jī)制進(jìn)而激發(fā)市場(chǎng)活力，積極促進(jìn)政府權(quán)力瘦身與職能優(yōu)化。一般而言，浙江省的政務(wù)改革可歸納為三個(gè)時(shí)間段：第一輪是從1999年開(kāi)始，浙江上虞市設(shè)立了全國(guó)首家一站式的政務(wù)服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的集中辦公。第二輪是從2013年開(kāi)始，以八八戰(zhàn)略、兩山理念、四個(gè)清單一張網(wǎng)①等為指導(dǎo)，充分利用塊狀產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展優(yōu)勢(shì)和生態(tài)優(yōu)勢(shì)等，擴(kuò)大對(duì)內(nèi)開(kāi)放水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高水平發(fā)展。第三輪改革則是從2016年起，通過(guò)政務(wù)釘釘（浙江省政務(wù)移動(dòng)辦公系統(tǒng)）、信息共享等技術(shù)手段，以政府權(quán)力清單、企業(yè)投資項(xiàng)目負(fù)面清單及政府責(zé)任清單等為綱要、以量化考核“最多跑一次”滿意率、實(shí)現(xiàn)率為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)前兩輪改革進(jìn)入深水區(qū)后的深層次問(wèn)題，并初步實(shí)現(xiàn)審批事項(xiàng)全國(guó)最少、辦事效率最高、投資環(huán)境全國(guó)最優(yōu)的目標(biāo)[1]。

2.沿革

“最多跑一次”改革，在2016年由時(shí)任浙江省人民政府省長(zhǎng)車俊在省委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出，并在2017年以省政府第一號(hào)工程成型，隨后相繼成為省委第一號(hào)工程，并持續(xù)展開(kāi)[2]。這一改革底線在“一”，要點(diǎn)在減，通過(guò)強(qiáng)化一次性告知、一窗受理、一網(wǎng)通辦，為政府效率提升奠定基礎(chǔ)；通過(guò)流程再造、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的方式，顯著降低企業(yè)和群眾的時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本；通過(guò)破除政府本位邏輯，以服務(wù)型政府、企業(yè)化服務(wù)的思路，提升政府部門(mén)之間的協(xié)作融合度[3]。

特色與內(nèi)涵

1.制度設(shè)計(jì)保障改革

審批法庭制度由寧海縣人民政府首創(chuàng)，實(shí)現(xiàn)了改革有法可依。其具體內(nèi)容是在強(qiáng)化政府依法履職的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)化法制化、標(biāo)準(zhǔn)化與信息化的工作模式。即以單個(gè)議題為導(dǎo)向，通過(guò)協(xié)調(diào)不同部門(mén)共同開(kāi)會(huì)，以法外無(wú)權(quán)為基本原則，去除無(wú)法可依的前置性條件；通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化操作，強(qiáng)化各個(gè)部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)，制定統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn)。最終由審批法庭裁定是否取消相關(guān)前置性規(guī)定，并以此作為各部門(mén)的執(zhí)法依據(jù)。通過(guò)審批法庭制度，寧?？h召開(kāi)41次會(huì)議，共裁撤988個(gè)事項(xiàng)的前置要件以及2527項(xiàng)申請(qǐng)材料[4]。

2.倒逼機(jī)制深化改革

對(duì)于政府而言，由于擁有審批、監(jiān)管的權(quán)力，因此在既往的行政審批之中存在著審批權(quán)力分散的特點(diǎn)，即完成一項(xiàng)審批需要到不同職能單位進(jìn)行審批，由于審批環(huán)節(jié)眾多，導(dǎo)致行政效率低下。同時(shí)重視審批、輕視監(jiān)管的特點(diǎn)使得企業(yè)以獲得某項(xiàng)行政許可為導(dǎo)向，但是在企業(yè)獲得許可后往往由于監(jiān)管缺失造成市場(chǎng)混亂。

“最多跑一次”改革強(qiáng)調(diào)全方位打破信息孤島、數(shù)據(jù)壁壘，以此倒逼政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，推動(dòng)浙江實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。打破信息孤島就是破除以往一個(gè)部門(mén)一套系統(tǒng)的壁壘，實(shí)現(xiàn)信息共享、一證通辦，信息在部門(mén)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，從而避免辦事群眾、企業(yè)重復(fù)提交同一材料。

（1）倒逼監(jiān)管。通過(guò)清晰辦事圖表，砍掉多余環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)集成服務(wù)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)的新格局。最終實(shí)現(xiàn)92%的數(shù)據(jù)共享，80%以上的政務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上可辦，企業(yè)投資審批時(shí)間從200天降低至100天。

（2）倒逼放權(quán)。通過(guò)政府權(quán)力的減法換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)能。一是明確政府權(quán)力清單，縮減政府行政職權(quán)，法無(wú)授權(quán)不可為，審批事項(xiàng)從1.23萬(wàn)項(xiàng)降至4236項(xiàng)。二是建立企業(yè)投資負(fù)面清單，詳細(xì)列出禁止和限制企業(yè)進(jìn)入的投資領(lǐng)域清單，同時(shí)針對(duì)清單外的企業(yè)投資行為，不需要政府審批，企業(yè)可以直接進(jìn)入。三是建立財(cái)政資金管理清單，縮減省級(jí)政府機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間的資金往來(lái)。四是建立浙江省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，所有事項(xiàng)“上網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)“立刻辦 網(wǎng)上辦 一次辦”[5]。

（3）倒逼服務(wù)意識(shí)。通過(guò)政府角色變化實(shí)現(xiàn)服務(wù)意識(shí)提升，政府從行政審批者變成服務(wù)者，主動(dòng)為有需求企業(yè)、群眾提供指導(dǎo)與政策服務(wù)，優(yōu)化政府職能。通過(guò)將網(wǎng)點(diǎn)延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、網(wǎng)上辦事大廳，實(shí)現(xiàn)最后一公里的上門(mén)服務(wù)、就近服務(wù)。

3.監(jiān)督考核量化改革

（1）第三方量化測(cè)評(píng)，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)激勵(lì)。通過(guò)強(qiáng)化“最多跑一次”是全面深化改革的牛鼻子及確保實(shí)現(xiàn)率、滿意率的100%，來(lái)檢驗(yàn)機(jī)關(guān)干部思想解放不解放、敢不敢擔(dān)當(dāng)、工作有沒(méi)有實(shí)際效果。2017年6月與9月進(jìn)行了兩輪“最多跑一次”改革專項(xiàng)評(píng)估，通過(guò)量化、客觀的第三方考核，促進(jìn)地方政府在“最多跑一次”改革方面的進(jìn)展。以數(shù)據(jù)找短板，以動(dòng)態(tài)評(píng)估堵漏點(diǎn)，以問(wèn)責(zé)聯(lián)動(dòng)促進(jìn)兩率提升[6]。

（2）落實(shí)責(zé)任主體，細(xì)化監(jiān)管。一是在突出責(zé)任落實(shí)之時(shí)，強(qiáng)化“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”，在監(jiān)管過(guò)程之中對(duì)檢查對(duì)象進(jìn)行隨機(jī)抽取，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查的公務(wù)人員，在抽查之后，向公眾公開(kāi)檢查結(jié)果。二是通過(guò)將“最多跑一次”改革列入部門(mén)年度績(jī)效考核內(nèi)容，對(duì)工作滯后、得分較低的部門(mén)啟動(dòng)追責(zé)，最終推進(jìn)督查工作常態(tài)化，以督查倒逼改革落到實(shí)處。三是通過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)改革、讓基層群眾來(lái)評(píng)判改革得失、讓辦事群眾來(lái)打分排名，變自我評(píng)價(jià)為群眾評(píng)價(jià)，讓群眾成為改革的監(jiān)督者、批判者和推動(dòng)者。

4.科技創(chuàng)新引領(lǐng)改革

通過(guò)建立平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)一窗受理、集成服務(wù)的新工作模式。主要實(shí)現(xiàn)的事項(xiàng)包括：不動(dòng)產(chǎn)登記、出入境、戶籍登記、社保養(yǎng)老、醫(yī)保、稅務(wù)、商事登記與企業(yè)投資項(xiàng)目審批等涉及民生、營(yíng)商的重點(diǎn)領(lǐng)域。

主要成效

1.行政人員服務(wù)水平顯著提升

一人多崗、多勞多得的績(jī)效考核、升遷考核顯著提升了行政人員的學(xué)習(xí)積極性。通過(guò)轉(zhuǎn)變工作思路，在不增加編制基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)人力資源的動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)，破除不同窗口業(yè)務(wù)之間的壁壘。同時(shí)依據(jù)“編隨事走，人隨編走”的原則，實(shí)現(xiàn)窗口服務(wù)單位人員的動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)，提升全單位人員的業(yè)務(wù)能力。

2.人民群眾獲得感顯著增強(qiáng)

“最多跑一次”的核心要求就是在“以人民為中心”的思想指導(dǎo)之下，以群眾的滿意度為考核標(biāo)準(zhǔn)倒逼政府自上而下進(jìn)行改革，而政府通過(guò)優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)實(shí)現(xiàn)了群眾獲得感的顯著增強(qiáng)，全省平均滿意度達(dá)94.7%（2017年）[7]。通過(guò)“書(shū)面承諾制”“容缺受理”“網(wǎng)上審批”和“錯(cuò)峰受理”等多項(xiàng)舉措，設(shè)身處地從群眾角度發(fā)現(xiàn)工作問(wèn)題。

3.企業(yè)發(fā)展新動(dòng)能增加

從數(shù)據(jù)來(lái)看，2017年浙江省通過(guò)“最多跑一次”改革，實(shí)現(xiàn)87家公司上市。通過(guò)一站式服務(wù)，土地招拍掛等流程的精簡(jiǎn)，實(shí)現(xiàn)土地拍下到開(kāi)工的全國(guó)時(shí)間最短紀(jì)錄。壓縮企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間，實(shí)現(xiàn)商事登記流程再造。強(qiáng)化事后監(jiān)管，在保證執(zhí)法檢查同時(shí)，又要避免執(zhí)法擾民。

4.政府履職能力得到提升

在改革中，通過(guò)梳理與流程再造，網(wǎng)上辦事事項(xiàng)達(dá)到797項(xiàng)，依托移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、網(wǎng)上政務(wù)大廳，能夠初步實(shí)現(xiàn)居民不見(jiàn)面辦事，不僅緩解了政府的行政壓力，同時(shí)也規(guī)范了政府的辦事流程，實(shí)現(xiàn)了政府與群眾的雙贏[8]。

不足與挑戰(zhàn)

1.平行單位間溝通合作水平較低

改革之初，依舊存在政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位、“信息孤島”等問(wèn)題。由于政府的政務(wù)服務(wù)信息往往不能及時(shí)公開(kāi)，或公布渠道與辦事群眾之間出現(xiàn)信息發(fā)布、獲取的不對(duì)稱，致使一般群眾在政務(wù)網(wǎng)站上很難獲得急需的辦事材料清單，往往需要通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)詢問(wèn)才能得知所需材料，政府與群眾之間事前溝通渠道依舊不通暢。

2.省市縣三級(jí)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)能力較弱

省市縣三級(jí)系統(tǒng)建立之后，由于數(shù)據(jù)的回溯上交，基層政府很難擁有本地的數(shù)據(jù)資源使用、查看權(quán)限，使得后續(xù)深挖數(shù)據(jù)功能處于事實(shí)上的停滯狀態(tài)。

3.機(jī)制創(chuàng)新水平層次較低

政務(wù)釘釘實(shí)際多用于簡(jiǎn)易信息分發(fā)、上傳，還未能充分利用其專業(yè)化的信息集成功能。此外，系統(tǒng)開(kāi)發(fā)多為一事一議，資源與財(cái)政資金未能得到更高效的利用。

4.缺乏因地制宜的個(gè)別研究

鑒于浙東、浙西之間顯著的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、山區(qū)與杭嘉湖平原之間的地貌差異，全省一盤(pán)棋推廣的政策可能遭遇水土不服。雖然在市縣層級(jí)能夠依靠行政體系指揮順利推行，但是深入至村鎮(zhèn)、社區(qū)之后，顯著的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，使得建立一個(gè)平臺(tái)、打造兩支隊(duì)伍、完善三張網(wǎng)絡(luò)可能缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，條件較好的基層組織可以憑借財(cái)政資金建立平臺(tái)、聘請(qǐng)人員，條件較弱的組織則要依托上一層級(jí)的便民服務(wù)中心，以村干部、防保醫(yī)生和聯(lián)防隊(duì)員等代辦代跑予以解決。

注釋：

①八八戰(zhàn)略指的是2003年7月，中共浙江省委舉行第十一屆四次全體（擴(kuò)大）會(huì)議，提出的面向未來(lái)發(fā)展的八項(xiàng)舉措，即進(jìn)一步發(fā)揮八個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)、推進(jìn)八個(gè)方面的舉措。兩山理念是指“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷。四張清單一張網(wǎng)是指權(quán)力清單、責(zé)任清單、企業(yè)投資負(fù)面清單、財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。